“營(yíng)改增”試點(diǎn)取得的成效。
《21世紀(jì)》：年初，醞釀已久的“營(yíng)改增”在上海試點(diǎn)破冰，至今已逾半年。此次“營(yíng)改增”擴(kuò)容是否意味著上海試點(diǎn)成效明顯，達(dá)到了預(yù)期效果？
賈康：上海試點(diǎn)的機(jī)制創(chuàng)新實(shí)際上是把營(yíng)業(yè)稅“重復(fù)征收”對(duì)企業(yè)專業(yè)化細(xì)分的制約作用，通過營(yíng)改增以后的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣鏈條進(jìn)行了化解。區(qū)別就在于營(yíng)業(yè)稅沒有抵扣，而增值稅是可以做進(jìn)項(xiàng)抵扣的。營(yíng)改增之后，市場(chǎng)主體就可以放開手腳做專業(yè)化細(xì)分，而不再像過去那樣追求小而全、大而全。專業(yè)化細(xì)分方面的潛力發(fā)揮又恰恰帶動(dòng)了我們特別看重的業(yè)態(tài)的升級(jí)換代。在新機(jī)制下，原來受到遏制的建筑安裝、交通運(yùn)輸和服務(wù)業(yè)的升級(jí)換代活力釋放，會(huì)使服務(wù)性價(jià)比得到提升，又進(jìn)而使得老百姓的邊際消費(fèi)傾向得到提升，從而帶來提振消費(fèi)的效應(yīng)。提振消費(fèi)在當(dāng)下意義重大：中國(guó)最明顯的特點(diǎn)就是消費(fèi)率偏低，大量的儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)為投資帶來一定的副作用，所以要在保持一定投資增長(zhǎng)水平的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取提振消費(fèi)，避免形成過高的儲(chǔ)蓄率，更多地依靠消費(fèi)市場(chǎng)的潛在支撐力可持續(xù)地支持經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，同時(shí)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)減少外向依存度。這樣，不論世界上如何風(fēng)云變幻，我們可以更多地憑借內(nèi)部支撐力來完成長(zhǎng)期的增長(zhǎng)過程。
上海試點(diǎn)正是以此為著眼點(diǎn)，運(yùn)行半年以來總體成效值得肯定�，F(xiàn)在完全可以根據(jù)實(shí)證材料充分地認(rèn)定這是一個(gè)結(jié)構(gòu)性減稅的舉措，經(jīng)計(jì)算得出的結(jié)果是總的企業(yè)稅負(fù)確實(shí)在降低。上海測(cè)算結(jié)果是一年為幾十億元的減稅力度，那么全國(guó)推行之后大致減稅的數(shù)量級(jí)大體為一千億元，相對(duì)于現(xiàn)在一年十萬億元以上的財(cái)政收入盤子來說只是1%的減收壓力，這是財(cái)政可以承受的。所以可以做出判斷，這是一項(xiàng)意義重大、影響全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)、同時(shí)也是財(cái)政可以承受的結(jié)構(gòu)性減稅措施。
上海試點(diǎn)的亮點(diǎn)之一，在于它的方案考慮到了彈性調(diào)整，帶有“試錯(cuò)”性質(zhì)。首先，上海方案是在增值稅原來的標(biāo)準(zhǔn)稅率和照顧稅率之外又增加了兩檔稅率（依據(jù)稅務(wù)總局新發(fā)的四條規(guī)定又有微調(diào)）。雖然增值稅的稅率檔次不宜太多，但是初次嘗試必須保留一定的彈性，這是一個(gè)試錯(cuò)的過程，要用更豐富、更多樣化的稅率設(shè)計(jì)來區(qū)別對(duì)待不同的細(xì)分行業(yè)。第二，上海方案審慎地處理了中央和地方財(cái)力分配關(guān)系上新的變化。原來增值稅75%歸中央，營(yíng)業(yè)稅都?xì)w地方，營(yíng)改增之后，在上海的過渡辦法是按照收入歸屬把賬倒算回來，凡是該歸地方的，都撥回來。對(duì)于局部試點(diǎn)來說，先不觸動(dòng)總體的中央和地方運(yùn)行多年的財(cái)力劃分規(guī)則，是比較合適的。