——江蘇省電力公司預(yù)算管理的實(shí)地研究報(bào)告

　　編者按：預(yù)算管理是政府、事業(yè)單位或企業(yè)對于未來一定時(shí)期內(nèi)的收入和支出作出計(jì)劃的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動，是內(nèi)部控制制度的重要組成部分。20世紀(jì)初，預(yù)算管理就開始出現(xiàn)在企業(yè)管理的實(shí)踐中，1920年美國通用汽車公司就把預(yù)算管理作為“對分部責(zé)任進(jìn)行集中控制”的重要工具。許多調(diào)查資料顯示，當(dāng)今世界絕大多數(shù)有一定規(guī)模的企業(yè)都接受和堅(jiān)持運(yùn)用預(yù)算管理方法，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的大中型企業(yè)實(shí)行預(yù)算管理的比例達(dá)90％以上。我國的大中型國有企業(yè)對預(yù)算管理十分重視，不同企業(yè)的管理重點(diǎn)和方法也各有特色，但是相當(dāng)多的國有大中型企業(yè)的預(yù)算管理仍普遍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征。

　　2000年6－8月，南京大學(xué)會計(jì)系和江蘇電力行業(yè)會計(jì)學(xué)會聯(lián)合組成課題組，先后對江蘇電力公司、諫壁發(fā)電廠、揚(yáng)州市供電局等單位預(yù)算管理的做法及效果進(jìn)行了實(shí)地考察，得到了豐富的資料，經(jīng)過總結(jié)、分析和思考，產(chǎn)生了兩篇調(diào)研報(bào)告。本刊將其作為專題進(jìn)行集中報(bào)道，旨在使大家對我國企業(yè)預(yù)算管理的狀況有更深入的了解，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，逐步完善，推動我國企業(yè)的預(yù)算工作更好地發(fā)揮其管理控制作用。

　　江蘇省電力公司是國家電力總公司華東電力集團(tuán)公司的一部分，負(fù)責(zé)管理其在江蘇的所有發(fā)電、輸電、供電資產(chǎn)。該公司在經(jīng)營管理實(shí)踐中，努力適應(yīng)體制、市場和經(jīng)營方式的變化，不斷調(diào)整、改進(jìn)預(yù)算管理模式，至今已經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變。對此，我們作了實(shí)地調(diào)查研究，現(xiàn)將該公司預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變的過程、當(dāng)前的模式做法和效果作簡要報(bào)告。

　　預(yù)算管理模式演變的四階段

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)技術(shù)財(cái)務(wù)計(jì)劃算起，江蘇省電力公司的預(yù)算管理模式至今已經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變，即：生產(chǎn)技術(shù)財(cái)務(wù)計(jì)劃模式、目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理模式、全面預(yù)算管理模式以及目前正在試點(diǎn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持下的預(yù)算管理模式。

　?。ㄒ唬┥a(chǎn)技術(shù)財(cái)務(wù)計(jì)劃模式

　　生產(chǎn)技術(shù)財(cái)務(wù)計(jì)劃模式的核心是生產(chǎn)計(jì)劃。電力行業(yè)更加注重安全生產(chǎn)，只要電發(fā)出來，不出事故就完成了任務(wù)。技術(shù)計(jì)劃是對生產(chǎn)計(jì)劃的保證，而財(cái)務(wù)計(jì)劃是生產(chǎn)計(jì)劃的附屬品，也就是說，當(dāng)生產(chǎn)和技術(shù)計(jì)劃確定以后，產(chǎn)品、材料和人力的價(jià)格和數(shù)量也是既定的，只要通過財(cái)務(wù)算賬，成本和利潤就可以確定無疑。雖然在長期的計(jì)劃體制下也積累了許多企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，但由于生產(chǎn)經(jīng)營成果與人們沒有直接利害關(guān)系，因此企業(yè)各級人員中的成本效益觀念并不很強(qiáng)，生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)效益低下。

　　在改革開放之后，江蘇省電力系統(tǒng)也逐漸意識到計(jì)劃管理的種種弊端，開始在管理會計(jì)領(lǐng)域展開探索，進(jìn)行了許多有益的嘗試，如責(zé)任中心的劃分、指標(biāo)分解考核等。這些嘗試都為日后的全面預(yù)算管理打下基礎(chǔ)。

