國庫集中收付改革，走到今天，在財政統(tǒng)統(tǒng)放放之后，終于吹響了財政管理全面集中的“沖鋒號”。

　　財政走向集中

　　2004年，國家審計署審計長李金華的審計報告，在我國迅速掀起一股“審計風(fēng)暴”。報告揭示觸目驚心：從長江堤防再現(xiàn)“豆腐渣”工程，到體育總局濫用奧委會1.31億元資金，再到國家電力公司決策失誤導(dǎo)致?lián)p失32.8億元、國有資產(chǎn)流失45億元……

　　之后，審計署提交的“審計清單”再爆驚人黑洞：24個部門40多億元糊涂賬；788戶企業(yè)漏稅251億元……

　　當(dāng)李金華把一個個違規(guī)問題向公眾披露時，當(dāng)多家媒體網(wǎng)絡(luò)公開審計報告全文時，毫無疑問，老百姓看到了國家懲治腐敗、維護國家正常經(jīng)濟秩序的力度和決心。

　　一個事實就是，“審計風(fēng)暴”讓國家加速了公共財政體制改革的進程。

　　前不久，財政部副部長肖捷在全國財政國庫管理制度改革工作會議上講到，2005年中央和地方將全面推行財政國庫管理制度改革。改革的目標(biāo)是：建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。

　　這項1998年伊始的改革，因一場緊似一場的“審計報告”，走到今天，在財政統(tǒng)統(tǒng)放放之后，終于吹響了財政管理全面集中的“沖鋒號”。

　　財政統(tǒng)與放的變奏

　　一個國家的財政，不同時期會采用不同的政策，便于對當(dāng)時的經(jīng)濟進行更好的宏觀調(diào)控。

　　解放初期的計劃經(jīng)濟時代，由于物資緊缺，國家財政實行了統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，對有限的資源進行統(tǒng)一分配，它確保了關(guān)乎國計民生的重點建設(shè)，確保了國家的經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)時的財政體現(xiàn)出“收”與“統(tǒng)”的特點。它最大的缺點是管得太死，基層的積極性不夠，不利于搞活經(jīng)濟。

　　隨著國家大力發(fā)展經(jīng)濟政策的出臺，為了搞活經(jīng)濟，國家開始進行從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌。當(dāng)時的財政也開始作出及時調(diào)整。1980年后財政的“劃分收支，分級包干”，在加強宏觀調(diào)控的同時，開始作出一些放權(quán)，體現(xiàn)出“分灶吃飯”的“放”與“分”的體制特征。1994年以來，國家推行以加強財政收入管理為主的分稅制，使財政改革步伐明顯加快。它在完善財政體制，加強收入征管方面貢獻巨大。但其缺點是由于國家處在轉(zhuǎn)型期，各種體制還不健全。放權(quán)使一些自律性差的人產(chǎn)生了貪污腐敗現(xiàn)象。

　　因此，在改革開放以后，我國國民經(jīng)濟雖然發(fā)展勢頭良好，出現(xiàn)了多年的高速增長。但國家針對經(jīng)濟中出現(xiàn)的一些宏觀控制不嚴(yán)的情況，一直在政策上進行著調(diào)整。體現(xiàn)到財政政策上，就是開始進行必要的“統(tǒng)”的調(diào)整。這時的“統(tǒng)”與解放初期完全不一樣，它是在合理“放”的基礎(chǔ)上進行的科學(xué)的“統(tǒng)”。

　　財政從1998年開始的“會計委派制”和“國庫集中收付”改革，已經(jīng)很清淅的反映出了國家財政向“集中”漸進的步伐，反映出了財政與國際接軌、走向完善的大趨勢。

　　盤點過渡期的核算中心

　　很長一段時間以來，國家均是通過基層單位報表、上級單位下達預(yù)算來行使監(jiān)督調(diào)控職能。直到“會計委派制”出現(xiàn)以后，才演變?yōu)椤皶�計核算中心”的方式。它也�?biāo)志著國家科學(xué)的“統(tǒng)”的開始，開始真正的用信息技術(shù)來實現(xiàn)財政監(jiān)督的功能。

