財(cái)政政策既是經(jīng)濟(jì)政策，也是社會(huì)政策，具有雙重屬性及功能作用。2012年在“積極的財(cái)政政策”的宏觀(guān)政策基調(diào)下，財(cái)政政策有望成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的制度杠桿，其中地方稅系改革、結(jié)構(gòu)性減稅、財(cái)政收支促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等方面將大有所為。
2012年是解決中國(guó)地方債務(wù)的關(guān)鍵一年。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由“遠(yuǎn)慮”變成“近憂(yōu)”。10.7萬(wàn)億地方債給中國(guó)經(jīng)濟(jì)敲響了警鐘，地方債務(wù)的根本性化解、土地財(cái)政掣肘房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控、中央地方兩級(jí)財(cái)源分配失衡，都已經(jīng)到了財(cái)稅體制改革的十字路口，推進(jìn)地方稅體系建立將是新一輪改革的大方向。
數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年兩年債務(wù)到期將占10萬(wàn)億元地方債務(wù)的43%左右，總額約4.6萬(wàn)億元。2012年地方政府可能出現(xiàn)非常大的融資缺口，因?yàn)榇蟛糠值胤絺且缘胤饺谫Y平臺(tái)和抵押貸款形式存在的，大都投向大型項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，地方財(cái)政2012年很可能出現(xiàn)較大困難。最新數(shù)據(jù)顯示，由于中央房地產(chǎn)調(diào)控的堅(jiān)定推進(jìn)，2011年全國(guó)130個(gè)城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財(cái)政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，又要解決擺脫土地財(cái)政依賴(lài)問(wèn)題，并解決事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，是擺在地方政府面前的最大難題。
事實(shí)上，中國(guó)地方財(cái)政失衡問(wèn)題由來(lái)已久，由于中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱(chēng)性和不平衡發(fā)展，地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口是地方債務(wù)問(wèn)題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過(guò)此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，中央財(cái)政稅收體系得到了加強(qiáng)。
然而，由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級(jí)地方政府大都不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。
因此，化解一系列風(fēng)險(xiǎn)的根本在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，擴(kuò)大地方財(cái)政來(lái)源才是化解風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。
在地方稅制建設(shè)和中央、地方政府間稅權(quán)的劃分上，國(guó)外已有較成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)盡管債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也比較嚴(yán)重，但美國(guó)財(cái)稅體制設(shè)計(jì)依然有許多可以借鑒之處。首先，美國(guó)是三級(jí)財(cái)政劃分制度。在美國(guó)聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，政府體系是一個(gè)由聯(lián)邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數(shù)量的地方政府組成的三級(jí)政府體系。美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間均沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行自主治理，各級(jí)政府都有明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，實(shí)行以分別立法、財(cái)源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。
其次，依據(jù)公共服務(wù)劃分財(cái)政支出。美國(guó)按照公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯(lián)邦政府、州政府或地方政府提供。聯(lián)邦政府的支出項(xiàng)目包括國(guó)防、人力資源、物質(zhì)資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項(xiàng)。州和地方政府財(cái)政支出主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，提供公共物品和公共服務(wù)的分工十分明確。
最后就是在分工基礎(chǔ)上的“財(cái)源共享”的分稅制體系。美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)征的稅種包括個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅。州政府開(kāi)征的稅種包括銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資源稅和社會(huì)保障稅。地方政府開(kāi)征的稅種包括財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保障稅。各級(jí)政府之間稅收收入所占比重根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所不同。聯(lián)邦政府的稅收收入以個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷(xiāo)售稅為主，地方政府的稅收收入則以財(cái)產(chǎn)稅為主，這給地方政府比較穩(wěn)定的征稅空間。
盡管中美兩國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制有非常大的差異，但借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國(guó)國(guó)情的地方稅體系應(yīng)該改革的大方向。一是國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將改革后的資源稅收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政按照固定比例分享；二是“十二五”時(shí)期，應(yīng)考慮啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇，因此這部分稅收所得也主要應(yīng)歸屬地方；三是不動(dòng)產(chǎn)稅制改革勢(shì)在必行。改革的基本思路是，將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項(xiàng)稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房產(chǎn)稅。最后，通過(guò)改革和完善已有稅種以及開(kāi)征某些新稅種來(lái)填補(bǔ)目前地方稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個(gè)集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅等為一體，相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。如果能夠?qū)崿F(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開(kāi)辟了新的財(cái)源，又能與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制煥發(fā)出新的活力。