　　（二）目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理模式

　　在這一管理模式中，江蘇省電力公司本著“統(tǒng)一起跑線”的原則，按類別統(tǒng)一核定各類企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率和收入、費(fèi)用等指標(biāo)，確定各發(fā)、供電企業(yè)的目標(biāo)利潤。在計(jì)劃期開始之前，省公司要與各企業(yè)的負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)利潤責(zé)任狀，各企業(yè)負(fù)責(zé)人還要向省公司交納一定的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)抵押金。到年終時(shí)，若管理責(zé)任人所在的企業(yè)完成了責(zé)任書中明確的利潤目標(biāo)，則省公司要在返還其交納的風(fēng)險(xiǎn)抵押金的基礎(chǔ)上再給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)；反之，省公司非但不返還管理責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)抵押金，還要針對未完成的部分相應(yīng)扣減該企業(yè)的工資定額。

　　目標(biāo)利潤——目標(biāo)成本管理推動了江蘇省電力公司效益的提高，但這還是一種比較粗放的預(yù)算管理方式，在具體實(shí)施過程中，各企業(yè)注重的主要是總體的利潤指標(biāo)，而資金的使用效率、資產(chǎn)質(zhì)量等方面還沒有受到足夠的重視。隨著改革的深化，江蘇省電力公司在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)并學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家同行管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開發(fā)始推選全面預(yù)算管理模式。

　　（三）全面預(yù)算管理模式

　　從1998年開始，江蘇省電力公司開始實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，制訂了《內(nèi)部模擬市場管理辦法》、《資產(chǎn)經(jīng)營管理辦法》、《財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》以及相應(yīng)的實(shí)施意見、編制說明等規(guī)章制度，建立了包括內(nèi)部目標(biāo)利潤、資產(chǎn)回報(bào)率、資產(chǎn)負(fù)債率和不良資產(chǎn)率等指標(biāo)在內(nèi)的資產(chǎn)經(jīng)營綜合考核指標(biāo)體系，對企業(yè)的經(jīng)營績效、資產(chǎn)質(zhì)量、資金使用效率等進(jìn)行全面的考核。同時(shí)，配合以上考核指標(biāo)體系，建立了較為完善的預(yù)算管理體系，本著“全面預(yù)算、全額預(yù)算、全員預(yù)算”的原則，將資金、實(shí)物、電量、線損率等所有可以用數(shù)量、金額加以反映的方面，所有與貨幣資金收支有關(guān)的項(xiàng)目都納入預(yù)算的范疇，嚴(yán)格控制預(yù)算外收支業(yè)務(wù)的發(fā)生，在全體員工中培育全面預(yù)算意識，使預(yù)算管理的思想深入人心。

　　江蘇省電力公司全面預(yù)算管理的實(shí)施，進(jìn)一步提高了企業(yè)的經(jīng)營管理效率，使企業(yè)的預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。預(yù)算管理關(guān)注的重點(diǎn)從經(jīng)營結(jié)果（利潤預(yù)算）延伸到經(jīng)營過程（業(yè)務(wù)預(yù)算和資金預(yù)算）進(jìn)而擴(kuò)展到經(jīng)營質(zhì)量（資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算和現(xiàn)金流量預(yù)算）。全面預(yù)算實(shí)現(xiàn)了各預(yù)算表之間相互平衡制約，降低了預(yù)算的隨意性，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算對企業(yè)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)營的事前事中控制奠定了基礎(chǔ)，取得了較好的效果。聯(lián)合調(diào)查組所作的實(shí)地調(diào)查主要是針對這一管理模式進(jìn)行的。

　?。ㄋ模╇娔X網(wǎng)絡(luò)支持下的預(yù)算管理模式

　　針對第三階段全面預(yù)算管理中存在的預(yù)算管理耗費(fèi)的時(shí)間長、個(gè)別預(yù)算管理完全靠人工來執(zhí)行有時(shí)很難控制、各部門之間的信息難以溝通等種種問題，江蘇省電力公司組織相關(guān)人員開發(fā)了一套網(wǎng)絡(luò)化的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)（FMIS）軟件。目前正在諫壁發(fā)電廠進(jìn)行試點(diǎn)，即將在全公司范圍內(nèi)推行。該系統(tǒng)建立在電腦網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，從預(yù)算指標(biāo)的建立、平衡、調(diào)整到執(zhí)行與考核，信息的傳遞都可以通過網(wǎng)絡(luò)完成，大大節(jié)省了預(yù)算管理中信息在各部門各層次之間傳遞的時(shí)間。FMIS的預(yù)算模塊將所有與預(yù)算相關(guān)的業(yè)務(wù)都規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的流程，固化于系統(tǒng)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)只有依次經(jīng)歷標(biāo)準(zhǔn)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)才能順利流轉(zhuǎn)。FMIS還對相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)限作出了明確的劃分，這樣既保證了預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，又杜絕了各部門之間相互扯皮、推諉的現(xiàn)象，使得全面預(yù)算能夠得到及時(shí)、順利、嚴(yán)格的實(shí)施。

