課題負責人：何 佳　　 課題協(xié)調(diào)人：孔 翔 
　　參加課題研究單位：北京大學　中國政法大學　國家會計學院　　 上海國家會計學院　深圳證券交易所　　　　　 

　　為了對我國目前上市公司信息披露的制度體系、監(jiān)管效果及存在的問題進行客觀的分析和研究，中國證監(jiān)會于2001年8月委托深圳證券交易所牽頭，聘請北京大學、中國政法大學、國家會計學院、上海國家會計學院、深圳證券交易所等中立機構(gòu)的數(shù)十名教授、專家和研究人員對我國證券市場上市公司信息披露問題進行了專題研究。課題研究的目的旨在比較我國上市公司信息披露制度與境外成熟證券市場存在的差距、評價我國證券市場上市公司信息披露監(jiān)管的實際效果、找出存在的問題、并提出相應的政策建議和改進措施。日前，該研究課題已完成并提交中國證監(jiān)會。研究報告全文近30萬字。本文為該研究報告的主要研究結(jié)論。 

　　1．中外信息披露制度體系比較 

　　1.1. 我國證券市場雖尚處發(fā)展的初期，但是在上市公司信息披露制度建設方面已取得了很大成績，一個較為科學合理的制度體系框架已初步建立，實體法規(guī)范已基本與國際接軌。 

　　1.2. 與海外成熟證券市場比較，我國上市公司信息披露制度體系存在的問題主要表現(xiàn)在三個方面：部分立法形式欠合理、有關法律責任的規(guī)定存在欠缺、部分信息披露標準有待調(diào)整。 

　　2．海外成熟證券市場監(jiān)管與執(zhí)法情況分析 

　　2.1. 與我國相比，海外成熟證券市場監(jiān)管與執(zhí)法具有制度完備、實施有力、注重法制、責任落實、重視效率等5個特點。 

　　2.2. 制度完備：信息披露規(guī)則完善、可操作性強；重視公司動態(tài)信息的披露，強調(diào)對要約收購、委托投票、股權變動等公司動態(tài)信息的披露，鼓勵預測性信息的披露；維持高標準的會計標準和嚴格的會計審計程序。 

　　2.3. 實施有力：成熟市場證券監(jiān)管部門將信息披露執(zhí)法作為日常工作重點，對于可能出現(xiàn)的證券信息披露違法行為，有完善、高效的責任追究機制，可以通過行政、民事和刑事程序追究違法行為人相應的法律責任。證券監(jiān)管機構(gòu)通過對呈報的信息披露材料進行主動審查和受理舉報等方式，在盡可能短的時間里、盡最大可能發(fā)現(xiàn)信息披露違法行為，并按程序追究其責任。如英國FSA在2000年度共調(diào)查了376宗案件，其中9宗起訴到高等法院，有360名投資者或存款人獲得了賠償。美國SEC每年要審查四、五千份發(fā)行人的信息披露材料，還要審查四、五千份其他信息披露的材料。在2000年度，對違反財務報告的行為，SEC通過行政程序處理了68宗案件，對160人追究了行政責任；提起了32宗民事訴訟，共追訴了83名被告。對違反發(fā)行報告要求的，提起了3宗民事訴訟，共追究了6名被告的民事責任。對未按期提交歸檔材料的，以行政程序處理4宗案件、處理責任人5人，民事起訴4宗、追究4人的民事責任。 

　　2.4. 注重法制：證券監(jiān)管部門始終強調(diào)信息披露規(guī)范的一體遵守，信息披露監(jiān)管的執(zhí)法力度不隨管理政策波動；監(jiān)管機構(gòu)的行政權與司法權界限明確，尊重財產(chǎn)權利，證券監(jiān)管部門涉及對違法行為人的罰款和財產(chǎn)剝奪的處罰，必須經(jīng)民事訴訟程序方能實現(xiàn)。 

　　2.5. 責任落實：違反信息披露義務的責任追究一般是以最終實際違法的個人作為處罰對象。如香港證監(jiān)會在2000年度對違反《證券（披露權益）條例》檢控的12個被告中，有9個是針對個人；對4個擅自發(fā)布未經(jīng)認可的信息披露材料案件的起訴中，7個被告中有4個是針對個人。 