這種情況在更多地區(qū)跟進(jìn)以后可能還能維持一段時(shí)間，但當(dāng)全國(guó)大部分地區(qū)進(jìn)入營(yíng)改增軌道以后，一定要考慮新的應(yīng)對(duì)辦法。如果結(jié)合其他稅種的演變，可以建立新的中央與地方的獨(dú)享機(jī)制，或者調(diào)整分成比例，這涉及到地方稅收其他的增長(zhǎng)點(diǎn)，比如資源稅和房產(chǎn)稅改革，以及其他很多需要算賬的因素。所以，在肯定亮點(diǎn)的同時(shí)也應(yīng)該承認(rèn)其中的復(fù)雜性，不急于調(diào)整中央和地方的一般財(cái)力分配規(guī)則。上海方面有很清醒的戰(zhàn)略思維：在倒算賬之后，它實(shí)際上還得承擔(dān)營(yíng)業(yè)稅減少的每年幾十億元，那么總體的正面效益是什么呢？是這項(xiàng)改革支撐了轄區(qū)之內(nèi)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代和總體的發(fā)展后勁，所以算大賬是肯定不吃虧的即所謂推動(dòng)了制度改進(jìn)，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，支撐長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
樊勇：以官方公布的數(shù)據(jù)來看，上海試點(diǎn)的情況是比較理想的。實(shí)行“營(yíng)改增”試點(diǎn)后，占試點(diǎn)企業(yè)近7成的8.8萬戶小規(guī)模納稅人，由原來按5%稅率繳納營(yíng)業(yè)稅調(diào)整為目前按3%稅率繳納增值稅，稅負(fù)下降達(dá)40%左右，可以說小微企業(yè)是此項(xiàng)改革的最大受益者。從中長(zhǎng)期來講，減稅效果可能會(huì)更好，當(dāng)然此項(xiàng)改革不僅僅是減稅的效果，它對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，也是非常有好處的。由于宏觀政策的效果存在一定的時(shí)滯，今年的減稅可能會(huì)為未來三到五年或者是長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來更大的動(dòng)力，因此我們要更看重它的中長(zhǎng)期效應(yīng)，而不要急于求成，只關(guān)注眼前立竿見影的效果。
上海目前只有兩個(gè)行業(yè)試點(diǎn)，所以它整體的效果還是有限的。營(yíng)改增需要涉及到更多的行業(yè)和地區(qū)，整體作用才會(huì)發(fā)揮得更好，這就是為什么國(guó)家現(xiàn)在要擴(kuò)大試點(diǎn)之后，還會(huì)再爭(zhēng)取對(duì)行業(yè)范圍進(jìn)行擴(kuò)大，這在去年的財(cái)稅［2011］110號(hào)文件中就已經(jīng)做了基本規(guī)劃，從地區(qū)到行業(yè)，要逐步推進(jìn)。所以上海的試點(diǎn)，應(yīng)該說是非常有意義的。
上海試點(diǎn)過程中的不足
《21世紀(jì)》：上海試點(diǎn)還有什么不足？對(duì)于營(yíng)改增的實(shí)際成效，一直不乏質(zhì)疑和批評(píng)。對(duì)于這些質(zhì)疑聲，您有怎樣的回應(yīng)？
賈康：上海畢竟是試點(diǎn)，運(yùn)作過程中肯定會(huì)遇到磕磕碰碰。現(xiàn)在最突出的就是交通運(yùn)輸行業(yè)提出的沒有得到減稅的問題。比如，一個(gè)船隊(duì)前兩年剛剛買了新船，完成了最主要的固定資產(chǎn)的更新。由于在以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里面不用再買新船，所以就遲遲得不到抵扣，賬面上的稅負(fù)跟去年同期相比不降反升。只有等到下次集中進(jìn)行固定資產(chǎn)更新的時(shí)候，船隊(duì)才會(huì)得到一大筆抵扣，才會(huì)體會(huì)到降稅的好處。
此外，新機(jī)制推出以后，凡是有專業(yè)化細(xì)分潛力的企業(yè)會(huì)放開手腳來做，從而得到好處，但另外一些企業(yè)由于主觀或者客觀的問題，沒有專業(yè)化細(xì)分的發(fā)展空間，它們可能就會(huì)抱怨沒有得到減稅的好處。從全局來看，這種遲遲不能在專業(yè)化細(xì)分方面有所作為的企業(yè)，實(shí)際上是代表業(yè)界里的落后產(chǎn)能，也就不能避免市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰對(duì)他們的壓力，這也是符合總體的升級(jí)換代導(dǎo)向的。
