財政部長金人慶5月28日在上海出席全球扶貧大會閉幕式記者招待會時稱，中國總體宏觀經濟表現良好，已經走出通貨緊縮陰影。今后，中國將采取中性的財政政策，有保有控，確保中國經濟的持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。

　　在貨幣政策重拳出擊宏觀調控的今天，金人慶部長的這番話引起業(yè)界的極大關注。那么，何謂積極的財政政策？

　　一、積極財政政策

　　所謂積極的財政政策是指通過減稅和增加財政支出等措施以增加和刺激社會總需求的一種政策。減稅可以增加民間的可支配收入，在財政支出規(guī)模不變的情況下，也可以擴大社會總需求；財政支出是社會總需求的直接構成因素，增加財政支出會直接增加社會總需求。

　　1998年以來我國實施的積極的財政政策，就是針對國內外經濟形勢的變化而采取的措施。內容包括：向國有商業(yè)銀行增發(fā)國債，專項用于基礎設施建設；調整稅收政策，分批提高部分產品的出口退稅率，對有關項目實施稅收減免；推進“費改稅”改革，減輕企業(yè)和農民負擔；提高公務員工資、增加對下崗職工的社會保障支出等。這些積極財政政策有效地拉動了社會需求，促進了國民經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。

　　二、我國目前財政政策狀況

　　判斷財政政策狀況主要是根據財政赤字的增減，改變財政政策狀況的途徑主要有兩個：一是財政自動穩(wěn)定器。在經濟蕭條時，采用累進制的稅收會相應減少，失業(yè)津貼類支出會自動增加，從而擴大財政赤字，自動擴張。相反，在經濟復蘇過程中，所得稅會自動增加，失業(yè)類津貼會自動減少，從而減少財政赤字，自動緊縮。二是相機抉擇財政政策。即政府基于對經濟形勢的總體判斷，改變收入或支出政策，從而形成擴張或緊縮。因此，判斷財政政策狀況的標準不是實際存在的赤字（或結余），而是扣除自動穩(wěn)定功能影響之后的財政赤字（或結余）。但是，中國的財政自動穩(wěn)定功能相當微弱，因此，在判斷中國財政政策狀況時，基本上可以用實際赤字作為判斷依據。

　　中國在1998年至2003年期間，先后兩次采取了積極財政政策。第一輪積極財政政策為1998年到2000年。為了應對東南亞金融危機的沖擊，1998年增發(fā)了1000億元中長期建設性國債，赤字規(guī)模相應擴大到1673億元，比上年增加542億元。1999年經濟形勢繼續(xù)嚴峻，當年分兩次增發(fā)國債1100億元，同時增加赤字689億元。2000年經濟形勢出現好轉，雖然為了保證在建項目的資金需要，繼續(xù)增發(fā)1500億元建設性國債，但同時加大收入征管和指出控制的力度，當年赤字卻只增加129億元，擴張力度明顯削弱。2001年年初預算的赤字雖然繼續(xù)有所增加，但執(zhí)行結果卻比前一年減少了22億元�？梢姺e極財政政策已經表現出了退出痕跡。

　　第二輪積極財政政策始于2002年�！�911”恐怖襲擊事件之后，美國經濟增速顯著下降。在第三季度出現負增長后，更加堅定了人們對美國及國際經濟不景氣的悲觀看法。世界權威預測機構中的絕大多數機構也調低了對主要經濟體的增長預測。2002年的中國經濟政策中或多或少地反映了國際共識的悲觀氣氛。其中最有力的見證是，財政赤字占GDP比重由2.6%提到到3.0%，提高了0.4個百分點。對于再次大幅度擴大財政赤字，合理的解釋只有一個，即為了應對外部經濟環(huán)境的明顯惡化以及入世帶來的新的競爭不確定性，政府靈活運用了相機抉擇原理，再次啟動了新一輪擴張性財政政策。