　　2.6. 重視效率：英國正在進行以降低整個社會在信息披露方面的成本為目的改革；美國《金融服務現(xiàn)代化法》也強調(diào)降低監(jiān)管負擔；香港特別行政區(qū)則強制違法人承擔調(diào)查費用；各市場紛紛轉(zhuǎn)向通過互聯(lián)網(wǎng)等新技術提高信息披露效率。 

　　3．我國上市公司信息披露監(jiān)管實際效果分析 

　　3.1. 1993年起至2001年10月上旬止，中國證監(jiān)會和深圳、上海證券交易所共進行了218次上市公司信息披露違規(guī)處罰，其中中國證監(jiān)會29次，深圳證券交易所124次，上海證券交易所65次。 

　　3.2. 從2000年開始，處罰數(shù)量有了十分顯著的上升，在總共218次處罰中，有156次發(fā)生在2000年以后，占總處罰次數(shù)的72％；而在2001年的104次處罰中，有45次是在7月以后的3個月中發(fā)生的，顯示2001年下半年開始監(jiān)管機構(gòu)進一步加強了對上市公司信息披露違規(guī)行為的查處�！　�3.3. 就上市公司信息披露違規(guī)行為統(tǒng)計看，臨時性重大信息披露和年報信息披露是兩個最大的違規(guī)行為來源，兩者共占總違規(guī)行為的85％；最主要違規(guī)行為是年報信息未披露、預虧公告和關聯(lián)交易的披露違規(guī)。 

　　3.4. 在受到信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，約21％的公司受到過不止一次的處罰，顯示信息披露違規(guī)處罰的總體威懾性并不很強。 

　　3.5. 統(tǒng)計分析結(jié)果表明，市場對上市公司信息披露違規(guī)處罰的反應程度（股價下跌）與處罰的公開性和處罰力度存在正相關，處罰的公開性越高、處罰力度越大、市場的反應越強烈；以交易所內(nèi)部批評為主的上市公司信息披露處罰方式?jīng)]有對上市公司產(chǎn)生足夠的威懾力，對違規(guī)公司的股價、再融資能力與機會等影響很小，這是我國上市公司信息披露違規(guī)行為屢禁不止的重要原因之一。 

　　3.6. 受到中國證監(jiān)會信息披露違規(guī)處罰的上市公司中，只有7.6％（兩家）的公司再次因為信息披露違規(guī)受到處罰。這說明中國證監(jiān)會對上市公司的處罰具有較大的震懾力。但證監(jiān)會處罰只占所有被處罰數(shù)量的13％。 

　　4. 我國上市公司信息披露制度與監(jiān)管實際效果總體評價 

　　4.1. 從上市公司信息披露制度建設來看，我國已初步建立起了一個較為科學合理的制度體系框架，實體法規(guī)范基本與國際接軌，但部分規(guī)范要求的實施程序還有待進一步完善。 

　　4.2. 從信息披露執(zhí)法與監(jiān)管的實際效果來看，我國與境外成熟證券市場相比還有較大差距，但與其他新興證券市場相比已經(jīng)達到較高水平。 

　　5. 我國上市公司信息披露監(jiān)管存在的主要問題與原因 

　　5.1. 不能及時發(fā)現(xiàn)問題。股票發(fā)行過程中的信息披露由中國證監(jiān)會負責監(jiān)管。從已經(jīng)查處的案例來看，不少在招股說明書中做假的不法行為沒有被及時發(fā)現(xiàn)。交易所對上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段。對于持續(xù)信息披露的載體——定期報告和臨時報告的審查，交易所在相當一段時間里采取事前審核的辦法。由于時間和人力的制約造成了事實上的審查不嚴，不能及時發(fā)現(xiàn)問題。 

　　5.2. 處罰不力。我國證券法中缺乏民事責任的規(guī)定，因此在實踐中，對有關的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決，但對受害投資者卻沒有給予補償，從而沒有對違規(guī)者起到有效的威懾作用。即使在行政責任和刑事責任方面，執(zhí)法力度同樣顯得不夠。許多做假的中介機構(gòu)沒有完全按照規(guī)定進行處理。 

