近期召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出了2012年的稅政路線圖。
根據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的看法，這包括降低部分進(jìn)口商品關(guān)稅，繼續(xù)落實(shí)提高增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)等減輕小微企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，全面推進(jìn)資源稅改革，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)等。
對(duì)于這樣的結(jié)構(gòu)性減稅，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，這意味著2012年的稅收將有增有減，但增減互抵之后，凈效應(yīng)是實(shí)實(shí)在在的減。而征稅領(lǐng)域，重點(diǎn)是增值稅擴(kuò)圍，即營(yíng)業(yè)稅改增值稅，具有避免重復(fù)征稅，減輕稅負(fù)，并實(shí)施更低稅率的意義。
高培勇認(rèn)為，國(guó)民收入分配改革的方向，是要減稅，但不是減個(gè)稅，而是應(yīng)該減通過(guò)企業(yè)法人中間環(huán)節(jié)征收的間接稅，增加直接從居民征收的直接稅。
增值稅是結(jié)構(gòu)性減稅重點(diǎn)
《21世紀(jì)》：中央提出2012年財(cái)政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)性減稅主要會(huì)有哪些空間？
高培勇：目前來(lái)講，增值稅擴(kuò)圍，或者叫營(yíng)業(yè)稅改增值稅，在減稅中空間最大。其他的減稅措施都是零敲碎打的，沒(méi)有太大的意義。
2010年，增值稅收入占全部稅收收入的39.5%；消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅的收入占比則分別為9.9%和14.5%.鑒于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和實(shí)施積極財(cái)政政策的需要，在財(cái)政能承受的范圍內(nèi)，結(jié)構(gòu)性減稅的主要對(duì)象顯然應(yīng)當(dāng)鎖定于增值稅。
不太專業(yè)的人可能會(huì)在意減哪種稅，但是不同的稅種，占全部稅收收入的比重是不一樣的。個(gè)人所得稅占稅收的比重在2010年是6%，即使起征點(diǎn)從2000元提到3500元，但再怎么動(dòng)都是小規(guī)模。而營(yíng)業(yè)稅改增值稅，即14.5%的營(yíng)業(yè)稅稅收比重，加到增值稅的比重上，整個(gè)增值稅占總稅收的比重就會(huì)超過(guò)50%，這樣的改革造成的影響，是很可觀的。
營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，有三層減稅效應(yīng)，第一是不再重復(fù)征稅；第二是稅負(fù)減輕；第三，這次的增值稅的擴(kuò)圍改革中，引入了11%、6%兩檔較低稅率，這意味著增值稅的水平由于引進(jìn)了新的較低水平的稅率，整個(gè)增值稅的平均稅負(fù)水平也降下來(lái)了。
2012年，“減稅”而非“增支”將成為積極財(cái)政政策的重心所在。結(jié)構(gòu)性減稅，當(dāng)然有別于全面性減稅，其最重要的特點(diǎn)在于兩個(gè)方面。一方面要通過(guò)減稅，適當(dāng)減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)水平；另一方面，要通過(guò)有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，求得整個(gè)稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將減稅操作與稅制改革的方向相對(duì)接，是結(jié)構(gòu)性減稅的應(yīng)有之義。
《21世紀(jì)》：上海的營(yíng)業(yè)稅改增值稅，目前這部分改革收入暫時(shí)歸地方，以后要推廣的話，增值稅中央和地方的75：25的比例是否要重新定，中央和地方的財(cái)權(quán)問(wèn)題是否要重新劃分？
高培勇：這是短期試點(diǎn)，不影響現(xiàn)有的分稅制，要在現(xiàn)有的格局下做事。如果向全國(guó)推開(kāi)，改革現(xiàn)有的分稅制，那自然不是現(xiàn)在的概念。未來(lái)營(yíng)業(yè)稅改增值稅推開(kāi)后，分稅制體制的重新再調(diào)整，肯定會(huì)有。就好像父親和兒子兩個(gè)人，現(xiàn)在你每個(gè)月要交我300塊錢，過(guò)兩天物價(jià)漲了，就要交400了。所以分稅的比例肯定是要調(diào)整的，什么事情要與時(shí)俱進(jìn)，未來(lái)中央地方分稅的比例也要改。
美國(guó)整個(gè)稅收收入中，來(lái)自屬于間接稅性質(zhì)的流轉(zhuǎn)稅的比重不足20%，來(lái)自屬于直接稅性質(zhì)的所得稅類稅收的比重超過(guò)70%.目前在中國(guó)，來(lái)自屬于間接稅性質(zhì)的流轉(zhuǎn)稅的比重則達(dá)70%以上，其余的來(lái)自屬于直接稅性質(zhì)的所得稅的比重不足30%.