　　當(dāng)前預(yù)算管理模式的要點(diǎn)

　　江蘇省電力公司在“量入為出、綜合平衡”、“全面、全額、全員預(yù)算”、“相互銜接”三個(gè)原則的指導(dǎo)下，編制省電力公司下屬的包括各個(gè)發(fā)電廠、供電局在內(nèi)的所有單位部門的分年度、季度、月度的利潤預(yù)算、資本性項(xiàng)目預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算。

　?。ㄒ唬┴?cái)務(wù)預(yù)算管理體系

　　公司建立了從省公司到各廠、各級供電局的“金字塔”型的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，體系的最頂端是預(yù)算管理委員會，由最高管理層成員和一些關(guān)鍵職能管理部門的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)財(cái)務(wù)預(yù)算方案，協(xié)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整、檢查、考核工作。省電力公司、廠（局、公司）、車間（工區(qū)）、班組間，一級對一級負(fù)責(zé)，逐層分解落實(shí)，層層考核，確保預(yù)算的編制和執(zhí)行。預(yù)算管理委員會下設(shè)辦公室，與財(cái)務(wù)部門合署辦公，負(fù)責(zé)預(yù)算管理委員會日常工作。

　?。ǘ╊A(yù)算內(nèi)容和編制方法

　　全面預(yù)算體系包括利潤預(yù)算、資本性支出資金平衡預(yù)算、現(xiàn)金收支平衡預(yù)算、資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算等。

　　利潤預(yù)算包括銷售收入預(yù)算、產(chǎn)品成本預(yù)算、燃料成本預(yù)算、財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算。投資收益預(yù)算等。要求根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營管理考核目標(biāo)，在確保完成省公司分解下達(dá)的經(jīng)營目標(biāo)的基礎(chǔ)上，正確測算生產(chǎn)、銷售情況來加以編制，月度利潤預(yù)算根據(jù)年度預(yù)算分解編制，分解時(shí)要結(jié)合各月的實(shí)際情況并做到各月間盡可能平衡，避免大起大落。

　　資本性支出資金平衡預(yù)算包括資本性支出來源預(yù)算和資本性支出預(yù)算。資本性支出來源主要包括當(dāng)年計(jì)提的折舊、稅后留利、中央專項(xiàng)基金、專項(xiàng)撥款、收回長期投資、各種貸款等。而資本性支出項(xiàng)目則主要包括股權(quán)投資、債權(quán)投資、基本建設(shè)及視同基本建設(shè)程序管理的城農(nóng)網(wǎng)改造小型基建、技改、科技開發(fā)、資產(chǎn)購置等。資本性支出項(xiàng)目的安排要堅(jiān)持量入為出的原則，全年支出總額不得突破來源總額，項(xiàng)目資金來源不準(zhǔn)留有缺口。在項(xiàng)目安排上要優(yōu)先滿足償還貸款、各類重點(diǎn)工程及大中型基建、技改、科技項(xiàng)目的需要，同時(shí)還要考慮未來若干年內(nèi)資金延續(xù)的需要。相應(yīng)的資本性支出預(yù)算編制完成之后，要上報(bào)給歸口管理的生產(chǎn)技術(shù)部門進(jìn)行審核，由后者根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、重要性將預(yù)算項(xiàng)目排好優(yōu)先次序，省公司根據(jù)這一順序核定最終納入預(yù)算的資本性支出項(xiàng)目并據(jù)以落實(shí)資金。

　　現(xiàn)金收支平衡預(yù)算包括現(xiàn)金收入、現(xiàn)金支出、現(xiàn)金余絀、現(xiàn)金融通四部分?，F(xiàn)金融通時(shí)要考慮滿足正常周轉(zhuǎn)需用的現(xiàn)金存量總額，在現(xiàn)金缺額較大時(shí)要考慮現(xiàn)金籌措的可能性；如果籌措的資金不能達(dá)到平衡要求，則應(yīng)考慮調(diào)整和修改資本性支出預(yù)算。