　　5.3. 我國對注冊會計師行業(yè)主要采取政府監(jiān)管的模式。在目前行業(yè)自律機制薄弱的現(xiàn)實下，采用此種模式可能會有助于提高監(jiān)管的效率，但由于我國市場經(jīng)濟還不發(fā)達，經(jīng)濟條塊分割和地方本位主義在一定程度上存在，導致地方政府為謀求本地方經(jīng)濟利益，通過對地方注協(xié)的控制介入注冊會計師行業(yè)市場管理，進一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權威性。 

　　5.4. 對注冊會計師及事務所的處罰僅限于行政處罰，還沒有會計師或會計師事務所因參與造假或重大失職，向遭受損失的投資者作民事賠償。正是由于目前我國民事賠償和刑事處罰制度的不完善，造成注冊會計師及事務所的違規(guī)成本極低，處罰不能起到有效的威懾作用。 

　　5.5. 上市公司信息披露監(jiān)管不力的直接原因： 

　　5.5.1. 監(jiān)管框架的缺陷。我國證券監(jiān)管屬于政府監(jiān)管。涉及政府監(jiān)管的條文量多且明確具體。強化政府監(jiān)管固然很重要，但完全依賴政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實的。 

　　5.5.2. 監(jiān)管根本目標事實上的錯位。盡管證券立法以是以保護投資者利益為根本目標，但在監(jiān)管實踐中，投資者的利益沒有受到有效的保護。由于投資者所受的巨額損失沒有相應的賠償機制，違規(guī)處罰對潛在的違規(guī)者沒有起到威懾作用。 

　　5.5.3. 監(jiān)管部門的職權設置，不利于對信息披露違規(guī)的監(jiān)管。交易所的處罰權力有限，對信息披露違規(guī)的監(jiān)管能力有限。證監(jiān)會有調(diào)查權和更大的處罰權，應該更能發(fā)現(xiàn)和控制上市公司信息披露違規(guī)行為，但證監(jiān)會在制度上對上市公司信息披露違規(guī)有多大的責任是一個目前尚未解決、值得進一步探討的問題。中注協(xié)對會計師事務所管理的主要職責在于會計師事務所及其從業(yè)人員的職業(yè)道德建設、審計準則的監(jiān)督執(zhí)行、執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平的考核等，不能調(diào)查上市公司，所以，也很難通過對事務所的檢查發(fā)現(xiàn)上市公司信息披露違規(guī)行為。 

　　5.5.4. 監(jiān)管力量薄弱。（1）負責上市公司首次發(fā)行股票相關信息披露材料審查的證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部2001年正式在編人員28人，其中具體審核信息披露材料的部門是審核一處和審核二處，工作人員（在編人員加上借調(diào)人員）各在20人左右。這40個人面對眾多申請上市公司的申請材料，很難在法定的時間內(nèi)完成高質(zhì)量的審查工作。（2）在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面，深交所公司管理部負責上市公司監(jiān)管的有17人，平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。證監(jiān)會負責持續(xù)披露階段監(jiān)管的上市公司監(jiān)管部有24人，其中信息披露監(jiān)管處總共才7人（含借調(diào)3人），很難實現(xiàn)對上市公司持續(xù)信息披露的“持續(xù)”的監(jiān)管。（3）中注協(xié)執(zhí)行《注冊會計師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部其工作人員僅為9人，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人”，。而美國AICPA有700余名專職職員；德國的IDW僅有7000余名個人會員和不到1000名事務所會員，就配備有80余名專職人員；加拿大的CICA僅有5.5萬余名會員，就有160余名專職工作人員，每年還有700－800名來自于大學、會計公司、企業(yè)的獨立自愿工作者參與協(xié)會工作。 

　　5.6. 上市公司信息披露監(jiān)管不力的深層次原因： 

　　5.6.1. 體制弊端。過去我國的監(jiān)管政策一直強調(diào)證券市場要為搞活大中型國有企業(yè)服務，企業(yè)主要依靠政府意志和行政權力進入資本市場配置資源。因此，在事實上形成的發(fā)行審核慣例是：凡是獲得了發(fā)行額度的企業(yè)，很少有通不過審核的。發(fā)行審核實質(zhì)上流于形式誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。 