　　三、結構性經濟過熱出現

　　但是，進入2003年后，經濟增長加速，也出現了結構性的經濟過熱。首先，我國消費價格指數中糧食和食品約占三分之一的比重，雖然這體現了我國大部分居民、特別是農村居民的生活狀態(tài)，但難以全面反映創(chuàng)造80％GDP的城市經濟。GDP平減指數應是一個更全面反映物價總水平的指標。在我國GDP平減指數不是定期公布的統(tǒng)計指標，與CPI相關性也不高。央行每月發(fā)布的企業(yè)商品價格指數（CGPI）具有一定的代表性，可作為參考。2004年1-4月CGPI同比上漲分別為6.3％、7％、8.3％和9.3％，幅度不小，經濟不能說不熱。

　　其次，此次經濟過熱的主要表現形式是瓶頸現象，表現為油、電、煤、運全面緊張和基礎原材料價格大幅上漲。這是因為過熱是由投資膨脹造成的。社會總需求由投資需求、消費需求（包括政府購買）和出口需求等組成。如果劇增的只是投資需求，而消費需求增加不快，那么，物價上漲只會表現在投資品和生產資料價格上，而不會立即表現在CPI上。

　　目前的投資過熱是由地方政府主導的。2002年開始的各級領導班子換屆，開始了新一輪“政績工程”的基建投資熱潮。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數據表明，今年1-2月城鎮(zhèn)50萬元以上項目完成固定資產投資3287億元，比上年同期增長53%，創(chuàng)下1994年以來同期增幅最高值。而2003年固定資產投資的增速為26.7%，這已經是近年來少有的高數字。1-2月施工項目達到39968個，比上年同期增加了11005個；新開工項目7816個，同比增加3002個，新開工項目投資同比增長105.6%；國有及國有控股投資1999億元，占固定資產投資的60.81%，增長55.2%，其中中央項目投資只增長12.1%，而地方項目投資增長卻高達64.9%，增幅同比提高24.7個百分點。

　　投資過熱導致油、電、煤、運環(huán)節(jié)瓶頸現象突出。一季度全國有24個省市被迫拉閘停電，有的地區(qū)一周要停電兩次，居民生活用電也受到明顯影響�；�礎原材料價格大幅攀升。央行發(fā)布的4月份CGPI數據顯示：煤炭價格同比上升33%；成品油價格（由國家定價）同比上升3.5%；水泥價格同比上升15.1%；鋼材價格同比上升33.4%；銅價同比上升49.5%；鉛價同比上升63%.狂飆的價格超出了人們的想象，也反映了上游行業(yè)的熱度。

　　目前這種投資需求過度膨脹導致的經濟過熱繼續(xù)下去，將會帶來嚴重的后果。

　　總供給由資本、勞動、自然資源和生產技術決定。我國經濟的特點是二元結構，勞動力近似于無限供給。另一個特點是居民的高儲蓄傾向，這使資本來源有了一定保證。那么制約GDP增長的就是自然資源和生產技術（包括資源配置能力）�，F在投資過熱首先沖擊的就是自然資源的供給。

　　在目前以投資需求拉動的增長模式中，存在著浪費資源和忽略環(huán)境保護的傾向。比如毀壞農田和綠地搞基建；掠奪式開采礦產資源；污染環(huán)境的企業(yè)屢禁不止等。由于土地批租制度不合理，政府可以靠批地將50-70年的收入一次性得到。這種制度和追求“政績”的動機使地方官員熱衷于靠批地求發(fā)展。此外，我國某些重要的原材料需要進口，對外依存度極高。投資需求過度膨脹導致我國資源、能源對外依存度進一步加大。2003年原油、鐵礦石、氧化鋁對外依存度分別達35％、36％和47％，鎳和天然橡膠的對外依存度更高，達55％以上。這種透支使用和破壞性消耗自然資源和環(huán)境的增長是難以持續(xù)的。

　　目前我國的投資效率較低。投資效率可以用投資增量與產出增量之比“增量資本產出率”（incremental capital-output ratio， ICOR）來描述。發(fā)達國家ICOR在1-2之間，即增加1-2元投資就可以增加1元產出。據世界銀行報告，90年代初期我國的ICOR與發(fā)達國家相近，也在2左右，而在2002年ICOR已升為5.2，與東亞金融危機時馬來西亞的情況相似。

