鑒于長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的財(cái)政體制目前已不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，在當(dāng)前營(yíng)改增的推進(jìn)下，問題更將逐步顯露，相關(guān)機(jī)制亟待改革。
近日，記者了解到，未來(lái)相關(guān)改革思路已逐步明確：培育地方稅種、賦予地方部分稅政管理權(quán)、提高地方分稅比例，以及完善省以下財(cái)政體制等，未來(lái)將從多方入手加以完善，而其中相當(dāng)一部分工作目前已經(jīng)展開。
營(yíng)改增倒逼財(cái)政體制謀變
“巧婦難為無(wú)米之炊”，各地加快新型城鎮(zhèn)化步伐，必然帶來(lái)地方提高可支配財(cái)力的需求。但由于長(zhǎng)期以來(lái)分稅制存在財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問題，制度的缺陷不但限制了地方發(fā)展的能力，也扭曲了地方發(fā)展的方式，土地財(cái)政等系列問題應(yīng)運(yùn)而生。而隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，上述問題解決的急迫性正在進(jìn)一步上升。
“營(yíng)改增帶來(lái)的影響不單單是解決了交通運(yùn)輸和服務(wù)業(yè)的重復(fù)征稅問題，改革啟動(dòng)后對(duì)中國(guó)整體財(cái)政體制都是牽一發(fā)而動(dòng)全身，”財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康表示。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行地方稅種中營(yíng)業(yè)稅收入所占比重過(guò)半，主體地位十分明顯。但隨著當(dāng)下營(yíng)改增進(jìn)程的逐步推進(jìn)，營(yíng)業(yè)稅未來(lái)征稅范圍將進(jìn)一步縮小或完全被增值稅替代。
對(duì)此，專家表示，雖然目前原歸屬地方營(yíng)業(yè)稅營(yíng)改增后仍認(rèn)定為地方財(cái)政收入，但這僅是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期方案。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，地方仍面臨地方自有財(cái)源與自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力將被削弱的問題。
記者了解到，對(duì)于地方財(cái)政可能到來(lái)的困境，大致解決方向也已基本形成。從長(zhǎng)期來(lái)看，培育地方稅種勢(shì)在必行。目前，財(cái)政部等相關(guān)部門正逐步推進(jìn)多項(xiàng)進(jìn)程。同時(shí)，專家建議，現(xiàn)有稅種的分稅制度也需要調(diào)整。
“一方面未來(lái)新培育的地方稅種許多都屬于新開征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結(jié)構(gòu)性減稅才是當(dāng)下稅收改革的主題，短期內(nèi)不宜大幅加稅，但如果稅收規(guī)模過(guò)少也無(wú)法達(dá)到支撐地方財(cái)源的效果，”社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任楊志勇表示。他建議，除了推進(jìn)地方獨(dú)有稅種外，還可對(duì)目前中央地方共享稅種進(jìn)行進(jìn)一步完善。
而據(jù)記者了解，目前社科院已提出一套分稅制完善方案，其中除了消費(fèi)稅和證券交易印花稅外，對(duì)于增值稅等中央和地方共享稅，方案認(rèn)為考慮到未來(lái)基數(shù)返還取消之后對(duì)地方財(cái)力的影響，增值稅的地方分成比例應(yīng)提升至30%-40%.
此外，方案建議企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的地方分成比例也應(yīng)適當(dāng)提高，企業(yè)所得稅的中央和地方分成比例可調(diào)整為五五分成，而個(gè)人所得稅的分成比例則調(diào)整為六四分成。“雖然許多具體操作可以進(jìn)一步研究測(cè)算，”楊志勇表示，“總體來(lái)說(shuō)，提高共享稅種的地方分成比例可以較快見效地解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方財(cái)力問題。”
縣級(jí)財(cái)政困局該如何破解
苦樂不均的問題不僅存在于中央和各省之間，在目前省以下層級(jí)更為明顯。根據(jù)審計(jì)署此前曾對(duì)目前基層財(cái)力進(jìn)行調(diào)研分析的結(jié)果顯示，目前國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育等法定支出和其他剛性需求的支出部分，已占許多縣財(cái)政總支出的近八成，縣級(jí)政府可支配財(cái)力十分有限。
目前，完善正亟待規(guī)范的省以下財(cái)政體制，也許對(duì)廣大基層政府來(lái)說(shuō)更能解近渴，也更具操作性。其中記者注意到，逐漸增大省級(jí)和市級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，仍是目前加大縣級(jí)財(cái)力的主要手段之一。如安徽即計(jì)劃今年新增省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模30億元，以促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化。
據(jù)專家介紹，在全國(guó)范圍內(nèi)看來(lái)，現(xiàn)在各省區(qū)省以下財(cái)政體制并沒有統(tǒng)一的模式。根據(jù)學(xué)者介紹統(tǒng)計(jì)，雖然目前大部分地區(qū)主要是在省級(jí)和地市級(jí)間設(shè)共享收入，但各地從按照企業(yè)隸屬層級(jí)到按照比例共享等，共享方式當(dāng)下仍存在很多差別。
此外，據(jù)記者了解，即使對(duì)于按比例共享的地區(qū)其共享比例也各自不同，其中部分地區(qū)省和市縣之間對(duì)于所有共享稅種都適用統(tǒng)一分項(xiàng)比例，如北京和安徽共享稅種在省市間的分配比例分別為5：5和3：5.而其他許多地區(qū)即使同一個(gè)省在不同稅種、不同市縣的收入分配上都有不同的分項(xiàng)比例，如廣西地區(qū)，企業(yè)所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅在省市間分配比例分別為1：3、8：17和2：3，而重慶對(duì)主城區(qū)和郊縣區(qū)間也適用不同的分成比例。