　　5.6.2. 中介機構(gòu)功能的錯位，增加了監(jiān)管的難度。在境外成熟證券市場，中介機構(gòu)和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露，保證其出具的報告準確、及時、完整。而在我國，中介機構(gòu)在信息披露的問題上，和上市公司一道與監(jiān)管部門周旋，從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大變化，在專業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢，這大大地增加了監(jiān)管的難度。 

　　6. 公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)缺陷和上市公司信息披露違規(guī)的關系 

　　6.1. 保證信息披露準確、及時、完整、合規(guī)的主要責任在上市公司本身，尤其是上市公司的董事會。我國上市公司會計造假行為嚴重，財務報告嚴重失真，違法違規(guī)現(xiàn)象愈演愈烈。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，但上市公司內(nèi)部控制失靈是造成這種現(xiàn)象的重要因素，而上市公司治理結(jié)構(gòu)的缺陷是公司內(nèi)部控制失靈的根源。 

　　6.2. 我國上市公司內(nèi)部控制失靈的主要原因包括：（1）上市公司內(nèi)部控制薄弱；（2）缺乏一個完整、合理、有效的內(nèi)部控制標準體系；（3）內(nèi)部審計機構(gòu)定位不清；（4）董事會交叉任職情況嚴重、缺乏獨立性，無法對“關鍵人”進行有效制衡；（5）監(jiān)事會無法有效發(fā)揮功能。 

　　6.3. 上市公司內(nèi)部控制薄弱。我國絕大多數(shù)企業(yè)還未意識到內(nèi)部控制的重要性，加上公司治理結(jié)構(gòu)上的先天不足以及組織結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)等方面的原因，致使我國企業(yè)內(nèi)部控制普遍薄弱。不少上市公司雖然在形式上建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)，但多數(shù)是“形備而神不至”，難以有效發(fā)揮保證上市公司合規(guī)經(jīng)營、保證會計信息真實可靠的作用。 

　　6.4. 缺乏內(nèi)部控制標準體系。我國目前尚未正式出臺權威性較高的企業(yè)內(nèi)部控制標準，對于內(nèi)部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一個公認的標準體系。 

　　6.5. 內(nèi)部審計機構(gòu)定位不清。有關內(nèi)部審計的問題目前需解決以下兩點：內(nèi)部審計機構(gòu)的設置與內(nèi)部審計機構(gòu)的定位：是只設置審計部還是同時設立審計委員會和審計部？如果只設置審計部并將其置于總經(jīng)理的領導之下，董事會對總經(jīng)理的領導就缺乏監(jiān)控措施，無法保證《會計法》規(guī)定的單位負責人應對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責這一條款落到實處。 

　　6.6. 董事會交叉任職情況嚴重、缺乏獨立性，無法對“關鍵人”進行有效制衡。交叉任職主要體現(xiàn)在董事長和總經(jīng)理合一、董事會和總經(jīng)理班子人員過分重疊，外部董事和獨立董事的比例過低，董事會缺乏獨立性。交叉任職的后果是董事會與總經(jīng)理班子之間權責不清，關鍵人大權獨攬，一人具有幾乎無所不管的控制權，且常常集控制權、執(zhí)行權和監(jiān)督權于一身，違背了內(nèi)部控制的基本假設，必然帶來權責含糊、辦事程序由一個人操縱的現(xiàn)象。 

　　6.7. 監(jiān)事會無法有效發(fā)揮功能。從權力機構(gòu)設置來看，我國《公司法》規(guī)定上市公司必須設立董事會與監(jiān)事會。但是，由于董事會和監(jiān)事會都由股東大會選舉產(chǎn)生，都對股東大會負責，相互之間不具備直接任免、控制的權力，尤其是監(jiān)事會在法律上只被賦予了有限的監(jiān)督權力，缺乏足夠的調(diào)節(jié)和制約董事行為的手段。在實踐中，監(jiān)事會成員大多由公司內(nèi)部人員擔任，在行政上置于總經(jīng)理的領導之下，缺乏獨立性。因此，《公司法》賦予監(jiān)事會的監(jiān)督權通常流于形式。 

　　7. 會計準則與審計和上市公司信息披露違規(guī)的關系 

　　7.1. 中國目前廣義的會計準則已經(jīng)涵蓋了國際會計準則的絕大部分內(nèi)容，國際會計準則所規(guī)范的經(jīng)濟業(yè)務，在中國除沒有、較少發(fā)生或不普遍的情況外，基本都能找到相應的規(guī)定。 