　　同時我國居民消費傾向較低且呈下降趨勢。國家統(tǒng)計局的數據表明，我國城鎮(zhèn)居民消費性支出增長慢于收入增長，今年一季度城鎮(zhèn)居民消費傾向為69.7%，比去年同期的70.9%下降了1.2個百分點。

　　同時，我國投資效率較低，盡管投資增長很快，但產生的財富有限，并且有限的財富增量大部分沒有落到相對貧窮而消費傾向較高的人群手中。加上中國社會固有的高儲蓄傾向，投資對消費需求的拉動作用不大。投資的結果可能不是縮小而是擴大了有效需求與供給之間的差距。

　　由于最終消費需求無法隨投資增長而大幅增長，受此制約，這一輪投資過熱帶來的CPI的上漲幅度會比較有限。據國家統(tǒng)計局公布的數據，今年4月份CPI同比上漲3.8%，其中食品價格上漲10.2%；衣著類價格下降1.3%；家庭設備用品及維修服務價格下降1.6%；醫(yī)療保健及個人用品類價格下降0.2%；交通和通信類價格下降1.6%；娛樂教育文化用品及服務類價格上漲0.9%；居住類價格上漲3.8%；服務項目價格上漲2.1%.可以看出，食品價格上漲對CPI上漲貢獻極大，其他項目價格漲幅較小，有的甚至不升反降。

　　這種原材料、燃料、動力等生產資料價格猛漲，而最終制成品價格不能同步漲價、甚至不升反降的情況，將會壓縮下游制造商的利潤空間，進而導致其存貨增加、經營困難和虧損出現。景氣度高的行業(yè)往往是上游的壟斷性行業(yè)，與下游競爭較充分的行業(yè)呈現出冰火兩重天的局面。上游行業(yè)的產品有一部分可以自我消化，形成自我循環(huán)，但決不可能完全自我循環(huán)。如果消費能力無法適時啟動，當大量投資項目完成，生產能力過剩就不可避免。

　　四、當前宏觀經濟的特殊性

　　對宏觀經濟形勢的正確判斷，是制定經濟政策的依據。目前我國宏觀經濟形勢具有一些特殊性：

　　第一，固定資產投資過度增長主要表現為局部過熱。目前，屬于投資過分擴張的行業(yè)主要包括鋼鐵、水泥和電解鋁等，一季度，上述行業(yè)的投資分別增長107.2％、101.4％和39.3％。而對居民消費影響較大的農業(yè)、能夠大量吸納就業(yè)的服務業(yè)以及各種必要的社會事業(yè)的投資還有很大缺口。此外，投資過熱的地區(qū)主要是在沿海的一些省份，而西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地則仍需要擴大投資。從改革開放以來，我國四次經濟過熱的經驗數據看，特別是從我國煤、電、油、運和重要原材料的資源供給看，如果經濟增長超過10％的警戒線，國民經濟就有可能從局部過熱走向總體過熱，導致大起大落。

　　第二，導致本輪投資高增長的主體是企業(yè)，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)。從投資的資金來源看，2004年1至2月份，企業(yè)自籌資金累計2717億元，比去年同期增長86.3％，占總投資的46.0％；國內貸款1676億元，比去年同期增長82.0％，占總投資的28.4％；利用外資272億元，比去年同期增長57.3％，占總投資的4.6％，其中外商直接投資213億元。因此，要想控制當前過快的固定資產投資，加強對企業(yè)的調控力度是至關重要。

　　第三，我國投資領域的增長向消費物價傳導的機制存在著障礙。第一季度我國居民消費物價的增漲幅度，遠遠落后于43.5％的投資增長以及19.1％的貨幣供應量增幅和20.7％的信貸投放速度。這種現象令人擔憂。因為，投資領域中的經濟過熱一般是通過提高消費和增加出口兩種方法來消化。但在消費物價沒有較大增長和進出口逆差增長（一季度我國貿易逆差84億美元）的情況下，投資領域中貨幣供應量無法消化將帶來以下后果：即將引起投資和產品積壓的雙重損失，企業(yè)裁員、倒閉不可避免。導致這種傳遞不暢的主要因素有：就業(yè)增長落后于經濟增長，居民收入差距擴大，社會保障、教育等支出預期加大導致消費傾向下降，關稅減免以及國際性通貨緊縮尚未過去等。

