50億水利資金違規(guī)再度拷問(wèn)中國(guó)防洪設(shè)施的投融資機(jī)制及工程建設(shè)與管理體制

　　2005年盛夏，主汛期未至，水災(zāi)卻已肆虐。人們熟稔的抗洪救災(zāi)場(chǎng)景在全國(guó)各地反復(fù)上演。

　　多年以來(lái)，中國(guó)的防洪一直延續(xù)著依賴堤防、水庫(kù)、人工河道、蓄滯洪區(qū)等防洪工程的辦法。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1998年至2004年底，僅中央水利投資項(xiàng)目便累計(jì)安排2430多億元，年均投資達(dá)到347億元。

　　然而，工程措施難有止境。50余年勵(lì)精圖治，全國(guó)各流域的水利工程雖已經(jīng)構(gòu)成龐大的體系，其實(shí)總體上僅能夠?qū)ΤＳ龊樗�進(jìn)行初步控制，防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然普遍偏低。一個(gè)因素是根據(jù)防洪工程規(guī)劃藍(lán)圖，資金的需求仍難以滿足，直接的癥狀是工程延誤、失修以及質(zhì)量隱患。

　　在這樣的背景下，審計(jì)署近日公布了2004年水利建設(shè)資金審計(jì)結(jié)果，共查出滯留資金35億元，其他違規(guī)金額近14億元。同時(shí)發(fā)現(xiàn)大量工程延誤，一些項(xiàng)目存在質(zhì)量隱患。

　　面對(duì)如此結(jié)果，水利部的反應(yīng)相當(dāng)平靜�！敦�(cái)經(jīng)》從水利部建設(shè)與管理司了解到，此類問(wèn)題水利部門其實(shí)早已知情，“已經(jīng)提了多少年”，但是“一直解決不了”。

　　這種現(xiàn)狀，其實(shí)是對(duì)中國(guó)防洪設(shè)施的投融資體制、工程建設(shè)與管理體制等再度發(fā)出拷問(wèn)。

　　年均資金缺口

　　作為一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，中國(guó)自古重視治水抗洪。然而，盡管水利建設(shè)資金在國(guó)家基本建設(shè)投資額度當(dāng)中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤�，缺口仍然巨大。根�?jù)國(guó)家目前的財(cái)政政策，水利投資仍呈現(xiàn)壓縮趨勢(shì)。

　　水利部有關(guān)人士曾對(duì)媒體表示，做水利“十五”規(guī)劃（2001年至2005年）時(shí)，中央水利投資的平均年度需求是440億元，但“十五”規(guī)劃前四年，實(shí)際上平均每年到位的中央水利投資只有358億元，資金缺口平均每年達(dá)80多億元。資金實(shí)際到位情況只有更差。

　　水利部發(fā)展研究中心有關(guān)專家告訴《財(cái)經(jīng)》，目前我國(guó)水利建設(shè)資金的來(lái)源主要有國(guó)家投資（包括中央和地方財(cái)政性資金）、自籌資金、國(guó)內(nèi)銀行貸款、利用外資、企業(yè)債券等。其中中央財(cái)政性投資主要包括中央預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金（長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金）和中央水利建設(shè)基金。

　　1997年以前，中央水利投資；財(cái)政性資金主要是預(yù)算內(nèi)撥款。1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水后，投資渠道進(jìn)一步拓寬，國(guó)家開(kāi)始發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，并將相當(dāng)比例用于水利建設(shè)。

　　目前，中央水利基建投資主要依賴國(guó)債資金。初步統(tǒng)計(jì)，1998年至2004年底，累計(jì)安排中央水利投資2430多億元，年均投資347億元；其中國(guó)債投資總額1726億元，年均246.6億元，占同期國(guó)家發(fā)行國(guó)債總規(guī)模17.4%，占中央水利投資總額的71%.

　　近兩年來(lái)，為抑制固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭，國(guó)家實(shí)施和加強(qiáng)了宏觀調(diào)控。去年，國(guó)債年度投資規(guī)模由2003年的1400億元減至1100億元。2005年我國(guó)將實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，適當(dāng)減少長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行規(guī)模，國(guó)家擬發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債800億元，比去年減少300億元。

　　宏觀調(diào)控下大規(guī)模國(guó)債資金淡出，更令穩(wěn)定的水利投資面臨壓力。對(duì)此，水利部的原則首先是力保重點(diǎn)工程。水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在今年元月的一次會(huì)議上曾指出，在新的形勢(shì)下，水利部門要用好中央水利投資，保證治淮、南水北調(diào)等重點(diǎn)工程建設(shè)。