從目前狀況來看，除了交通運(yùn)輸行業(yè)反映較強(qiáng)烈，尚沒有其他特別突出的問題。上海表示會(huì)建立一個(gè)基金，專門對(duì)總算賬出現(xiàn)問題的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，當(dāng)然也不排除在稅率試錯(cuò)總結(jié)以后再做調(diào)整。所以總體來說沒有特別明顯的不良影響，更多的還是要考慮如何通過各個(gè)市場(chǎng)主體分散的努力促成整個(gè)業(yè)態(tài)的升級(jí)換代。
樊勇：上海的改革，在稅率的設(shè)計(jì)方面，還有待于進(jìn)一步的優(yōu)化。此外，為了達(dá)到“減稅”的實(shí)際效果，上海對(duì)稅負(fù)偏高的部分企業(yè)進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)貼，這是平穩(wěn)推進(jìn)這項(xiàng)試點(diǎn)改革，加上上海財(cái)政也比較充裕，但這種做法是否具有全國(guó)的推廣價(jià)值，值得商榷。如果是一些財(cái)政欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，估計(jì)就不一定能拿出錢補(bǔ)貼企業(yè)了。所以應(yīng)該再研究出更好的辦法，來看待和處理少數(shù)企業(yè)稅負(fù)短期提高的問題。
對(duì)于改革的實(shí)際成效，很多人反映減稅效果不明顯，甚至出現(xiàn)了增稅的結(jié)果。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，財(cái)政政策是有時(shí)滯性的，今天的減稅政策可能在兩年或者是三年以后才會(huì)凸顯出來。舉個(gè)例子，上世紀(jì)80年代美國(guó)里根政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)行較大規(guī)模的減稅政策，但政府時(shí)期經(jīng)濟(jì)并未得到較大改善，而此后的克林頓政府經(jīng)濟(jì)保持了近10年的增長(zhǎng)。財(cái)政政策，尤其是稅收政策有時(shí)滯性，今年的稅收政策，它的效果可能明年、后年才會(huì)逐漸顯現(xiàn)。
為什么大家覺得結(jié)構(gòu)性減稅的步驟較慢、力度也不足？這得從兩個(gè)方面看待，一方面，政府的財(cái)政支出壓力比較大，鑒于國(guó)內(nèi)國(guó)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，各級(jí)政府都承擔(dān)著較為龐雜的職責(zé)，這就決定了目前政府不具備大規(guī)模減稅的空間，比較可行的是通過優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低稅負(fù)來優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)。另一方面，營(yíng)改增不僅涉及到中央、地方財(cái)力分配的深層次問題，也涉及到政策設(shè)計(jì)及管理問題，這些問題有些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但并不能照搬。比如中國(guó)的國(guó)情比較特殊，中央、地方的財(cái)政關(guān)系比較復(fù)雜，上海改革方案維持財(cái)力分配不變，這只能是權(quán)宜之計(jì)，此后還要通過各個(gè)地方的試點(diǎn)情況，做進(jìn)一步的探索。還有就是營(yíng)改增以后，稅收征管的難度相應(yīng)是要提高的，國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)都是這樣，任何稅種都有管理成本，但是增值稅是比較特殊的，因?yàn)樵鲋刀惔嬖诘挚奂巴硕悪C(jī)制，這給治理稅收流失增加了難度。
試點(diǎn)擴(kuò)大的影響及減稅效果