　　五、擴張性財政政策應及時調整

　　衡量一國財政政策合理性的主要標準是：財政政策是否能夠根據宏觀經濟的變化，適時的進行力度和方式的調整，使經濟不至偏離潛在經濟增長水平太遠。

　　1998年，根據我國經濟增長明顯趨緩，社會總需求嚴重不足，通貨緊縮已經成為經濟運行中巨大壓力的宏觀經濟狀況，我國決策層果斷地實施了以增發(fā)長期建設國債為主要內容的擴張性財政政策。其目的在于：在有效需求嚴重不足的情況下，由政府直接安排投資，把部分居民儲蓄轉化為投資，通過乘數效應促使經濟回升；而且通過國債投資的擴張，引導、激活和啟動民間投資，形成民間投資持續(xù)的增長機制。在積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策的共同作用下，我國經濟保持了較高的增長水平，1998年－2002年經濟增長率平均達到7.7％，而積極財政政策對經濟增長的貢獻率分別達到1.5、2、1.7、1.8和2個百分點。

　　目前，積極財政政策實施的基礎條件正在逐步發(fā)生變化，以鼓勵投資為主要手段刺激經濟增長的目的已經基本達到，通貨緊縮的態(tài)勢也在逐漸淡去，宏觀財政政策也應相應進行調整：由“擴張性”轉為“適度從緊”，并逐步歸于平衡。

　　然而，顧及到以前利用國債資金興建的工程項目，許多尚在建設之中，根據權威部門提供的數據，完成這些再建工程所需的后續(xù)資金大約為5000億至6000億元。因此，國債政策的“抽身退步”應是一個逐漸淡出的過程。人們預期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設國債的發(fā)行。

　　2004年長期建設國債的發(fā)行額為1100億元，比上年減少300億元。由于國債和銀行貸款存在1：4的配套關系，即國債投資會帶動4倍的銀行貸款，所以2004年國債實際工作量可能減少1200億元，大致影響GDP增長1.3個百分比。

　　與此同時，為了控制固定資產投資規(guī)模，抑制某些行業(yè)或地區(qū)投資增長過快，解決經濟發(fā)展過程中的不平衡問題，國家還應調整預算內基本建設資金和國債投資的使用方向和結構。即：逐步減少對一般競爭性和經營性領域的直接投資，增加用于公共服務和公共產品方面的投入，大力促進經濟社會和人的全面發(fā)展。而國債投資主要用于農村基礎設施、公共衛(wèi)生體系建設、基礎教育、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地的調整改造、生態(tài)環(huán)境建設、淮河治理水利工程等方面的投入；以及青藏鐵路、南水北調、西電東輸等重大在建項目建設。

　　回顧積極的財政政策實施6年來的情況，應該說，其在啟動內需、治理通貨緊縮方面起到了重要作用。然而，任何政策如果長期實施，都會帶來負面作用。積極的財政政策也不例外。結合國際經驗和我國的實踐，其可能產生的負面影響包括：對非國有投資的可能“擠出”、財政狀況的可能惡化、政府投資的效益遞減、宏觀經濟中計劃色彩的增強，特別是有可能誘發(fā)通貨膨脹。一些經濟學家認為，當民間投資的增長達到能夠支持一定的經濟增長速度的時候，也就是積極的財政政策完成其歷史使命的時候；或者當物價超常攀升，通貨膨脹成為經濟健康運行的主要威脅時，積極的財政政策也必須及時轉向。

　　在此輪經濟增長中，我們看到，民間投資已全面激活，成為與政府投資并駕齊驅的第二個增長源。不僅如此，局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經濟過熱，帶動了物價的全面上漲。去年下半年來，生產資料和生活資料價格連續(xù)走強，今年前4個月CPI指數已超過4%，如果繼續(xù)上漲，則有可能出現通貨膨脹。所以，積極的財政政策到了應該淡出的時候了。