　　會計核算中心是在不改變單位內(nèi)部理財機制，資金支配權(quán)和財務(wù)管理職能情況下，行政事業(yè)單位只設(shè)報賬員，取消現(xiàn)有的銀行賬戶，由財政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶，集中辦理資金支付結(jié)算，統(tǒng)一發(fā)放工資，集中進行會計核算和管理會計檔案，統(tǒng)一財務(wù)公開，以代理記賬為基礎(chǔ)的一種管理方式。

　　這種管理方式在一定程度上規(guī)范了會計核算工作，提高了會計信息的質(zhì)量和會計工作效率；財政資金的調(diào)度趨于合理，提高了資金使用效益；加強了會計監(jiān)督，減少了單位財務(wù)支出中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為。

　　但在其實施的過程中，已經(jīng)暴露出諸多問題。

　　會計服務(wù)受限。會計集中核算后由于會計人員的精簡，他們深入調(diào)查研究的機會減少了，只埋頭于會計核算，起一個“計算工具”的作用。同時，會計人員與核算單位領(lǐng)導(dǎo)之間的溝通不夠，容易產(chǎn)生隔閡，不利于會計工作的良好開展。單位需要利用的會計信息，也會因傳遞不及時而影響到會計信息的時效性，使會計信息得不到有效的利用。再者，單位報賬需要跑很遠的路，非常不方便。

　　會計業(yè)務(wù)真實性打折。會計集中核算后，中心嚴(yán)格按照會計制度和財經(jīng)法規(guī)辦事，對各種不合理的支出不予核銷�？捎行﹩挝槐阆敕皆O(shè)法如通過開假發(fā)票等手法套取現(xiàn)金，而核算中心既無力又無權(quán)進行核實，使會計業(yè)務(wù)的真實性打了折扣。

　　會計核算與物資管理脫節(jié)。會計核算轉(zhuǎn)移到核算中心，但財產(chǎn)物資仍由原單位管理。從而形成財產(chǎn)物資與會計核算相分離的狀況，使預(yù)算單位財產(chǎn)物資管理薄弱更加突出。

　　財務(wù)管理削弱。將會計核算工作集中在核算中心，如何充分有效的發(fā)揮資金作用，核算中心無權(quán)決定，致使財務(wù)管理與會計核算工作脫節(jié)，不便于合理有效地利用資金，難以對單位的資金調(diào)撥起到監(jiān)督的作用。

　　這就是說，在會計核算中心制情況下，由于主體界定不清，核算單位的積極性并沒有充分調(diào)動起來，財政的宏觀控制職能得不到很好發(fā)揮。

　　國庫集中收付更有效

　　核算中心只是一種過渡形式，它是國家在各種管理功能、特別是信息技術(shù)水平還不完全具備的情況下所作的嘗試。而更有效的應(yīng)該是國庫集中收付。

　　財政部部長項懷誠曾在“政府預(yù)算管理與會計改革國際研討會”上講到，改革開放以來，我國財政體制進行了重大改革，前一段的改革重點集中在財政收入管理方面，今后將轉(zhuǎn)移到財政支出管理方面來，政府預(yù)算編制、國庫管理制度和預(yù)算科目體系等基礎(chǔ)性管理制度的改革是重點。目前，各級財政紛紛在借助信息技術(shù)努力地探索推進政府的財務(wù)管理，由分散的核算向集中管理轉(zhuǎn)變。

　　實行國庫集中收付制是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策。隨著資金運動支出管理的不斷變化，在完善會計核算中心的同時，努力實現(xiàn)國庫集中收付，成為各級財政部門應(yīng)有的選擇。

　　國庫集中收付制度是將所有的財政性資金集中在國庫或其指定的銀行賬戶，所有的財政支出均通過這一賬戶撥付。集中收入，加強管理，防止擠占挪用，保證及時足額入庫，這是集中收付中“收”的內(nèi)容。集中收付更主要是對財政資金支出的集中管理，是集中支付，是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。管住、管好支出資金，才能真正硬化預(yù)算約束，從源頭上杜絕各種不合理的奢侈浪費行為，防止腐敗滋生蔓延。因此，進行國庫改革，實行國庫集中收付，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度勢在必行。

　　建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的公共資金管理方式，能進一步加強財政監(jiān)督，提高資金使用效率。這種方式的優(yōu)點有：