　　中國(guó)水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所洪水管理政策研究室主任向立云分析，國(guó)家水利建設(shè)方面比較重視一些重點(diǎn)工程的投入和對(duì)大江大河的治理。他對(duì)大量中小河流和山區(qū)的防洪情況非常擔(dān)憂。

　　配套資金困窘

　　一方面是中央水利投資緊張，另一方面地方政府配套資金也普遍不足。

　　根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，審計(jì)抽查的項(xiàng)目當(dāng)中，有三分之一未按期建成，有些項(xiàng)目存在質(zhì)量隱患。具體而言，審計(jì)署一共抽查了354個(gè)項(xiàng)目，其中有109個(gè)未按計(jì)劃建成；有21個(gè)存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。

　　報(bào)告特別指出，山西省2003年應(yīng)完工的20座病險(xiǎn)水庫(kù)加固工程，因地方配套資金不到位，實(shí)際僅完成八座，而且其中七座未達(dá)到設(shè)計(jì)要求，難以實(shí)現(xiàn)防洪供水等預(yù)期目標(biāo)。

　　對(duì)此，山西省水利廳監(jiān)查辦有關(guān)人士告訴記者，山西省的病險(xiǎn)水庫(kù)以中型為主，除中央撥付部分加固治理資金，大部分需要地方配套資金。而山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，地方拿不出錢來(lái)。他透露，目前山西省水利廳正在“給上面寫(xiě)報(bào)告”，希望中央多支持一些資金。

　　山西省水利廳基建處處長(zhǎng)李力也表示，今年前半年，山西水利部門一直督促各市盡快到位配套資金。同時(shí)他希望國(guó)家把山西按照西部省份對(duì)待，加大對(duì)山西水利建設(shè)的投入，即中央補(bǔ)助75%的資金，地方配套25%資金。

　　山西、廣西、安徽等地的水利部門接受記者采訪時(shí)也比較一致地認(rèn)為，很大一部分防洪項(xiàng)目未能如期完工，歸結(jié)于資金不能到位。一般情況下，中央、省和縣市一級(jí)各出資三分之一，許多經(jīng)濟(jì)落后省份連省一級(jí)資金尚難足額到位，縣市一級(jí)更難有財(cái)力進(jìn)行抗洪設(shè)施建設(shè)。于是，一些項(xiàng)目法人往往不按基建程序進(jìn)行施工，甚至擅自降低工程規(guī)模，或者因此延誤工期。

　　在這個(gè)資金短缺的循環(huán)鏈條中，農(nóng)民不幸成為最后一環(huán)而承受苦果。

　　審計(jì)報(bào)告揭示，審計(jì)署抽查186個(gè)項(xiàng)目，有25個(gè)項(xiàng)目違規(guī)征地28.7萬(wàn)畝，有九個(gè)項(xiàng)目拖欠征地補(bǔ)償款和農(nóng)民工工資3.71億元。其中，一些工程向農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用等，明顯低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。一些地方在工程建設(shè)中還違規(guī)讓農(nóng)民無(wú)償投勞，以抵頂?shù)胤秸�府�?yīng)配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區(qū)治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級(jí)資金全部到位，而市縣配套的1070萬(wàn)元，全部讓農(nóng)民無(wú)償出工抵頂。

　　養(yǎng)護(hù)難題

　　抗洪工程一旦完成，緊接著便需要維護(hù)、疏浚、加固。建設(shè)資金尚且緊張，養(yǎng)護(hù)開(kāi)支更加捉襟見(jiàn)肘。專家們認(rèn)為，除了建設(shè)投資的持續(xù)穩(wěn)定，還要保證穩(wěn)定的工程養(yǎng)護(hù)開(kāi)支。

　　專家分析，目前不少地方的水利部門普遍重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)。因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)中央較多投資，而工程養(yǎng)護(hù)需要地方更多地“自掏腰包”。大部分水利工程的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)都不到位，致使建成的工程雖多，但并不能全部正常發(fā)揮功能。

　　2002年以來(lái)，中國(guó)逐步開(kāi)展水利工程管理體制改革。主要措施為把水利工程按照純公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性劃分為三種類別實(shí)行分級(jí)分類管理，且采取不同的籌資運(yùn)作方式。