　　7.2. 中國會計準則和制度沒有以公允價值概念為基礎，這是在概念上和國際會計準則的根本性差異。由于這一概念上的根本性差異，導致在若干具體準則中出現(xiàn)差異。 

　　7.3. 在我們對若干具體準則進行了對比之后，認為中國會計準則與國際會計準則的差異并不很小，這些差異有些更符合中國國情，也就是說在這些地方至少暫時不可能直接應用國際會計準則于中國；也有一些是導致虛假數(shù)字出現(xiàn)的原因。 

　　8. 會計師事務所與注冊會計師和上市公司信息披露違規(guī)的關系 

　　8.1. 從1993年起，我國上市公司財務報表的標準無保留意見呈逐年下降趨勢，而非標準審計意見呈逐年上升趨勢。這種情況的原因可能是：（1）自1993年以來，上市公司會計信息披露的質(zhì)量逐年下降；（2）注冊會計師在執(zhí)行業(yè)務過程中遵循了更加規(guī)范的標準，提供審計意見時把握了更加嚴格的尺度；（3）隨著上市公司和注冊會計師監(jiān)管力度的進一步加強，注冊會計師為了降低風險，增加了出具非標準審計報告的比例以解除審計責任。 

　　8.2. 從1993到2001年，中國證監(jiān)會因為上市公司的信息披露問題一共處罰了24家會計師事務所和46名注冊會計師。中國證監(jiān)會的處罰有以下特征：（1）1998以前，中國證監(jiān)會未對注冊會計師個人進行處罰，也未大量處罰會計師事務所；（2）1998年以后，中國證監(jiān)會明顯加大了對會計師事務所和注冊會計師的處罰力度；（3）2000年對注冊會計師個人的處罰力度增加，在2000年處罰了14位注冊會計師，接近1998和1999的總和。 

　　8.3. 會計師事務所對我國證券市場發(fā)展和防止上市公司信息披露違規(guī)起到了很大作用，然而，由于監(jiān)管框架與會計師事務所體制缺陷、會計師事務所缺乏獨立性、注冊會計師服務收費不合理、注冊會計師素質(zhì)較低、會計師事務所規(guī)模過小等原因，導致會計師事務所無法充分發(fā)揮其應有的功能，距市場和投資者的要求還有較大差距。 

　　8.4. 我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管框架缺陷。在我國，中國注冊會計師協(xié)會直接隸屬于財政部，地方注冊會計師協(xié)會屬地方財政的派出機構(gòu)，屬強勢政府監(jiān)管模式。行業(yè)自律在一定程度上缺位，從而導致注冊會計師行業(yè)的日常監(jiān)管不力，而政府的例外監(jiān)管有過度之嫌。政府監(jiān)管部門不是少了，而是多了；政府監(jiān)管對行業(yè)的處罰力度不是輕了，而是重了；政府監(jiān)管似有重運動、輕日常之嫌。 

　　8.5. 會計師事務所體制有待完善。迄今為止，在中國大陸的會計師事務所合伙制實踐中僅有普通合伙制和有限責任合伙制（僅僅在深圳特區(qū)存在）兩種。存在的問題主要是：合伙制在中國大陸的推行困難；缺少完善的有關合伙制的法律法規(guī)環(huán)境；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和小型企業(yè)無合適的會計師事務所來提供高質(zhì)量的服務。 

　　8.6. 會計師事務所缺乏獨立性。注冊會計師能否獨立發(fā)表意見是其所發(fā)表審計意見是否值得信賴的必要條件。一直以來，獨立、客觀、公正都是國際會計師職業(yè)界所奉行的基本立場，但在我國，由于體制的原因，獨立性建設一直困擾著我國注冊會計師行業(yè)的健康發(fā)展。 

