當前我國可持續(xù)發(fā)展遭遇資源瓶頸制約，資源存儲量嚴重短缺，資源稅到了必須改革的時候
“我國的資源稅必須要進行改革。”全國政協(xié)委員、民建廣西壯族自治區(qū)主任委員錢學明接受采訪時有些沉重，“在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今天，我國資源稅卻一直處于地位低、功能弱、稅額少、調節(jié)無力的尷尬境地，保護資源的重要作用還未能充分發(fā)揮出來。”
在今年“兩會”上，錢學明提交了關于資源稅改革的提案，其中明確提出，我國資源稅制到了必須進行改革的時候，建議擴大資源稅征收范圍，合理調整資源稅稅率。
其實在此次“兩會”上，像錢學明一樣關注資源稅問題的委員并不在少數(shù)，3月11日，民進四川省副主委、四川省教育廳副廳長王康等11名全國政協(xié)委員聯(lián)名向大會提交了“關于完善油氣資源收益合理分成制度的提案”，建議提高資源稅率至8%。“資源稅”成為了此次“兩會”熱議的話題之一。 “如今我國經濟發(fā)展步入調整期，潛在增速下降已是不爭的事實，通脹處于暫時回落且未來將持續(xù)溫和可控，資源稅改革正當其時。”錢學明說。
資源稅征收范圍亟待擴大
“資源稅？”
“我國還有這樣的稅種��？不清楚。”
在法治周末記者隨機對10位路人展開的調查中，對“資源稅”的認知程度可謂“全軍覆沒”。
“資源稅雖然在民眾中的普及度不高，卻絕對是與民眾生活息息相關的‘大稅’。”錢學明告訴法治周末記者，所謂資源稅，簡單來講就是對國有資源有償使用而征收的一種稅。資源稅的應稅對象是自然資源，通過征稅可以提高產業(yè)鏈的開采成本和生產成本，有效提高資源開采和利用效率。
錢學明回憶，資源稅最初在我國開征是在上世紀80年代。當時隨著我國經濟體制改革的全面推行，企業(yè)無償使用國家所有的自然資源、資金等弊端逐漸都暴露了出來。比如采礦方面出現(xiàn)亂采亂挖、采富棄貧、采大棄小、采易棄難等破壞和浪費資源的問題。另外，我國地域遼闊，各地資源及開發(fā)條件存在很大差異，為了正確處理國家與企業(yè)之間的分配關系，促進合理開發(fā)并保護有限的自然資源，我國從1984年10月1日起對開采礦產品等資源的單位和個人開征了資源稅。
考慮到多方利益以及循序漸進的發(fā)展方式，1984年9月28日，財政部發(fā)布的《資源稅若干問題的規(guī)定》中指出對原油(92.22,0.06,0.07%)、天然氣、煤炭等先行開征資源稅，不久鐵礦石也被納入其中。
1993年12月25日，國務院重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)，于1994年1月1日實施。修訂后的《條例》擴大了資源稅的征收范圍，由過去的煤炭、石油，天然氣、鐵礦石少數(shù)幾種資源擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽共7種。
“總的來看，資源稅仍只限于礦藏品，對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。”在錢學明看來，資源稅征收之初因要考慮到眾多企業(yè)發(fā)展與資源開發(fā)等眾多因素，因此選擇資源較為普遍，易于征收管理的礦產品和鹽等列為征稅范圍也是可以理解的，但與世界各國資源稅的征收情況相比，我國的征收范圍還過于狹窄。
土地資源、水資源、草場資源等眾多自然資源都沒被納入，而這并不代表這些資源在中國就很充足。錢學明覺得恰恰相反，我國的這些資源不僅匱乏，而且浪費極為嚴重，比如我國大量出口國外的稀土，現(xiàn)在就已非常稀缺，急需國家采取稅收手段加以保護。