　　但一些地方水利工作人員反映，目前水價(jià)長(zhǎng)期偏低，計(jì)收環(huán)節(jié)不合理；水管單位性質(zhì)不明，人員臃腫，管理方式落后，管理成本過(guò)高。這些問(wèn)題導(dǎo)致水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護(hù)，老化失修，積病成險(xiǎn)，影響水利工程的安全運(yùn)行。

　　以病險(xiǎn)水庫(kù)為例，按慣例，不少病險(xiǎn)水庫(kù)只能空庫(kù)度汛，基本無(wú)法發(fā)揮調(diào)節(jié)洪水的功能。一旦蓄水，則無(wú)異于“定時(shí)炸彈”。

　　根據(jù)水利部建設(shè)管理司和發(fā)展研究中心2003年的統(tǒng)計(jì)，1949年全國(guó)僅擁有大型水庫(kù)六座，中型水庫(kù)17座；而今，全國(guó)水庫(kù)已增至84083座，其中病險(xiǎn)水庫(kù)達(dá)30413座。湖南、廣東、四川、山東、云南、湖北、江西等省，病險(xiǎn)庫(kù)數(shù)量均超過(guò)1600座。

　　籌資困惑

　　專家表示，針對(duì)水利資金緊張的事實(shí)，政府應(yīng)該積極拓寬投資渠道。市場(chǎng)融資成為一個(gè)主要的考慮。

　　汪恕誠(chéng)在公開(kāi)場(chǎng)合表示，要加快水利投融資體制改革，逐步建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投入機(jī)制。要從過(guò)去較多依靠中央投資轉(zhuǎn)向更多地依靠社會(huì)，依靠市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)多元化投資水利。

　　水利部發(fā)展研究中心有關(guān)專家也表示，一方面可以考慮增加預(yù)算內(nèi)投資額度，另一方面可以努力開(kāi)拓市場(chǎng)融資渠道。水利部發(fā)展研究中心一專家認(rèn)為，市場(chǎng)融資的具體辦法，可采取給予一定稅收優(yōu)惠或者相應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆绞剑�引�?dǎo)社會(huì)資金投向水利。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的純公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)資金也可以通過(guò)規(guī)范社會(huì)捐助來(lái)籌集。

　　然而，水利是公益性極強(qiáng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢、財(cái)務(wù)收益率低、社會(huì)籌資十分困難。

　　在農(nóng)村，即便非公益性的項(xiàng)目，其籌資也相當(dāng)困難。據(jù)記者了解，基層水利部門工資發(fā)放、設(shè)備維修等開(kāi)支相當(dāng)可觀，水費(fèi)的收取卻十分艱難。從海南省的例子看，根據(jù)全省平均水平，從農(nóng)民手中能收到的水費(fèi)至多只有應(yīng)收的三分之一。

　　有專家分析，一般只有回報(bào)豐厚的項(xiàng)目才能夠吸引社會(huì)投資的興趣，愈是防洪抗旱等公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，愈是依賴財(cái)政資金的支持。與水利發(fā)電、城市供水、工業(yè)供水吸引社會(huì)投資熱度形成巨大反差的是，防洪、農(nóng)田灌溉等項(xiàng)目幾乎是門可羅雀，乏人問(wèn)津。

　　歸根結(jié)蒂，防洪水利建設(shè)屬于公益性質(zhì)。專家認(rèn)為，對(duì)于完全的純公益性水利項(xiàng)目，仍然應(yīng)該采取政府主導(dǎo)投資，由財(cái)政給與穩(wěn)定投資渠道，對(duì)于工程的維修養(yǎng)護(hù)應(yīng)加強(qiáng)投資。

　　水利部規(guī)劃計(jì)劃司有關(guān)官員亦表示，公益性工程理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大水利資金渠道，首要問(wèn)題是爭(zhēng)取中央財(cái)政性資金能夠繼續(xù)把水利作為投資重點(diǎn)，加大支持力度，使其與國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出的增長(zhǎng)速度一致。因?yàn)樗�利更多地還是一項(xiàng)公益性事業(yè)，體現(xiàn)的是社會(huì)效益、生態(tài)效益甚至政治效益。因此希望長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債在資金安排上向水利傾斜，并提高國(guó)債投入比例和絕對(duì)量。

　　今年水災(zāi)過(guò)后，勢(shì)必又是新一輪的建設(shè)和投資高峰。專家提示，水利工程建設(shè)集中了大量公共資金，尤應(yīng)公開(kāi)透明，在工程建設(shè)管理過(guò)程中，謹(jǐn)防腐敗和濫用資金。而這一切有賴于水利工程投融資體制、工程建設(shè)和管理體制的深層次改革。