　　當然，考慮到對原來已經形成的長期建設項目，需要繼續(xù)投入資金來完成續(xù)建和收尾；以及農業(yè)、能源交通、高科技產業(yè)、消費服務業(yè)等存在投資不足的現象，積極的財政政策還不宜進行“急剎車”和“一刀切”，而是有保有控，向中性的財政政策過渡。

　　事實上，今年的財政政策已有所微調。1至4月，全國基本建設支出比去年同期減少了11%.雖然1至4月全國財政收入比去年同期大幅上升，但財政部還是采取措施，將全國基本建設支出控制在預算管理范圍之內。

　　長期來看，財政政策的理想狀態(tài)應是中性的，積極的財政政策本身不應是個長期政策。對于我國來說，當年實行積極的財政政策，主要是為了應對1998年亞洲金融危機的沖擊，是一種非常情況下的非常之舉。因此，在現實有了變化時，減少積極的財政政策實施的力度和方向，使之向比較中性的財政貨幣政策過渡，就是個非常明智的選擇。目前我國正處于這樣一個時機。

　　六、中性財政政策

　　至于中性財政政策，“中性”的理解應當是：總量控制下的結構性調整，對有些項目降低、放緩支持或不支持，對有些項目繼續(xù)支持。以這種區(qū)別對待的方式，通過調整財政支出的流向而達到中性財政政策的效果。而從積極轉向中性，也意味著財政支出的進度放緩，這在當前是必要的。

　　在當前經濟情況下，中國不但存在局部地區(qū)局部行業(yè)投資過大、經濟過熱的問題，也存在著農業(yè)、能源交通、高科技產業(yè)、消費服務業(yè)等投資不足的現象。這就要求在制定和實施宏觀調控政策時區(qū)別對待、分類指導，不搞“急剎車”、也不搞“一刀切”，而是采取“有保有控”的財政政策。同時我們單一的貨幣政策調控還未到位，因而需要財政政策來配合輔助。

　　對于中性財政政策的“度”， “總量控制”可以說是個標準， “度”從財政支出這一含義上講，就是支出的進度降低，表現在財政支出的產業(yè)流向上，則是通過流向達到結構性調整與區(qū)別對待的目的七、貨幣政策

　　所謂貨幣政策，是政府為實現一定的宏觀經濟目標而采取的調控貨幣供應量的策略和措施的總和。對貨幣政策傳導機制的分析，在西方主要有凱恩斯學派和貨幣學派。凱恩斯學派的主要思路：通過貨幣供給的增減影響利率，利率的變化通過資本邊際效益的影響使投資以乘數方式增減，而投資的增減會進而影響總支出和總收入。凱恩斯學派傳導機制理論的特點是對利率這一中介指標特別重視。貨幣學派認為，利率在貨幣傳導機制中不起重要作用，更強調貨幣供應量在整個傳導機制上的直接效果，主要思路：貨幣供給量的變化直接影響支出，變化了的支出影響投資或者說導致資產結構調整，資產結構的調整又反映在實際產出和價格的變動上。

　　從貨幣政策工具的運用到貨幣政策目標的實現中間有一個相當長的作用過程，在過程中貨幣當局本身并不能直接控制和實現諸如穩(wěn)定、增長這些目標，它只能借助于貨幣政策工具、設置中介指標并通過對中介指標的調節(jié)和影響最終實現政策目標。因此，中介指標就成了貨幣政策作用過程中一個十分重要的中間環(huán)節(jié)，對它們的選擇是否正確以及選定后能否達到預期調節(jié)效果，關系到貨幣政策最終目標能否實現。根據中介指標的可控性、可測性、相關性、抗干擾性以及在不同經濟體制和金融體制下的適應性，中介指標一般有利率、貨幣供應量等。作為中介指標，利率有可控性強、可測性強、貨幣當局能夠通過利率影響投資和消費支出的優(yōu)點，但利率作為中介指標也有不理想之處。因為利率既是一個內生經濟變量，又是一個政策變量。作為內生變量，在經濟繁榮時，利率隨信貸需求增加而上升；在經濟停滯時，利率隨信貸需求減少而下降。作為政策變量，經濟過熱，應提高利率；經濟疲軟，應降低利率。可見。利率作為內生變量與政策變量往往很難區(qū)分。在這樣的情況下，中央銀行很難判明自己的政策操作是否已達到了預期的目標。以貨幣供應量作為中介指標，首先遇到的困難是確定哪種口徑的貨幣作為中介指標，是MO（現金），還是M1（M1=MO+活期存款），還是M2（MO +M1+定期存款+其他存款）。三個指標分別反映在中央銀行和商業(yè)銀行及其他金融機構的資產負債表上，可以進行測算和控制，問題在于究竟哪一個指標更能代表一定時期的社會總需求和購買力，通過對它的調控就可直接影響總供求。至于抗干擾性，貨幣供應量的變動作為內生變量是順循環(huán)的，作為政策變量是逆循環(huán)的，一般說來兩者是不會混淆的。