　　8.7. 注冊會計師服務收費不合理。在注冊會計師恢復發(fā)展以后的20年中，從中央到地方的各級政府部門針對注冊會計師的審計收費問題下發(fā)了眾多文件和規(guī)定。但是，政府干預過多，會計師事務所難以根據(jù)對不同客戶提供的專業(yè)服務進行審計定價。政策多頭，政府部門下發(fā)的相關文件之間、行業(yè)協(xié)會文件與其他政府文件之間相互矛盾，從而在根本上違背了政策規(guī)范的初衷。政府越是規(guī)范，審計定價就越是混亂�！　�8.8. 注冊會計師隊伍素質(zhì)不高。我國注冊會計師隊伍嚴重偏于老齡化，教育程度明顯偏低，無法適應注冊會計師行業(yè)的職業(yè)特點，無法適應緊張、繁復的審計工作，無法快速有效審計錯綜復雜的經(jīng)濟業(yè)務。 

　　8.9. 我國會計師事務所規(guī)模普遍偏小、業(yè)務收入偏低。全國會計師事務所4446家，執(zhí)業(yè)注冊會計師54220人，平均每家事務所僅有12人。總體業(yè)務收入60億元，平均每家135萬元，平均每注冊會計師創(chuàng)造業(yè)務收入11萬元。由于事務所規(guī)模偏小和業(yè)務收入偏低，不僅正常的審計業(yè)務難以規(guī)范，而且，由小規(guī)模會計師事務所審計大公司，在經(jīng)濟上也不可避免地就會對大客戶產(chǎn)生依賴，從而致使其難以獨立、客觀、公正的發(fā)表審計意見。 

　　9. 證券律師與上市公司信息披露違規(guī)的關系 

　　9.1. 證券律師資格的產(chǎn)生缺乏公開性和競爭機制。從1993年最初設立證券律師資格以來，其取得方式一共經(jīng)歷了三次變革。第一種方式實際上是在秘密狀態(tài)下頒發(fā)許可證，只有那些接近監(jiān)管機關或者律師主管機關的人才有機會獲得首批許可。第二種方式提供了有限的公開性和競爭機制，但是，一個律師能否取得許可的關鍵在于他所在的地區(qū)獲得多少參加“培訓”的配額，公開、平等的競爭程序的缺乏。第三種方式向行業(yè)準入公開、平等的方向邁出了重要一步，但是，僅僅在1999年實施過一次，并無定期考試制度。 

　　9.2. 特許制度限制競爭，不利于證券律師有效發(fā)揮作用。隨著上市公司總數(shù)的增加及證監(jiān)會指定的法律服務范圍不斷擴大，證券律師的客戶及可以收費的法定項目不斷增加。因此，維持證券律師特許制度的效用只能是限制競爭，使已經(jīng)獲得許可的律師獲得固定利益。 

　　9.3. 證券律師的定位錯位。制度設計者出于管制考慮，通過強制性的規(guī)定對證券律師的資格取得、業(yè)務范圍等都作了詳盡的安排，并試圖把證券律師塑造成為監(jiān)管者的助手。然而，這未必是對證券律師的正確定位。律師作為向客戶提供法律服務的專業(yè)人士，必須向其客戶而不是客戶以外的第三人，履行勤勉盡職的義務。因此律師職業(yè)的性質(zhì)決定了律師不可能是中立的，更不可能是監(jiān)管者的助手。脫離律師與其客戶之間的關系，人為地給律師設定另類角色，這本身是一種錯位安排。 

　　9.4. 證券律師對防止上市公司信息披露違規(guī)的作用甚微。有關規(guī)定對法律意見書格式的過為細致的強制性要求，致使律師在法律審查中的主動性大為降低。被動的對法定內(nèi)容進行審查而忽視那些可能產(chǎn)生實質(zhì)性影響的信息，使得法律意見書的實益大打折扣。律師的工作限于合法性審查和法律咨詢。 

　　9.5. 法律對于證券律師的職責規(guī)定過于具體，導致律師在防止信息披露違規(guī)方面難以有所作為。上市公司信息披露涉及一系列復雜煩瑣的工作，一個經(jīng)驗豐富、統(tǒng)籌全局的律師的介入往往會起到事半功倍的效果。而我國的實際狀況是，由于法律對于律師的職責做了具體而細微的規(guī)定，將律師的職責僅限于合法合規(guī)性審查，所以，除了出具法律意見書，律師在其他方面實際上無所作為。 