　　資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算主要側(cè)重于有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)的控制，如使資產(chǎn)負(fù)債率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、流動比率、速動比率等指標(biāo)達(dá)到上級的要求，資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算應(yīng)制約其他預(yù)算的編制。

　　現(xiàn)金流量預(yù)算根據(jù)利潤預(yù)算、資本性項(xiàng)目預(yù)算及有關(guān)資料編制，包括在經(jīng)營活動中及投資、籌資活動中的現(xiàn)金流量。在編制現(xiàn)金流量預(yù)算時(shí)，上下級之間的交撥款項(xiàng)須以總額分別反映，不準(zhǔn)以交撥相抵后的凈額反映。

　?。ㄈ╊A(yù)算編制的流程

　　1、預(yù)算目標(biāo)的確定、下達(dá)。省公司根據(jù)預(yù)算年度經(jīng)營目標(biāo)及相關(guān)制度確定基層各單位的年度目標(biāo)利潤、資產(chǎn)負(fù)債率、資產(chǎn)回報(bào)率、壞賬損失率和投資收益率等預(yù)算指標(biāo)，并在預(yù)算年度上一年的11月底之前下達(dá)給各基層單位。

　　2.預(yù)算草案的編制、上報(bào)。各基層單位在確保完成省公司下達(dá)的各項(xiàng)目標(biāo)前提下，根據(jù)本單位實(shí)際經(jīng)營情況編制預(yù)算年度財(cái)務(wù)預(yù)算草案，并在預(yù)算年度上一年12月底前上報(bào)省公司。具體編制流程如下：

　?。?）基層單位的各個(gè)責(zé)任中心編制與該中心有關(guān)的各項(xiàng)預(yù)算，報(bào)相關(guān)歸口管理部門審核。

　　（2）基層單位的歸口管理部門審核相關(guān)預(yù)算方案，并對項(xiàng)目按輕重緩急進(jìn)行排序，報(bào)主管廠（局）長審定，經(jīng)主管廠（局）長審定后根本單位預(yù)算管理委員會辦公室審核、平衡。

　?。?）基層單位預(yù)算管理委員會辦公室審核各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算，并進(jìn)行平衡、匯總，編制基層單位的財(cái)務(wù)預(yù)算，提交本單位預(yù)算管理委員會，由后者審定后上報(bào)省公司預(yù)算管理委員會辦公室相關(guān)業(yè)務(wù)歸口管理處室審核。

　　3、預(yù)算的審批、下達(dá)?；鶎痈鲉挝簧蠄?bào)的財(cái)務(wù)預(yù)算草案在省公司須先后經(jīng)過主管局長、省公司預(yù)算管理委員會辦公室、省公司預(yù)算管理委員會三個(gè)環(huán)節(jié)的審核、平衡、調(diào)整，通過后，提交華東電力集團(tuán)公司審批。再由省公司預(yù)算管理委員會辦公室根據(jù)華東電力集團(tuán)批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)預(yù)算方案，調(diào)整確定省公司和各基層單位的財(cái)務(wù)預(yù)算（如需經(jīng)預(yù)算管理委員會復(fù)審的報(bào)經(jīng)預(yù)算管理委員會審批），并下達(dá)給各基層單位及相關(guān)業(yè)務(wù)歸口管理處室執(zhí)行。

　?。ㄋ模╊A(yù)算的調(diào)整

　　預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整的申請、上報(bào)、審批、下達(dá)流程與預(yù)算編制的流程相同。利潤預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算調(diào)整不突破年度預(yù)算的，由各單位預(yù)算管理委員會審批；超過年度預(yù)算的利潤預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算，資本性支出預(yù)算調(diào)整、資本性支出預(yù)算增減項(xiàng)目調(diào)整，由基層單位預(yù)算管理辦公室提出申請，報(bào)省公司預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)。

　?。ㄎ澹╊A(yù)算執(zhí)行情況的分析與考核

　　1、預(yù)算執(zhí)行情況分析。預(yù)算管理委員會辦公室及各業(yè)務(wù)歸口管理部門對預(yù)算的執(zhí)行情況按季度進(jìn)行分析，著重分析利潤預(yù)算、資本性支出預(yù)算、現(xiàn)金流量預(yù)算的完成情況，對當(dāng)期實(shí)際發(fā)生數(shù)與預(yù)算數(shù)之間存在的差異，不論是有利還是不利，都要認(rèn)真分析其成因，而且要寫明擬采取的改進(jìn)措施。預(yù)算分析的重點(diǎn)是差異的原因及應(yīng)采取的措施。