“中國(guó)完整的地方財(cái)政分稅體制應(yīng)該由中央、省級(jí)、市縣三個(gè)層級(jí)構(gòu)成，”賈康對(duì)此表示，“三級(jí)架構(gòu)下每級(jí)政府都應(yīng)該有合理呼應(yīng)的事權(quán)財(cái)權(quán)和構(gòu)建規(guī)范的預(yù)算，才能形成合理的資源配置。”
據(jù)了解，除了加大對(duì)基層轉(zhuǎn)移支付力度外，部分地區(qū)目前也已開始在省以下財(cái)政體制上進(jìn)行了更為深入長(zhǎng)遠(yuǎn)的部署，對(duì)省級(jí)與市縣級(jí)財(cái)力分配的機(jī)制進(jìn)行了完善，如湖北此前即對(duì)省級(jí)和市縣的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等幾種共享稅收收入全部下劃市、縣，以提高財(cái)政資金的使用效率鼓勵(lì)各地加快發(fā)展。
“但從根本上來(lái)說(shuō)，目前增值稅等流轉(zhuǎn)稅作為各級(jí)地方政府主體稅種還是不適宜的，并不利于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政均衡，”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副教授梁俊嬌表示，“未來(lái)還是適宜進(jìn)一步對(duì)省級(jí)和地市級(jí)各自的稅收體系進(jìn)行明確規(guī)范。”
對(duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示，2013年財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是繼續(xù)完善省以下財(cái)政體制，規(guī)范省以下財(cái)政收入和政府支出責(zé)任劃分。其中未來(lái)將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，以強(qiáng)化省級(jí)政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任。
培育稅源構(gòu)建地方稅體系
在地方稅體系構(gòu)建方面，謝旭人表示未來(lái)應(yīng)將財(cái)產(chǎn)行為類有關(guān)稅收作為地方稅體系的重要內(nèi)容，不斷增加地方稅收收入，并在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源，支持構(gòu)建地方稅體系。
對(duì)此，財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)賈湛近日稱，改革地方稅收制度勢(shì)在必行。未來(lái)將初步考慮建立省級(jí)政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，市縣政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級(jí)次主體稅種，逐步構(gòu)建收入穩(wěn)固、結(jié)構(gòu)合理、征管高效的地方稅收體系。
其中，在地方新稅種的培育上，資源稅改革是目前進(jìn)展較為順利的一項(xiàng)工作。據(jù)記者了解，目前財(cái)政部正會(huì)同有關(guān)部門擬考慮先選擇部分地區(qū)在清理煤炭不合理收費(fèi)基金基礎(chǔ)上，開展從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)，并結(jié)合收費(fèi)基金清理情況、煤炭?jī)r(jià)格及企業(yè)效益等因素確定合理稅負(fù)水平。
同時(shí)，財(cái)政部還正在研究推進(jìn)其他資源品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革。有關(guān)工作方案已吸收采納了各界提出的建議。此外部分品目資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)也擬將進(jìn)一步研究調(diào)整，資源稅收入劃分辦法也將繼續(xù)完善，完善重點(diǎn)特別是省以下財(cái)政體制，各省區(qū)正在財(cái)政部督促下進(jìn)行該項(xiàng)工作。
出于此前在新疆等地資源稅試點(diǎn)改革對(duì)地方財(cái)政收入明顯改善的效應(yīng)，目前各地對(duì)資源稅等試點(diǎn)的爭(zhēng)取亦十分積極。湖北省今年即將啟動(dòng)全國(guó)第二項(xiàng)資源稅改革試點(diǎn)，對(duì)磷礦石資源稅實(shí)行從價(jià)定率征收，稅率為10%.并同時(shí)取消對(duì)磷礦石征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金和其他政府性基金項(xiàng)目。
而在對(duì)于地方賦予部分稅政管理權(quán)方面，相關(guān)工作也已提上日程。謝旭人此前表示，未來(lái)對(duì)于一般地方稅稅種可在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級(jí)人民政府制定實(shí)施細(xì)則或具體實(shí)施辦法。
“完善優(yōu)化地方稅種體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，長(zhǎng)期看來(lái)必然要經(jīng)歷一個(gè)從單項(xiàng)稅收改革向綜合改革配套過(guò)度的過(guò)程，其中中央與地方的稅收分權(quán)可以把握好兩個(gè)契機(jī)以漸次推進(jìn)，”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)湯貢亮認(rèn)為，其中制定《稅收基本法》是一個(gè)重要契機(jī)。
對(duì)此記者獲悉，目前全國(guó)人大、財(cái)稅等有關(guān)部門起草《稅收基本法》已有相當(dāng)成果，未來(lái)許多分稅制中的重大問題，包括稅收立法權(quán)的配置、稅收收入的劃分、稅種設(shè)置等，有望在基本法中明確規(guī)范。此外，專家表示，目前中國(guó)許多省正在逐步推行省直管縣財(cái)政管理體制改革，未來(lái)房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍、環(huán)境稅開征后，相關(guān)稅種都可以直接設(shè)為縣區(qū)收入，以鼓勵(lì)新型城鎮(zhèn)化的排頭兵——廣大縣區(qū)率先發(fā)展。