　　1、它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中層層劃撥、層層占壓及普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題，同時，還有利于從根本上改變財政預(yù)算外資金分散管理的狀況，有利于國庫部門加強對財政資金的管理監(jiān)督。

　　2、財政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，能大大提高財政資金的使用效率和效益。

　　3、有利于實現(xiàn)對財政資金的全面監(jiān)控，進一步規(guī)范財政支出管理，強化預(yù)算約束，切實提高財政的宏觀調(diào)控能力。

　　4、能切實杜絕財政部門將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)換為預(yù)算外資金而使財政資金失去監(jiān)控，從而有效地防范產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

　　國庫集中收付是比會計核算中心更高一級的財政管理形式，也是一些發(fā)達國家的通行做法，它在實現(xiàn)國家監(jiān)控功能上是最科學(xué)的。當(dāng)然，它要求國家的信息化水平要高得多。目前我國已有140個中央部門、30個�。▍^(qū)、市）的省級預(yù)算單位，150多個地（市）和部分縣級實施了國庫集中支付改革。

　　金財工程的發(fā)展促成了財政會計走向大集中

　　2000年正式啟動的“金財工程”（即政府財政管理信息系統(tǒng)，簡稱GFMIS）是財政體制改革和電子政務(wù)結(jié)合下的產(chǎn)物。它利用先進的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過建立預(yù)算編制、國庫集中收付和宏觀經(jīng)濟預(yù)測為核心應(yīng)用的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)，以保證我國部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)等各項財政體制改革措施的順利實現(xiàn)。

　　“金財工程”不僅是我國公共財政體制改革的技術(shù)支撐，也是其重要內(nèi)容。GFMIS系統(tǒng)的建立，有利于預(yù)算管理的規(guī)范化，提高國庫資金的使用效率，增強政府財政管理決策的科學(xué)性，增大財政管理的透明度，以利于政府的廉政建設(shè)。隨著改革的推進，GFMIS必將逐步理順各級政府財政管理部門（各級財政部門）和財政資金使用部門（各級行政事業(yè)預(yù)算部門及單位）的關(guān)系，從根本上改變財政系統(tǒng)多年來“粗放”的管理模式，使之逐步走向依法理財?shù)牡缆�。它的建立和實施不僅將直接影響到我國財政體制改革的進程，也將間接影響到整個政府改革的成敗。

　　從金財工程的現(xiàn)狀來看，全國金財工程的實施已步入了初級階段：部門預(yù)算編制已初見成效，工資集中統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)已在大部分省市推廣應(yīng)用，國庫集中支付系統(tǒng)開發(fā)及運行試點取得了初步的經(jīng)驗，非稅收入管理取得良好效果，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)起步。

　　但到目前為止，政府財政部門所使用的公共財政管理信息系統(tǒng)尚未建立一個針對金財工程的平臺型的整體解決方案，現(xiàn)有系統(tǒng)多是各自獨立，運行環(huán)境和數(shù)據(jù)交換等均難以統(tǒng)一，不能深度滿足金財工程用戶的個性化需求。

　　在過去，大多數(shù)財政由于在信息化建設(shè)過程中，往往是根據(jù)部門的應(yīng)用需求，采用不同的技術(shù)，建立部門級的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng)，財政寶貴的數(shù)據(jù)資產(chǎn)分散在這些信息孤島之中。這些獨立、局部的應(yīng)用系統(tǒng)由于沒有從總體上進行業(yè)務(wù)流程的分析和重組，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度小，信息難以共享，政府領(lǐng)導(dǎo)層無法從系統(tǒng)中獲取全局信息，嚴(yán)重制約著財政對市場變化的響應(yīng)效率。這從客觀上迫切需要有一種系統(tǒng)能最大限度的實現(xiàn)對財政資源的整合。

　　各地信息分散，不能很好地集中整合，已給國家實施宏觀控制制造了難度。現(xiàn)實當(dāng)中表現(xiàn)出來的宏觀控制不嚴(yán)等違規(guī)問題，這也說明國家財政管理體制確實還大有改進的地方。

　　因此，中國財政管理改革的總方向是從現(xiàn)行的較分散化的模式轉(zhuǎn)向相對集中性的模式，其實質(zhì)是實現(xiàn)核心的財政管理功能的集中化，利用信息技術(shù)構(gòu)筑集中管理模式。