　　隨著積極財政政策功能轉型和新一輪經濟擴張期的到來，宏觀經濟調控應主要由依賴財政政策，轉向主要依賴貨幣政策。在貨幣政策和財政政策主導地位轉換的背景下，央行將根據經濟形勢變化采取預調和微調辦法調控貨幣供應量的增幅，同時靈活運用多種貨幣政策工具，來調節(jié)不同行業(yè)的信貸規(guī)模，傳遞信貸政策意圖。各國國情不同，央行的地位與作用也不同。

　　在美國，美聯儲的地位無與倫比。在我國央行的地位并不很高，如在去年央行就出臺了控制房地產貸款的文件，但隨后就被來自各方的阻力所抵銷；央行提出要采取措施預防通貨膨脹，也不被社會各界所認同。然而，央行出臺“121文件”控制地產熱、提高存款準備金率、實行差別準備金率，這些調控手段正在潛移默化的發(fā)揮著作用。從長遠看，保持貨幣政策的獨立性、強化中央銀行貨幣政策的調控作用是市場經濟發(fā)展的客觀趨勢，我國也不例外。

　　另一方面，貨幣政策和財政政策只有緊緊圍繞、體現國家總體的發(fā)展目標和規(guī)劃，才能發(fā)揮其應有的作用。國家發(fā)改委制定的區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整、居民收入分配提高等目標都要通過財政、貨幣政策來貫徹實施。貨幣政策只有與產業(yè)政策、財稅政策相協(xié)調，才能解決當前部分行業(yè)過度投資的問題，促進產業(yè)結構的優(yōu)化升級。

　　貨幣政策既要預防通貨膨脹，又要防止緊縮過度引起經濟下滑。在操作上宜把握好“供給適度、增幅穩(wěn)定，及時預調、小步有序，靈活微調、少用猛藥”。宜盡量通過公開市場操作回籠基礎貨幣，減輕通貨膨脹壓力。如果需要上調存貸款利率，則宜小幅度、多頻次，貸款利率上調幅度宜大于存款利率。還可考慮加強稅收政策與貨幣政策的配合，例如調低利息稅稅率，緩解實際負利率的程度，這樣有利于擴大利率政策的選擇余地，同時也可傳遞防范經濟過熱的宏觀調控意圖，起到抑制通貨膨脹預期的作用。隨著我國利率市場化改革的進展，利息稅可以考慮穩(wěn)定在較低水平，或實行累進的稅率。為緩解加息引起的人民幣升值壓力，宜加快制定國內企業(yè)和金融機構到境外投資的實施辦法，進一步放寬企業(yè)和居民用匯限制，適當減少資本項目順差。同時，應注意引導貸款投向，優(yōu)化信貸結構，運用信貸政策促進經濟結構調整。

　　正如金財長所說，當初，我國實施積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策，主要是為了應對亞洲金融危機的沖擊。六七年的實踐證明，整個財政政策的實施是完全正確的，并且已經取得了比較好的成效。現在，中國宏觀經濟形勢總體向好，已經走出通貨緊縮陰影，但也要警惕通貨膨脹的發(fā)生。因此，作為宏觀調控重要手段的財政政策，向中性財政政策與貨幣政策轉型勢在必行。