　　10. 政策建議 

　　10.1. 信息披露制度體系建設： 

　　10.1.1. 加強和細化對證券民事責任方面的規(guī)定，建立和完善股東集團訴訟和股東衍生訴訟機制，明確不同違規(guī)行為所適用的司法程序，形成一個適宜的、暢通的上市公司信息披露法律責任的追究和懲戒機制。 

　　10.1.2. 調(diào)整部分信息披露立法標準。 

　　10.1.3. 在以后對《證券法》的修訂增補中，對部分不合理的立法形式進行調(diào)整。 

　　10.2. 信息披露監(jiān)管與執(zhí)法： 

　　10.2.1. 證券監(jiān)管部門應大力加強信息披露材料審查。人們泛泛地說“美國SEC只進行形式審查、不做實質(zhì)審查”，那是指發(fā)行證券SEC不對其是否可以給投資者帶來收益做評論。如果說SEC對信息披露材料也是“只進行形式審查、不進行實質(zhì)審查”就大錯特錯了。SEC每年要審查近萬份披露材料、進行上千次聽證和調(diào)查，只要發(fā)現(xiàn)有可疑之處馬上就聽證、調(diào)查；一旦發(fā)現(xiàn)問題，SEC會立即停止有關發(fā)行的效力、對有關責任人做出行政處罰，或提出民事起訴甚至移交刑事起訴機關處理。 

　　10.2.2. 建議立法機關修改有關法律，適當區(qū)分證監(jiān)會追究責任的形式，在行政處罰之外，再賦予證監(jiān)會起訴違規(guī)行為人、追究其民事責任的權力。在我國現(xiàn)行的法律框架下，證監(jiān)會的問責手段僅限于行政處罰一種，致使證券信息披露執(zhí)法負擔不輕，效果卻不理想。發(fā)達國家證券監(jiān)管部門的很大一部分處罰是以證券監(jiān)管部門作為原告提起的民事訴訟。由證監(jiān)會提起民事訴訟，通過法庭證實證監(jiān)會基本認定的信息披露違法是否存在，可以提高證監(jiān)會監(jiān)管的效率，提高信息披露執(zhí)法的公正性，還可以由法院判處敗訴的信息披露違法人負擔證監(jiān)會的調(diào)查費用，是一種很好的制度設計。 

　　10.2.3. 加大中介機構(gòu)的連帶責任。 

　　10.2.4. 加強證監(jiān)會、交易所、中注協(xié)的監(jiān)管力量。 

　　10.3. 公司內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu) 

　　10.3.1. 建立健全上市公司內(nèi)部控制監(jiān)督管理機構(gòu)。上市公司董事會應設立主要由獨立董事組成并擔任負責人的審計委員會，全面負責與公司審計有關的事宜。 

　　10.3.2. 推行職務不兼容制度。減少董事會與高層管理人員的交叉任職，提倡上市公司董事長與總經(jīng)理分設，增加外部董事和獨立董事的比例。 

　　10.3.3. 加強監(jiān)事會的監(jiān)督功能。監(jiān)事應具有法律、財務、會計等方面的專業(yè)知識或工作經(jīng)驗，能夠獨立有效地行使對董事、經(jīng)理履行職務的監(jiān)督和對公司財務的監(jiān)督和檢查。 

　　10.3.4. 建立上市公司內(nèi)部控制標準體系。 

　　10.4. 會計準則與審計 

　　10.4.1. 我國的會計工作以及相應的制度/準則和監(jiān)管體系應加快適應國際化的步伐，這是我國經(jīng)濟建設與發(fā)展的內(nèi)在需要。 

　　10.4.2. 會計準則制定應從市場經(jīng)濟發(fā)展的長期要求出發(fā)，建立自己的框架體系，并以公允價值概念為基礎。 

　　10.4.3. 這種轉(zhuǎn)型要求：（1）會計準則制定成為更加社會化、專業(yè)化的過程；（2）中注協(xié)及地方注協(xié)等機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)性組織而非監(jiān)管機構(gòu)；（3）民事訴訟和法院裁決更多地取代單純的行政處罰手段；（4）法院向有關專業(yè)權威人士或機構(gòu)咨詢提供專家咨詢意見作為判案依據(jù)。這種轉(zhuǎn)型相應地對其他市場參與者，如券商、基金、律師事務、其他各種類型的機構(gòu)投資者等也都提出了自律性要求、對企業(yè)以及企業(yè)背后的各種利益集團，包括大股東與行政管理機構(gòu)均提出了更高的自律性要求。因此，公司治理等機制要真正發(fā)揮作用。沒有上述相應的配套的轉(zhuǎn)變，僅僅在會計準則中全面貫徹公允價值概念并以此來要求會計師和審計師是不大可能做到的，也不可能期待出現(xiàn)更好的結(jié)果。 