　　“大集中”是一種通俗的、形象的說法，旨在與過去的“數(shù)據(jù)分散”和“有限集中”的模式相區(qū)別。實際上，大集中應(yīng)概括為：管理集中、數(shù)據(jù)集中、應(yīng)用集中。集中是“相對”集中，不是絕對集中；整合是數(shù)據(jù)集中基礎(chǔ)上的應(yīng)用整合和系統(tǒng)整合。財政管理的大集中主要是指預(yù)算管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理及數(shù)據(jù)管理從預(yù)算單位向財政的集中管理。

　　當(dāng)前，已經(jīng)出現(xiàn)了財政會計大集中解決方案。概括金算盤提出的基于VP平臺的財政會計大集中解決方案，它的實質(zhì)就是：所有預(yù)算單位的核算被統(tǒng)一到財政部門，借助基于互聯(lián)網(wǎng)的B/S模式，使各預(yù)算單位在不改變會計主體的前提下，預(yù)算單位通過Internet登錄財政部門的服務(wù)器進行業(yè)務(wù)處理，不僅可以大大節(jié)約設(shè)備購置費，還減輕了各預(yù)算單位的工作量。而對于財政部門一方而言，通過對服務(wù)器上的數(shù)據(jù)信息實時地對各預(yù)算單位的業(yè)務(wù)進行監(jiān)控，滿足了財政部門對其自身和相關(guān)預(yù)算單位的監(jiān)督控制的需要。而將整合了的信息集中到財政部門，為其它如司法、審計等實施監(jiān)督職能帶來很大的方便。

　　金算盤的會計大集中解決方案倡導(dǎo)數(shù)據(jù)大集中、管理大集中、應(yīng)用大集成的3C理念，是互聯(lián)網(wǎng)模式下的新型解決方案，它吸收了會計核算中心集中理財?shù)乃枷耄�克服了會計核算中心的不足。它兼顧了財政部門和各預(yù)算單位兩個方面的利益，充分發(fā)揮財政部門和相關(guān)預(yù)算單位兩方面的積極性，因而必將成為國庫集中收付制下的最佳模式。目前，北京宣武區(qū)就是運用的這一模式，已經(jīng)成為其它地區(qū)效仿的典范。

　　集中與挑戰(zhàn)

　　財政會計大集中方案為金財工程乃至整個政府信息化帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。

　　從技術(shù)層面而言，首先，大集中的基礎(chǔ)是一個核心的數(shù)據(jù)庫，因此，存儲設(shè)備不可或缺。在此基礎(chǔ)上，通信網(wǎng)絡(luò)備份機制和災(zāi)難恢復(fù)備份中心的建立要求銀行計算機網(wǎng)絡(luò)要有高可靠性。因此，雙機、雙網(wǎng)互為備份成為必須。而從長遠考慮還要建立異地災(zāi)難恢復(fù)備份中心，主系統(tǒng)和備份系統(tǒng)之間保持?jǐn)?shù)據(jù)同步，以便在主備系統(tǒng)之間切換時能最大限度地保持業(yè)務(wù)系統(tǒng)的正常運行。也就是說，這要求高的信息化水平。

　　進行數(shù)據(jù)有效的挖掘，是會計大集中模式下實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中后的制勝關(guān)鍵。數(shù)據(jù)倉庫可以分析各種數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，衡量各預(yù)算單位的預(yù)算編制及執(zhí)行情況，跟蹤資金流、信息流和業(yè)務(wù)流在財政部門和預(yù)算單位之間的走向，從而為政府決策提供很好的支撐。因此，使數(shù)據(jù)倉庫成為數(shù)據(jù)金庫，是會計大集中方案未來發(fā)展的方向。

　　財政會計大集中的發(fā)展同樣需要一個過程。從一開始的數(shù)據(jù)集中、管理分散，到數(shù)據(jù)集中、管理集中，再到與部門預(yù)算、國庫集中支付等緊密應(yīng)用集成，再到將來財政業(yè)務(wù)完全一體化的高度管理信息化，這都需要財政改革的推進，信息化水平的提高，業(yè)務(wù)管理軟件的發(fā)展。而今，這個步伐已經(jīng)大大加快，財政信息化的春天已經(jīng)到來。