《21世紀(jì)》：營(yíng)改增這一政策被認(rèn)為是今年財(cái)政政策的一大亮點(diǎn)，引起了廣泛的關(guān)注。請(qǐng)您分析一下，此次營(yíng)改增擴(kuò)大試點(diǎn)有何影響？對(duì)小微企業(yè)有多大作用？
樊勇：我個(gè)人認(rèn)為，營(yíng)改增不僅是今年財(cái)政政策的亮點(diǎn)，而且可以說是自1994年以來，最大的一次稅制改革。增值稅是中央第一大稅收，營(yíng)業(yè)稅是地方第一大稅收，這項(xiàng)改革無疑是“十二五”期間最重要的財(cái)稅體制改革。相比而言，社會(huì)議論熱烈的個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等改革，其實(shí)際影響要小得多。
營(yíng)改增能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這不僅僅是對(duì)第三產(chǎn)業(yè)而言，它對(duì)第二產(chǎn)業(yè)也是一個(gè)利好，能促進(jìn)企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，通過促進(jìn)企業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)程度來提升企業(yè)的創(chuàng)新能力和盈利能力。
此外，營(yíng)改增整體是一項(xiàng)減稅政策，但是具體到每一個(gè)行業(yè)、每一個(gè)企業(yè)，由于生產(chǎn)方式不同，減稅的效果是不一樣的。實(shí)行增值稅，有一個(gè)特點(diǎn)很明顯，就是勞動(dòng)密集程度較高的企業(yè)（因?yàn)槿斯こ杀据^高，而外購的設(shè)備及材料較�。┒愗�(fù)會(huì)較高。從增值稅的角度講，如果外購的設(shè)備、材料或者勞務(wù)當(dāng)中能夠抵扣增值稅的越多，稅負(fù)會(huì)較低，反之，如果全靠自己封閉式進(jìn)行生產(chǎn)的話，沒有任何的抵扣，那么稅負(fù)就會(huì)偏高一些。
賈康：小微企業(yè)方面可能有一個(gè)問題還需要進(jìn)一步考慮。去年年底前簡(jiǎn)易征收辦法的增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)由原來的最高5000元/月調(diào)到了最高20000元/月。上海的小微企業(yè)應(yīng)是照簡(jiǎn)便不做抵扣的方法，只對(duì)流轉(zhuǎn)額做一個(gè)匡算，營(yíng)業(yè)額在20000元/月以內(nèi)的企業(yè)沒有稅負(fù)，20000元/月以上的企業(yè)才進(jìn)行具體的完稅。上海20000元/月以上的企業(yè)覆蓋面是多少，稅務(wù)如何處理，需要調(diào)研之后才能具體分析。我個(gè)人推測(cè)，上海對(duì)營(yíng)業(yè)額在20000元/月以上的小微企業(yè)的處理辦法無非也是納入現(xiàn)在營(yíng)改增的實(shí)際管理過程，超出20000的營(yíng)業(yè)額部分與其他企業(yè)的處理方式是一樣的。所以，對(duì)于小微企業(yè)來說，如果在起征點(diǎn)之下，對(duì)它來說沒有直接影響；如果在起征點(diǎn)之上，就可以納入整體改革方案。
改進(jìn)空間與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
《21世紀(jì)》：在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，您認(rèn)為營(yíng)改增或者其他結(jié)構(gòu)性減稅政策還有哪些改進(jìn)空間？
賈康：我認(rèn)為大方向確定之后，改進(jìn)空間主要還是技術(shù)性的，不是根本性的。新增的試點(diǎn)不一定完全拘泥于上海的方案設(shè)計(jì)，可能會(huì)允許各個(gè)地方有一點(diǎn)自己的特色，最后把共性的經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)定下來，形成一套規(guī)范的覆蓋整個(gè)市場(chǎng)的辦法。這需要磨合操作方案，通過不斷地試錯(cuò)、調(diào)整，最后使整個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)上全覆蓋的抵扣鏈條按照一套辦法、一套規(guī)則運(yùn)行。