資源稅應當在現(xiàn)有基礎上進一步擴大征收范圍，對于日益緊缺的資源都應考慮列入資源稅的征收范圍，促使公眾節(jié)約資源，更好地利用資源，從而促進自然與人類社會的和諧。錢學明建議，考慮到目前的征收管理水平，可以先將國家目前已經立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源等。
征收辦法應與時俱進
不僅征稅范圍要擴大，錢學明覺得資源稅的征收方法更亟待改革。
按照1994年的《條例》規(guī)定，我國資源稅實行從量定額征收的辦法。“從量計征，簡單來說就是按開采量或銷售量為計稅依據，開采自用的，以自用數(shù)量為準；開采銷售的，以銷售數(shù)量為準。資源稅按噸、立方米等自然單位確定應稅產品的稅額。”這種方法在當時有著積極意義，錢學明認為，一方面稅收收入不受產品價格、成本和利潤變化的影響，能夠穩(wěn)定財政收入、便于征管；另一方面有利于促進資源開采企業(yè)降低成本，提高經濟效率。
“十幾年過去了，各類資源的價格在不斷變動，如果依然采取從量征收的方法顯然無法達成通過征收資源稅來保護資源的目的。”錢學明舉例稱，比如原煤每噸要征收資源稅2元至5元，焦煤是8元，綜合起來平均每噸也就3.5元。然而煤的價格在這幾年已經從每噸兩三百元上漲到了上千元，資源稅征收不足每噸煤銷售價格的1%。煤炭價格上漲，資源稅卻仍保持不變，企業(yè)的資源開采成本不升反降，必然會造成資源的肆意開采和浪費。
不僅如此，從量計征下過低的資源稅還導致了利益分配機制不合理，錢學明強調，那些資源型壟斷企業(yè)的收入在不斷增多，而政府的稅收卻沒有增加。像中國的礦產等資源相對集中在經濟較落后的中西部地區(qū)，但中西部地區(qū)雖資源富集，財政困難卻依然突出，資源稅的調節(jié)并不給力。
種種問題也引起了各方的重視，資源稅改革也一直牽動著中國能源產業(yè)的“神經”。錢學明記得從2007年開始，資源稅改革在相關文件中就被表述為“擇機推出”，但由于涉及到物價、企業(yè)稅負等因素，直到2010年6月，才在新疆率先建立資源稅改革試點，拉開了中國資源稅改革的序幕。
2010年6月1日，財政部、國家稅務總局印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，其中將原油和天然氣資源稅調整為按產品銷售額的5%計征，第一次將資源稅征收方式從“從量計征”變?yōu)榱?ldquo;從價計征”。2010年12月1日，資源稅改試點進一步擴大到內蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個西部省區(qū)。
事實證明了改革的成效。以最早實施資源稅改革的新疆為例，2011年新疆資源稅便同比增收33億多元。資源稅作為地方稅，增收將全部留在地方，新疆維吾爾自治區(qū)地方稅務局總會計師方章榮就在接受媒體采訪時多次稱贊，資源稅的增長不僅增加了資源地的財政收入，同時增強了這些地方提供保障和改善民生基本公共服務的能力。
改革試點立竿見影的資源稅也成為了國家“十二五”規(guī)劃中的重要內容，2011年，時任國務院總理溫家寶就多次提出要積極推進資源稅費改革，并對《中華人民共和國資源稅暫行條例》作出修改。
2011年11月1日，新修訂的《條例》實施。新《條例》在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎上增加了從價定率的計征辦法，調整原油、天然氣等品目資源稅稅率為銷售額的5%。
受益于資源稅改革的全面推開，我國資源稅收入也實現(xiàn)了較快增長。據國家稅務總局統(tǒng)計顯示，2011年，全國資源稅實現(xiàn)599億元，增長43.4%，其中西部地區(qū)增長69.3%，資源稅增加地方財力的效應也逐步顯現(xiàn)。
改革任重道遠