間接稅是累退稅，相對(duì)而言，低收入者往往承擔(dān)更多的間接稅負(fù)擔(dān)。直接稅則通常為累進(jìn)稅，高收入者往往承擔(dān)更多的直接稅負(fù)擔(dān)。這意味著，我國(guó)稅收收入的絕大部分都具有累退稅性質(zhì)，而累退稅的主要承擔(dān)者并非高收入者。
這樣的格局要求我們必須調(diào)整。怎么調(diào)整？其實(shí)大致的方向就是增加直接稅，減少間接稅。目前增加直接稅比重的改革已經(jīng)在突破。比如重慶對(duì)3400套獨(dú)棟別墅開(kāi)征房產(chǎn)稅，目前執(zhí)行1年，到2011年10月31日為止的時(shí)候它們宣布在可稅的這些存量房當(dāng)中，有些是不可稅，不可稅是什么意思？就是有些房子雖然住了，但是沒(méi)有辦房產(chǎn)證，類似這樣的把它去掉，大概征稅比例超過(guò)90%，終于有房產(chǎn)稅收入進(jìn)入了。
這個(gè)辦法下一步可以復(fù)制到全國(guó)，房產(chǎn)稅改革是第一年，我們終于看到了進(jìn)展，不僅是研究層面的謀劃了，而是實(shí)實(shí)在在真刀真槍的實(shí)際行動(dòng)。房產(chǎn)稅作為地方稅，可以在未來(lái)開(kāi)辟出新的財(cái)源，為中央地方分稅體制的調(diào)整提供思路。
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出2012年要合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，這個(gè)主要是降低稅率，促進(jìn)消費(fèi)嗎？
高培勇：消費(fèi)稅并非一個(gè)獨(dú)立的稅種，而系附加稅。它是在全面征收一般流轉(zhuǎn)稅的基礎(chǔ)上，選擇特殊的商品或服務(wù)而附加征收的一種稅。
一想到消費(fèi)稅人們首先就會(huì)想到奢侈品，但是不要把所有商品都想成消費(fèi)稅的征稅對(duì)象。因?yàn)橄M(fèi)稅是特種消費(fèi)稅，增值稅是一般消費(fèi)稅，一般消費(fèi)稅所有商品都征，消費(fèi)稅之所以叫特種是因?yàn)樗贿x擇部分商品征。選擇哪些商品呢？一般是選擇奢侈品。另外還選擇與能源、資源消耗有關(guān)的產(chǎn)品。
消費(fèi)稅的制度是與時(shí)俱進(jìn)的。比如某個(gè)時(shí)期的奢侈品，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境的變化，有可能成為非奢侈品或生活必需品。因而需要進(jìn)行征稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征稅環(huán)節(jié)的與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。這種調(diào)整相對(duì)于其他稅種，往往頻率較高。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期，在“十二五”期間，消費(fèi)稅肯定要經(jīng)歷一個(gè)相應(yīng)的調(diào)整過(guò)程。
總的來(lái)說(shuō)，征消費(fèi)稅的目的是給它的征稅對(duì)象加重稅負(fù)，這是有道理的。對(duì)奢侈品加重稅負(fù)，目的就是要限制奢侈品的消費(fèi)來(lái)調(diào)節(jié)貧富差距；對(duì)于能源、資源類產(chǎn)品加稅是為了控制能源、資源類產(chǎn)品的消費(fèi)，從而節(jié)約使用資源和能源。這是消費(fèi)稅的兩大功能。
大家想到的是減稅，呼吁減消費(fèi)稅，但是為什么要減要搞明白。消費(fèi)稅并不是所有的人都消費(fèi)、都承擔(dān)的，只是那些消費(fèi)了奢侈品的，消費(fèi)了以資源和能源為原料的商品的，只對(duì)這兩類產(chǎn)品的征稅。
大家都呼吁要減少消費(fèi)稅，但就要琢磨為什么要減。刺激內(nèi)需？如果說(shuō)中國(guó)是真的需要刺激富人的內(nèi)需，那我覺(jué)得是該減的。但如果說(shuō)是要用消費(fèi)稅來(lái)控制奢侈品的消費(fèi)，并且調(diào)節(jié)貧富差距，那我覺(jué)得是不該減的。
所以關(guān)鍵是站在哪個(gè)角度去分析減消費(fèi)稅，中國(guó)目前的國(guó)情背景是什么，這是主要矛盾，不能一概地說(shuō)該不該減或該不該增，這不是重要的問(wèn)題。重要的問(wèn)題是，你想增和減的目的是什么。
個(gè)稅實(shí)現(xiàn)綜合與分類結(jié)合應(yīng)在“十二五”完成
《21世紀(jì)》：現(xiàn)在中央說(shuō)，土地收入也要納入預(yù)算管理，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算管理有什么區(qū)別？
