今后一段時期，財政改革的核心問題，在于完成頂層設(shè)計之下無可回避的配套改革，為完成經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型提供“以政控財，以財行政”的有效制度供給。
財政改革牽一發(fā)而動全身，需要政府轉(zhuǎn)型與之相配套。例如，如何以“扁平化”和“大部制”為導(dǎo)向改造政府通盤架構(gòu)，進(jìn)而如何界定、劃分各級政府事權(quán)，如何按照公共財政的要求進(jìn)行系統(tǒng)性的財政制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，都與實質(zhì)性的政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。
從財政體制的改革大思路看，應(yīng)該在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，爭取使五級財政框架扁平化到三級框架。這是貫徹落實省以下分稅制以及健全完善市場經(jīng)濟(jì)體制等相關(guān)改革的前提條件。在“三級框架”內(nèi)，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建起財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財權(quán)與事權(quán)相匹配、中央與省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財稅體制。
首先，每一級政權(quán)都有一級合理的事權(quán)，進(jìn)而應(yīng)表現(xiàn)為由粗到細(xì)動態(tài)優(yōu)化的三級事權(quán)明細(xì)單。接著，要有三級合理配置的財權(quán)，進(jìn)而要形成三級現(xiàn)代意義的預(yù)算，使之公開、透明，并發(fā)展公眾參與、接受社會監(jiān)督。構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅體系，逐漸減少中央與省市縣之間的稅收共享成分，使各級政府擁有穩(wěn)定的支柱財源。在這種情況下，地方可以追求與市場經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展客觀要求相契合的績效，也可以規(guī)范地?fù)碛信e債權(quán)和產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才可有望在中央、省級自上而下轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣基層所面臨的諸多困難，克服有效制度供給不足演化而成的“土地財政”偏頗，從而在客觀上形成地方的長治久安之局。
財政分稅分級體制的改革需要得到稅制改革的配套呼應(yīng)。在以“結(jié)構(gòu)性減稅”為政策重點和亮點優(yōu)化宏觀調(diào)控回應(yīng)公眾訴求的同時，還要抓住復(fù)合稅制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化這個實質(zhì)問題，進(jìn)一步深化我國稅制改革，其原則應(yīng)是處理好四方面關(guān)系：第一，稅制改進(jìn)需要和通盤配套改革形成緊密的互動關(guān)系。中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)時最突出的問題是如何完成轉(zhuǎn)軌，稅制改革的頻繁動作都要和配套改革一起連續(xù)推進(jìn)。第二，稅制改革需要和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結(jié)合。中國經(jīng)濟(jì)的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，這需要稅收制度與之相配合，稅制改革應(yīng)當(dāng)在這方面做出積極貢獻(xiàn)。第三，稅制改革要和優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系配套。中國人際關(guān)系業(yè)已凸顯的矛盾之化解，必須運用包括稅收在內(nèi)的多種手段。第四，稅制改革要和走創(chuàng)新型國家道路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng)。節(jié)能環(huán)保的兩型社會建設(shè)、科技成果的產(chǎn)業(yè)化、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和普遍的企業(yè)創(chuàng)新活動的勃興，都應(yīng)配之以稅收支持。來自這四個方面的客觀要求，落實在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以歸結(jié)為三個主題詞結(jié)構(gòu)性減稅、特定稅種稅負(fù)有減有增、結(jié)構(gòu)性增稅�？傮w來看，今后我國稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)逐步降低間接稅比重，積極穩(wěn)妥提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，從而建立一個既能滿足政府財力正常需求，又能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變化、體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策要求，滿足優(yōu)化分配格局等社會迫切需求的稅收制度體系。
為此，面對不同稅種，要具體設(shè)計完善方案，提升稅收服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合能力。具體包括以下幾個方面：
一是進(jìn)一步改革增值稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級、優(yōu)化和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。2012年初啟動的上海的增值稅“擴(kuò)圍”改革試點各方面認(rèn)同度較高，周邊地區(qū)積極反映希望跟進(jìn)，北京等地也有意比照上海方式啟動。這一改革容易形成共識，余下的問題主要是如何在協(xié)調(diào)中逐步推進(jìn)試點，最終覆蓋國內(nèi)統(tǒng)一市場。
二是進(jìn)一步完善消費稅，合理引導(dǎo)生產(chǎn)與消費。不同部門在奢侈品稅收方面有不同認(rèn)識，如果淡化“奢侈品”概念，擴(kuò)展到中高端消費品方面尋求合理化，則進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整消費稅還是有空間的。對真正的奢侈品實行何種稅收制度，不能只著眼于“金字塔尖”的經(jīng)濟(jì)小賬，還要考慮社會影響以及社會心態(tài)的健康化。
三是創(chuàng)造條件進(jìn)一步完善個人所得稅，發(fā)揮優(yōu)化收入分配格局作用。個人所得稅改革應(yīng)堅持“綜合與分類相結(jié)合”的方向，但在具體推動上難度較大。2011年向社會公開征集收到23萬多條意見，引發(fā)公眾的強(qiáng)烈反應(yīng)，但實際上取得的進(jìn)展卻相對有限，再往下推動，需要等待新的時機(jī)，推出真正有助于降低基尼系數(shù)和培育中等收入階層的方案。
四是全面改革資源稅費制度、推進(jìn)資源稅改革向原油、天然氣之外的其它金屬、非金屬礦“擴(kuò)覆”并實施不可回避、必須伴隨的煤電全產(chǎn)業(yè)鏈及相關(guān)管理體制的配套改革，以及研究開征環(huán)境保護(hù)稅，促進(jìn)“兩型社會”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
五是研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，尋求其促使房地產(chǎn)業(yè)沉穩(wěn)健康發(fā)展，提高土地集約利用水平，配合省以下分稅制建設(shè)和優(yōu)化再分配機(jī)制等多種正面效應(yīng)的發(fā)揮。房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該總結(jié)上海、重慶試點以及十城市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點等經(jīng)驗，凝聚共識，漸進(jìn)推動，在保證不同利益訴求在較充分的理性討論氛圍里得到表達(dá)的同時，使不動產(chǎn)稅在我國高端住房保有環(huán)節(jié)稅收框架的建立中，能夠取得積極穩(wěn)妥的進(jìn)步而漸趨于成型。
（作者系財政部財政科學(xué)研究所所長）