資源稅改革取得了初步成果，在欣喜之余錢學明也發(fā)現(xiàn)了問題，他覺得改革沒有涉及到煤炭資源稅就是一大“遺憾”。
早在2010年的西部大開發(fā)工作會議上，溫家寶就明確表示將對西部地區(qū)的煤炭、原油、天然氣等資源稅，由目前的“從量征收”改為“從價征收”。但2011年的新《條例》中只對原油、天然氣稅率進行了調整，而煤炭等其他品目資源稅，依然采取從量征收的方式。
“煤炭在我國一次能源消費結構中占到了70%，也是確保我國能源供應和電力供應最重要的能源資源。”因此錢學明認為煤炭相關的改革將影響整體能源供應格局且涉及因素眾多，這也是煤炭資源稅改革被暫時擱置的原因。
廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強[微博]也在接受媒體采訪時坦言，隨著煤炭需求的大幅度增長，煤炭市場基本是賣方市場，資源稅改革導致的新增成本可能會比較快地轉嫁給消費者，從而推高整體能源成本。此次資源稅改革沒有將煤炭納入改革范圍，也是政府希望避免改革對經濟造成比較大的影響。
事實上我國將全面深化資源稅改革，擴大從價計征范圍的改革路徑已比較明確，今后將逐步擴大至煤炭、礦產資源等，一些地方也已“躍躍欲試”。
山西作為我國重要的能源基地，肩負著支撐國家經濟建設對煤炭需求的重要使命。但長期高強度的資源開發(fā)，也導致了地表植被死亡、地表水體及地下水系嚴重污染等生態(tài)衰退問題。
為緩解這一局面，在今年“兩會”期間，22名住晉全國政協(xié)委員聯(lián)名提出了在山西先行煤炭資源稅試點工作的建議。全國政協(xié)委員薛延忠就表示，強化山西先行試點煤炭資源稅，提高資源稅稅率，強化稅收手段對資源開發(fā)的調控十分迫切。
“煤炭資源稅改革的核心一定要做好內部各系統(tǒng)的配套工程，讓煤企資源稅成本傳導。”財政部財政科學研究所所長賈康分析，一旦增加稅負將會引發(fā)整個產業(yè)鏈的傳導效應，引起下游終端產品的價格上漲，這可倒逼企業(yè)由過分追求經濟利益轉向節(jié)能降耗。而政府也應相應增加財政投入，保證低收入人群生活水平不下降，中等收入及以上人群能消化。
在積極推進“從價計征”的同時，專家認為現(xiàn)有稅率也必須進一步提高。王康就在提案中指出，現(xiàn)行原油、天然氣5%的資源稅稅率參照國際慣例偏低，建議將稅率提高到8%至10%。
“對于納入資源稅稅收范圍的應稅稅目，應根據其稀缺程度、人類的依存程度、自身的開采成本及該行業(yè)利潤等因素來計算課稅稅額，同時依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。對于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過擴大資源稅的征稅范圍和上調稅額來引導企業(yè)有效地利用有限的資源。”錢學明也在提案中提出了調整稅率的建議。
“當前我國可持續(xù)發(fā)展遭遇資源瓶頸制約，資源存儲量嚴重短缺，資源稅到了必須改革的時候。”但錢學明強調改革絕非一蹴而就之事，要經過長期的研究和實踐，觀念上的改革尤為重要。
他認為現(xiàn)行的資源稅更多在強調經濟調控等功能，而對資源稅的資源環(huán)境保護等功能重視不夠，資源稅改革應當樹立環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的理念。
“資源稅改革必然會伴隨著利益的再分配，導致利益博弈，而從長期看，資源稅會提高資源成本，促進資源的有效開發(fā)利用，因此資源稅的改革必須且必要。”錢學明說。
賈康也指出，國家應以更大決心推動資源稅改革，抓住改革的配套事項，通盤考慮頂層設計之下的優(yōu)化，把改革方案設計落實到可操作層面，面向現(xiàn)代化和民生需求。
