今年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長繼續(xù)放緩，下行壓力依然較大，財(cái)政收入增幅明顯回落，財(cái)政收支矛盾比較突出。值得注意的是，在分析上述現(xiàn)象時，有人認(rèn)為一些地方出現(xiàn)的財(cái)政困難為分稅制財(cái)政體制所致。那么，分稅制是不是造成當(dāng)前地方財(cái)政困難的主要原因？如何看待分稅制？記者就此采訪了國內(nèi)有關(guān)專家。
分稅制財(cái)政體制適合我國國情財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明說，財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的總和，包括收入劃分、支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付體系等。實(shí)行分稅制財(cái)政體制適合我國國情，也符合市場經(jīng)濟(jì)和公共管理的一般規(guī)律。將地方財(cái)政困難的主要原因歸結(jié)為財(cái)政體制，不論從理論還是從實(shí)踐上看都是不對的。
白景明認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)是資源流動、要素流動，而形成統(tǒng)一的市場，分級財(cái)政體制是適合的；公共管理的一般規(guī)律是要分層管理，公共產(chǎn)品的決策在于中央政府決策和調(diào)控，地方政府是具體提供公共服務(wù)的，分稅制財(cái)政體制適合這樣的分工。同時，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，需要按照收入的內(nèi)在屬性，將稅基流動性較強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡、收入變化具有周期性或波動性，以及稅負(fù)易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央收入。如煙酒類等商品的消費(fèi)稅，宏觀調(diào)控功能較強(qiáng)，留給地方不僅難以實(shí)現(xiàn)公平，而且會產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)。再如企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅與宏觀經(jīng)濟(jì)景氣相關(guān)，波動性較強(qiáng)，特別是隨著總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資多元化與企業(yè)兼并重組的常態(tài)化，稅源容易在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，造成地區(qū)間苦樂不均。因此，中央適度集中這些收入，既符合稅種屬性也有利于宏觀調(diào)控。
分稅制改革促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，從分稅制改革兩年后的1996年開始，我國財(cái)政收入、財(cái)政支出均進(jìn)入了高增長期。此項(xiàng)改革激勵了地方政府通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)來增加財(cái)政收入的積極性，中央政府也由此集中了更多的財(cái)力。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央收入比重下滑勢頭，1994年當(dāng)年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由改革前1993年的22%提高到55.7%，此后基本保持穩(wěn)定，在50%左右波動，2011年為49.4%.中央財(cái)政增加的收入主要用于對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，形成地方財(cái)政收入來源，并由地方安排財(cái)政支出。以2011年為例，全國公共財(cái)政收入10.39萬億元，其中，中央收入5.13萬億元，占全國財(cái)政收入49.4%；地方收入5.26萬億元，占全國財(cái)政收入50.6%.中央收入5.13萬億元中，有3.99萬億元通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付給地方，即2011年中央按照分稅制體制規(guī)定取得的收入有近80%轉(zhuǎn)移給地方。
同時，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要向財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)傾斜，有力地推動了區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。據(jù)了解，2011年，按照總?cè)丝谟?jì)算的人均公共財(cái)政收入，如果以東部地區(qū)為100，在中央轉(zhuǎn)移支付之前，中部、西部地區(qū)依次僅為40和48；通過中央轉(zhuǎn)移支付實(shí)施再分配后，中部、西部地區(qū)人均財(cái)政支出分別達(dá)到73和97.如果不考慮各地支出成本差異因素，西部地區(qū)財(cái)政支出水平已經(jīng)接近東部，中部地區(qū)財(cái)政支出水平也得到大幅度提升。
王雍君說，分稅制改革還有一項(xiàng)重大的意義，那就是“分稅規(guī)則”的改變。改革前，企業(yè)隸屬關(guān)系是主導(dǎo)各級政府分稅的主流規(guī)則。這一規(guī)則由來已久且影響深遠(yuǎn)，正是分稅制改革將屬地規(guī)則引入其中，從而逐步取代了隸屬關(guān)系規(guī)則。
當(dāng)前財(cái)政壓力是發(fā)展中的問題財(cái)政收支矛盾貫穿財(cái)政運(yùn)行的全過程。近年來，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政收入增長較快。然而，我國還處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，這一國情決定了我國人均財(cái)政收入和支出水平很低，財(cái)政收支矛盾較為突出。這種矛盾既是財(cái)政發(fā)展過程中的問題，也只能通過推動財(cái)政發(fā)展改革予以解決。
“從地方角度看，既要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要促進(jìn)民生改善，需要大量資金，確實(shí)存在一定的支出壓力。其原因有二：一是我國正處于社會公共福利體系再構(gòu)造時期，處于基本公共服務(wù)‘擴(kuò)圍提標(biāo)’的過程；二是經(jīng)濟(jì)增長收入的有限性逐步凸顯，跟支出需求不對稱。”白景明說。
據(jù)了解，為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生，財(cái)政部2010年研究制定了《關(guān)于建立和完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，明確提出以實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)縣級基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)。2010—2012年分別下達(dá)縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金475億元、775億元、1075億元。
白景明表示，應(yīng)在保持基本框架不動的前提下，進(jìn)一步改革完善分稅制財(cái)政體制。一是在清晰界定政府與市場作用邊界的基礎(chǔ)上，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)上收受益范圍較廣、體現(xiàn)社會公正、外溢性較強(qiáng)以及適合中央管理的事權(quán)，并由中央機(jī)構(gòu)直接組織實(shí)施。二是根據(jù)稅種屬性，配合稅制改革，進(jìn)一步理順中央與地方收入劃分，推動全國統(tǒng)一市場形成，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。三是繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，不斷提高基層政府基本財(cái)力保障水平。