高培勇：預(yù)算是對(duì)于政府的收入與支出（來(lái)說(shuō)的），預(yù)算內(nèi)外不僅僅講收入，還講支出，是對(duì)政府的收支做的一種界定，預(yù)算內(nèi)就是完全的一種預(yù)算管理，納入預(yù)算內(nèi)，同時(shí)也要通過(guò)人民代表大會(huì)的審批才能實(shí)施，預(yù)算內(nèi)就是審批制。
所謂的預(yù)算管理，只是納入預(yù)算視野，但不審批，我們把它叫做備案制。還有一種就是完全游離于預(yù)算視野之外。這是三個(gè)不同的層面。
財(cái)政收入和政府收入是兩個(gè)不同的概念。財(cái)政收入去年八萬(wàn)三，今年要達(dá)到十萬(wàn)億，講的都是第一層次的。第二層次就要加上其他項(xiàng)目了，其他項(xiàng)目就是備案制的。備案制是什么意思呢？它也報(bào)人大，人大也過(guò)一遍，但是不批。為什么不批呢？它是由收入單位自己自收自支的這筆錢，只是說(shuō)通過(guò)人大的制度視野。
《預(yù)算法》修訂的辦法已經(jīng)公布了，該預(yù)算法修訂案（草案）提出原則上各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督。2011年10月份已經(jīng)過(guò)了國(guó)務(wù)院常委會(huì)議了，今年就要把它修訂出來(lái)，等修訂出來(lái)我們?cè)儆懻摗?
《21世紀(jì)》：關(guān)于個(gè)人所得稅，國(guó)家在10多年前就提出個(gè)稅要實(shí)現(xiàn)綜合與分類相結(jié)合，為什么很難執(zhí)行？
高培勇：從九五開(kāi)始，每個(gè)五年規(guī)劃，都強(qiáng)調(diào)要建立個(gè)人收入的分類和綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，但是迄今，分類和綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革方案的實(shí)施一拖再拖，導(dǎo)致如此的原因是，綜合與分類相結(jié)合所得稅制要建立在納稅人個(gè)人申報(bào)的基礎(chǔ)上。
迄今為止，我國(guó)的稅收征管機(jī)制仍停留于“間接”征收、“截流”管理的水平，這顯然不適應(yīng)建立在納稅人個(gè)人申報(bào)基礎(chǔ)上的綜合計(jì)征的需要。一旦走出既有的從源征稅、代扣代繳的個(gè)人所得稅征管軌道，現(xiàn)實(shí)稅收征管機(jī)制的“底線”便極可能被突破，從而陷稅務(wù)機(jī)關(guān)于尷尬境地。
目前無(wú)論從哪個(gè)方面看，個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合制度的改革任務(wù)，都應(yīng)當(dāng)立足于在“十二五”時(shí)期完成。這當(dāng)然并非易事。但憑借著我們的政治優(yōu)勢(shì)和已經(jīng)打下的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)，又并非完全沒(méi)有前行的空間。關(guān)鍵的問(wèn)題是，要在全社會(huì)范圍內(nèi)形成廣泛的共識(shí)。以此為基礎(chǔ)，舉全社會(huì)之力，拿出實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)稅部門要充當(dāng)發(fā)動(dòng)機(jī)和協(xié)調(diào)人。
個(gè)人所得稅又是迄今為止政府所能拿出的最直接、最基本的政策手段。若不能在個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的制度上首先取得突破，那調(diào)節(jié)居民收入分配的努力很可能就會(huì)同以往我們?cè)?jīng)反復(fù)經(jīng)歷過(guò)的那樣，陷于“空談”狀態(tài)。
個(gè)稅綜合與分類相結(jié)合不是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能，但也不能說(shuō)現(xiàn)在條件已經(jīng)具備了，而是要設(shè)定目標(biāo)、搞出規(guī)劃，從現(xiàn)在開(kāi)始做起，而不是說(shuō)現(xiàn)在條件具備。我強(qiáng)調(diào)過(guò)多次，它的難度在稅收征管機(jī)制。
《21世紀(jì)》：在政府、企業(yè)、居民收入分配中，要提高居民收入的比重，從稅收體制改革來(lái)看，有沒(méi)有什么切實(shí)有效的方法？
高培勇：國(guó)民收入分配改革的方向，是要減稅，但不是減個(gè)稅，而是應(yīng)該減間接稅，增直接稅。