　　2.預(yù)算執(zhí)行情況考核。預(yù)算管理委員會辦公室及各業(yè)務(wù)歸口管理部門負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，考核的內(nèi)容包括預(yù)算完成情況、預(yù)算編制準(zhǔn)確性與及時(shí)性等指標(biāo)?？己瞬扇∮浄种?，基礎(chǔ)分為100分。在預(yù)算完成情況考核中，預(yù)算的實(shí)際完成數(shù)每超過或低于預(yù)算數(shù)一定的百分比則給予一定分?jǐn)?shù)的處罰或獎(jiǎng)勵(lì)。最終根據(jù)實(shí)際取得的分?jǐn)?shù)劃分不同的檔次，分檔次確定給予多少獎(jiǎng)金或扣減多少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)抵押金。預(yù)算編制準(zhǔn)確性與及時(shí)性考核的方法與預(yù)算完成情況考核相類似，最終也是按實(shí)際分?jǐn)?shù)所在的檔次來確定獎(jiǎng)懲。

　　預(yù)算管理效果的影響因素

　?。ㄒ唬┢髽I(yè)上下目標(biāo)的一致性

　　全面預(yù)算管理的效果，與企業(yè)上下目標(biāo)是否一致關(guān)系極大。如果企業(yè)下級部門僅僅把預(yù)算指標(biāo)作為上級下達(dá)的任務(wù)來被動地加以完成，那么這種努力就很可能會偏離企業(yè)的總體目標(biāo)，達(dá)不到預(yù)算管理的預(yù)期效果。因此，在預(yù)算的實(shí)施過程中，要盡可能做到使預(yù)算的編制執(zhí)行者的注意力集中到企業(yè)的總體目標(biāo)之上，不要為細(xì)枝末節(jié)耗費(fèi)過多精力。1998年以前，江蘇省電力公司下屬各供電局的購電價(jià)格沒有統(tǒng)一。由于不同電廠的電價(jià)不同，每年預(yù)算編制時(shí)各電廠的電量在各供電局之間的分配就成了一件十分困難的事情，各供電局在預(yù)算編制和進(jìn)行實(shí)際業(yè)績考核時(shí)，都要為此耗費(fèi)大量的精力。1998年后，按統(tǒng)配電、集資電、小火電等類別的預(yù)測電量比例統(tǒng)一制定了供電局購電價(jià)格，這樣，各供電局無須再為不同電價(jià)的電量分配比例而耗費(fèi)精力，從而把更多的精力花費(fèi)在預(yù)算收入（即售電量）的增加與成本費(fèi)用的嚴(yán)格控制上，使公司上下的目標(biāo)更為一致。

　?。ǘ└髀毮懿块T之間的溝通與協(xié)作

　　在全面預(yù)算管理中，許多預(yù)算項(xiàng)目的編制、審核、執(zhí)行都需要多個(gè)部門之間的相互配合、相互協(xié)調(diào)，因此各部門之間的信息溝通、相互協(xié)作就成了影響全面預(yù)算管理效果的非常重要的因素。

　　江蘇省電力公司預(yù)算管理中各級成立預(yù)算管理委員會的制度是實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程中相互溝通協(xié)作的一個(gè)良好的形式，預(yù)算編制與重大預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過預(yù)算管理委員會討論通過。這就使得企業(yè)在經(jīng)營活動中各方面存在的問題和困難可以放在一起來權(quán)衡，不至于出現(xiàn)各種超預(yù)算項(xiàng)目由分管局長個(gè)人決定、財(cái)務(wù)部門頂不住的尷尬情況，也不至于使預(yù)算管理流于形式。

　?。ㄈ┮灶A(yù)算作為考評業(yè)績的依據(jù)

　　預(yù)算管理的效果是與它在業(yè)績評價(jià)中的作用息息相關(guān)的。傳統(tǒng)的業(yè)績評價(jià)，多采用與上年同期進(jìn)行比較的辦法，而這種辦法往往忽略了許多不可比因素，因此評價(jià)結(jié)果不夠公平，致使人們不在預(yù)算管理上下功夫，于是再好的預(yù)算管理模式也難達(dá)到預(yù)期的管理效果。以預(yù)算的各項(xiàng)指標(biāo)作為考評業(yè)績的依據(jù)，就可以避免傳統(tǒng)作法的弊端，從而提高了人們對預(yù)算的重視程度，進(jìn)而使預(yù)算管理產(chǎn)生好的效果。