　　10.4.4. 相對來說，我國的審計準則與國際標準更為接近，也因為此，要使注冊會計師真正能夠發(fā)揮應有的作用，其職業(yè)能力和職業(yè)道德水準就成為關鍵。 

　　10.4.5. 會計師的職業(yè)能力和職業(yè)道德水平是構(gòu)成資本市場會計信息真實性、公允性的基礎之一。因此要進一步加強職業(yè)教育和培訓，以提高會計師職業(yè)能力和職業(yè)道德水平。 

　　10.5. 注冊會計師及會計師事務所 

　　10.5.1. 完善以政府監(jiān)管為主導的職業(yè)發(fā)展模式，明確監(jiān)管部門與職能分工。 

　　10.5.2. 在《注冊會計師法》修訂本中增加有限責任合伙制、個人獨資兩種合伙制體制，進一步完善合伙制的有關法律體系；取消有限責任制，促成各會計師事務所在承擔責任和獲取收益上保持一定的平等。 

　　10.5.3. 在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和小型企業(yè)密集地區(qū)大力促進個人獨資事務所得發(fā)展，以個人承擔無限風險責任的方式來提高注冊會計師報告的真實性。 

　　10.5.4. 建立和完善個人財產(chǎn)登記制度和共有財產(chǎn)分割制度。在明確個人財產(chǎn)和共有財產(chǎn)分割制度情況下，才可能就注冊會計師的失誤或舞弊尋求到合適的賠償來源。由此，才可以有效的增強注冊會計師鑒證的信息披露的真實性。 

　　10.5.5. 各級政府退出事務所服務收費價格領域、改由行業(yè)協(xié)會來制訂會計師事務所收費規(guī)范；提高和規(guī)范注冊會計師的收費標準；在不低于協(xié)會規(guī)定最低標準前提下，事務所有根據(jù)自己的客戶策略和其他情況來對服務收費進行增減變動的合法權利；配合行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、群眾舉報等手段，由行業(yè)協(xié)會來主要監(jiān)管會計師事務所的收費情況。 

　　10.5.6. 為了防止上市公司以降低審計收費來施壓于會計師事務所，甚至更換會計師事務所，也為了防止會計師事務所以降低收費標準而招攬客戶，有關監(jiān)管部門應當要求上市公司在每年的年報中 (或內(nèi)部報告中)披露 (或說明)審計活動的收費情況，對于那些與行業(yè)收費標準偏離較大的收費，應解釋偏離的具體原因。 

　　10.5.7. 提高注冊會計師入門考試的門檻，使獲得注冊會計師資格的年青會計師具有更高的素質(zhì)；加強注冊會計師職業(yè)后續(xù)教育的管理，把職業(yè)后續(xù)教育的工作規(guī)范起來，提高注冊會計師從業(yè)人員道德水平和業(yè)務水平。 

　　10.5.8. 政府監(jiān)管部門應進一步采取措施，推進會計師事務所的合并；進一步打破地域封鎖，鼓勵會計師事務所跨地區(qū)執(zhí)業(yè)，推進中國注冊會計師事務所全國化而非地區(qū)化。 

　　10.6. 證券律師制度 

　　10.6.1. 取消對律師介入證券信息披露的管制，廢除證券律師資格制度。 

　　10.6.2. 鑒于證券法律業(yè)務固有的專業(yè)性和技術性，應加強對從業(yè)律師執(zhí)業(yè)技能和業(yè)務水平的培訓。 

　　10.6.3. 適應核準制的要求，讓當事人自主選擇律師，恢復律師與客戶之間本應具有的服務誠信關系，使最優(yōu)秀的律師經(jīng)受市場競爭的考驗脫穎而出，使律師行業(yè)走出過度行政管制的陰影。