為什么要減間接稅？說(shuō)得通俗一點(diǎn)，間接稅是大眾稅�，F(xiàn)在中國(guó)的稅收格局就是這樣一種情況，要增稅大家一起增，要減稅大家一起減，從來(lái)沒(méi)有鎖定特定目標(biāo)的稅。比如說(shuō)，現(xiàn)在提調(diào)節(jié)收入分配，一定是要從富人那里多拿錢，通過(guò)政府轉(zhuǎn)交給窮人，否則不叫調(diào)節(jié)收入分配。那么，我們?cè)诂F(xiàn)行稅收條件下怎么才能從富人那里多拿錢呢？你拿不來(lái)。因?yàn)樗械亩愂斩际谴蟊姸悾?0%是間接稅，90%是企業(yè)交的稅，就是這種情況。
一個(gè)通道一個(gè)出口，政府收稅的通道是價(jià)格，走價(jià)格通道，由企業(yè)繳納，這是我說(shuō)的兩大特點(diǎn)。不管多少錢的稅，比如10萬(wàn)億的稅，從哪來(lái)的，一定是通過(guò)價(jià)格渠道匯到政府這里來(lái)的。另外一個(gè)，是通過(guò)企業(yè)之手交給政府的。那么一旦是企業(yè)交，就是可轉(zhuǎn)嫁的稅。一想到走價(jià)格通道，那也是可轉(zhuǎn)嫁的稅。一旦是可轉(zhuǎn)嫁的稅，前提就是無(wú)法鎖定稅收的歸宿，就是全體消費(fèi)者共同承擔(dān)的稅。
這樣一種格局怎么去調(diào)節(jié)收入分配？一定想辦法讓某一部分稅收的歸宿是可把握的，就得轉(zhuǎn)到直接稅上來(lái)。轉(zhuǎn)直接稅的前提一定要減間接稅，否則的話就等于無(wú)形加稅。直接稅是富人的稅要加重。
稅收是一個(gè)方面，財(cái)稅還有另外一方面，就是通過(guò)政府支出的角度去補(bǔ)貼窮人。加直接稅，可能看到的是居民收入減少，但是當(dāng)把它轉(zhuǎn)作支出的時(shí)候就是另外一種收入的增加，叫轉(zhuǎn)移性支出。
一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要有平衡
《21世紀(jì)》：在財(cái)政支出方面，中央財(cái)政的錢能不能少搞一點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)投資，多用在公共投入，比如教育等等方面？現(xiàn)在的教育投入還不到4%，公共財(cái)政的支出為何如此緩慢？
高培勇：錢該花多少是取決于整體宏觀經(jīng)濟(jì)政策的，現(xiàn)在要搞積極的財(cái)政政策，積極的財(cái)政政策就要擴(kuò)張。
那么首先需要解決總量問(wèn)題，總量問(wèn)題集中體現(xiàn)在赤字規(guī)模多大，這是一個(gè)問(wèn)題，要不要擴(kuò)張？要不要多花錢？接下來(lái)是要解決結(jié)構(gòu)問(wèn)題。結(jié)構(gòu)問(wèn)題是多搞一些投資還是多搞一點(diǎn)民生？中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)明確了，2012年主要是把資金用于改善民生。
《21世紀(jì)》：分稅制過(guò)去實(shí)施主要是為了解決中央財(cái)政收入比較低的問(wèn)題，現(xiàn)在中央財(cái)政收入越來(lái)越多，分稅制是否需要改革？但有人說(shuō)很多中央的錢都是通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下去的，有的地方拿不到錢。
高培勇：分稅制的全稱叫分稅制財(cái)政體制，既然是財(cái)政體制，它說(shuō)的就不是如何分收入的問(wèn)題，還涉及到支出的問(wèn)題。財(cái)政是收入和支出兩個(gè)方面的結(jié)合體。
當(dāng)大家只盯著收入中央拿了52%、48%歸地方的時(shí)候，這只是分稅制的一翼，另一翼要看最終的錢是歸誰(shuí)花的。我要說(shuō)的是，中央財(cái)政的64%是歸地方花的，通過(guò)各種轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)到地方去了，那再算這筆賬你就知道了，中央花的錢不足三成，70%的錢是在地方。
目前中央財(cái)政的很多錢是通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付花下去的。專項(xiàng)和非專項(xiàng)都是不可或缺的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是希望地方能夠用這個(gè)錢做特定的事情，否則錢可能就亂花了。
至于專項(xiàng)是怎么下達(dá)的，在這期間有沒(méi)有其他方面不規(guī)范的行為，那是第二層次的問(wèn)題。我們只是評(píng)論有專項(xiàng)好還是沒(méi)有專項(xiàng)好。我們認(rèn)為，有專項(xiàng)，也要有非專項(xiàng)，我們叫一般性轉(zhuǎn)移支付或者叫財(cái)力型的轉(zhuǎn)移支付，只是給錢，不問(wèn)你干什么事。這兩方面要有一個(gè)平衡。不能說(shuō)不要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