從企業(yè)層面來看，我認(rèn)為很多中小微企業(yè)反映的負(fù)擔(dān)過重的問題需要具體分析。其實(shí)目前負(fù)擔(dān)重的因素主要來自稅外而非稅內(nèi)，所以結(jié)構(gòu)性減稅一定要結(jié)合非稅收入的清理整頓，對(duì)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派作糾正，特別是對(duì)一些權(quán)力環(huán)節(jié)的變相索賄行為進(jìn)行懲處。只有這樣才能真正達(dá)到良好的效果，否則征稅方面有所減少，但企業(yè)仍然感覺負(fù)擔(dān)沉重，仍然對(duì)政府怨氣沖天，而且往往在權(quán)力環(huán)節(jié)面前“有苦說不出”，背后訴苦時(shí)，又稅與非稅不分地一古腦說成了“稅負(fù)過重，使我們活不下去”。
樊勇：第一，如果在其他條件允許的情況下，擴(kuò)大營(yíng)改增的試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)行業(yè)，能夠增加其政策效應(yīng)。第二，在增值稅擴(kuò)大征收范圍改革完成后，可以考慮進(jìn)一步優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，并適當(dāng)下調(diào)名義稅率。當(dāng)然，這是一個(gè)前瞻性的問題，需要通盤考慮我們的財(cái)政支出。如果把營(yíng)業(yè)稅都改為增值稅，增值稅將占到我們國(guó)家稅收的接近60%.那么對(duì)于這樣一個(gè)稅種，能不能減少一些，我覺得是可以討論的。我們目前的減稅是間接性的，這樣風(fēng)險(xiǎn)比較小，但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以做一些直接式的減稅。
《21世紀(jì)》：國(guó)際的相關(guān)理論與實(shí)踐有哪些方面值得我們下一步改革中借鑒？
樊勇：增值稅最先起源于法國(guó)，是一個(gè)較新的稅種，但發(fā)展速度很快。實(shí)行增值稅的國(guó)家，上世紀(jì)60年代不到10個(gè)，至今已經(jīng)超過150個(gè)。其原因主要有兩個(gè)：第一，對(duì)政府來說，增值稅具有很好的籌集財(cái)政收入的能力（尤其在全球經(jīng)濟(jì)不景氣，各國(guó)財(cái)政面臨困境的情況下）；第二，相對(duì)其他類型的流轉(zhuǎn)稅，增值稅具有更好的經(jīng)濟(jì)中性特征。
如何優(yōu)化增值稅的制度和管理是目前比較受關(guān)注的。增值稅的最大缺點(diǎn)是具有累退性，因此通常會(huì)對(duì)一些日常生活用品設(shè)置低稅率降低增值稅的累退性，如1994年我國(guó)建立增值稅制度時(shí)對(duì)一些基本生活用品也設(shè)計(jì)了13%的低稅率。但是，國(guó)外最近一些研究表明，設(shè)置低稅率對(duì)消除累退性基本是無效，為充分發(fā)揮增值稅的優(yōu)點(diǎn)，增值稅應(yīng)朝單一稅率的方向發(fā)展。這次改革我們對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)又增加了11%和6%兩檔低稅率，也就有了17%、13%、11%、6%四檔稅率，其中后面兩檔低稅率并不是為了消除累退性，而是為了平衡行業(yè)之間的稅負(fù)。可以看出，國(guó)際趨勢(shì)與我們目前的做法是不太一致的，說明增值稅的稅率設(shè)計(jì)還值得研究改進(jìn)。
鑒于增值稅特殊的設(shè)計(jì)（增值稅有抵扣和退稅機(jī)制），國(guó)際上比較重視增值稅的管理，主要是考慮如何提高增值稅的征收率，這就包括：一是稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)增值稅征管，二是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)考慮通過優(yōu)化納稅服務(wù)，降低企業(yè)納稅成本來提高企業(yè)自愿稅收遵從度。
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