各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證明，采用建設(shè)經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)讓（BOT）方式，除可運(yùn)用外國(guó)資本外，還可以大量吸收本國(guó)民間資本，以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域，增加資金來(lái)源。本文針對(duì)我國(guó)民間資本在參與BOT方式中，如何運(yùn)用國(guó)內(nèi)的政策和法律為其提供保障，如何調(diào)動(dòng)資本擁有者積極性等問(wèn)題進(jìn)行探討，以期待民間資本利用BOT方式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中早日發(fā)揮作用。

　　一、我國(guó)民間資本參與BOT項(xiàng)目的可行性

　　1.民營(yíng)機(jī)構(gòu)具備了參與BOT項(xiàng)目的實(shí)力。隨著我國(guó)改革開放的不斷深化，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中，各種經(jīng)濟(jì)成分迅速發(fā)展，已形成多種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的新型增長(zhǎng)格局。黨的十五大指出：非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。九屆人大二次會(huì)議又把它寫進(jìn)憲法。到2001年底，全國(guó)民營(yíng)企業(yè)總數(shù)已達(dá)203萬(wàn)戶，從業(yè)人員2 714萬(wàn)人。目前中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭良好，十六大提出“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，使非公有制經(jīng)濟(jì)人士受到極大鼓舞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在上海新增固定資產(chǎn)投資的60％來(lái)自民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，上海的民營(yíng)企業(yè)已發(fā)展到18萬(wàn)戶，以高新技術(shù)為主，企業(yè)規(guī)模大，注冊(cè)資金多，每戶平均注冊(cè)資金100多萬(wàn)元，超過(guò)全國(guó)民營(yíng)企業(yè)平均數(shù)的一倍。一批實(shí)力雄厚的民營(yíng)機(jī)構(gòu)從發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效果和企業(yè)素質(zhì)方面已達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃剑邆淞讼蛐碌念I(lǐng)域投資的可能。

　　2.國(guó)內(nèi)高額的儲(chǔ)蓄存款將成為融資過(guò)程中的資金來(lái)源。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)目前城鄉(xiāng)居民存款總額已達(dá)到9.3萬(wàn)億人民幣，但它在社會(huì)各類成員中的分布是極不平衡的。以1998年度為例，城鎮(zhèn)居民存款總額達(dá)30 850.2億元，而97％以上的普通居民儲(chǔ)蓄存款僅為1 080.5億元。由此看來(lái)，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民并不富裕，大部分儲(chǔ)蓄存款為少數(shù)高收入階層所有。另外，2000年，我國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)固定資產(chǎn)投資僅為7 180億元，投資資金非但沒(méi)有增加反而比前一年減少了，減少的這部分投資有相當(dāng)部分進(jìn)入儲(chǔ)蓄?？梢?，引導(dǎo)富有階層的閑散資金，投資到我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)項(xiàng)目中，還大有潛力可挖。

　　3.我國(guó)對(duì)民間投資政策上的優(yōu)惠增加了其投資的吸引力。根據(jù)黨的十五大確定的原則，在一些非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)要全面或部分退出，鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)或重點(diǎn)進(jìn)入。這樣圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)就形成了全社會(huì)投資主體的分工和協(xié)作關(guān)系。國(guó)家計(jì)委已于2001年12月11日頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，在放寬投資領(lǐng)域、拓寬融資渠道、公平稅費(fèi)政策、完善社會(huì)服務(wù)等方面均作出了若干有利于民間投資發(fā)展的規(guī)定。例如，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；在對(duì)外商實(shí)行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策對(duì)民間投資同樣適用；把支持民間投資作為信貸工作的重要內(nèi)容，對(duì)民間投資者的貸款一視同仁；調(diào)整不公平稅賦，取消不合理收費(fèi)，切實(shí)減輕民間投資者的負(fù)擔(dān)，對(duì)處于創(chuàng)業(yè)階段的民間投資者給予一定的減免稅支持等。這為民間資本參與BOT方式提供了法律上的依據(jù)。

　　4.民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)施BOT的比較優(yōu)勢(shì)。外商參與BOT項(xiàng)目投資，目前暴露出一些不容忽視的問(wèn)題，如外商將本該由其承擔(dān)的大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府身上；政府因在BOT項(xiàng)目的特許期失去了項(xiàng)目的控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)對(duì)國(guó)家主權(quán)的完整性帶來(lái)潛在的威脅；外匯平衡問(wèn)題等。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與BOT項(xiàng)目，因其了解國(guó)情，民間投資者在考慮自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，能以國(guó)家利益為重，更容易與政府溝通，使投資者與國(guó)家的利益均能得以維系，也不存在由于讓渡產(chǎn)權(quán)對(duì)國(guó)家主權(quán)造成的損害，并且無(wú)需外匯兌換與匯出。由此可見，與外商相比，民營(yíng)企業(yè)投資BOT項(xiàng)目可按中國(guó)特色運(yùn)作，其適應(yīng)性更強(qiáng)，操作更靈活，采用范圍更廣泛。

　　5.對(duì)參與BOT項(xiàng)目的私營(yíng)機(jī)構(gòu)而言，有一定積極作用。

　?。?）可以拓展市場(chǎng)。通過(guò)BOT方式，可以接觸以前無(wú)法涉足的基礎(chǔ)設(shè)施或公共項(xiàng)目，拓展過(guò)去無(wú)法占領(lǐng)的能源、交通、郵電、通訊等市場(chǎng)。在項(xiàng)目的各個(gè)階段如在BOT項(xiàng)目的建設(shè)階段，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以推銷設(shè)備；在營(yíng)運(yùn)階段，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以收取服務(wù)費(fèi)；在項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)期屆滿以前，私營(yíng)機(jī)構(gòu)還可以高價(jià)出售股份獲得資本回收。

　?。?）可取得與BOT項(xiàng)目有關(guān)的其他項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。采用BOT方式，私營(yíng)機(jī)構(gòu)一舉多得。如高速公路、地鐵沿線的商業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)和廣告業(yè)，能源基地的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，運(yùn)輸貨物的倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)，郵電部門的多功能服務(wù)等。從這些項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以獲得更大的利益。

　　（3）可以分散風(fēng)險(xiǎn)。由于BOT項(xiàng)目是由私營(yíng)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目公司總承包后，再將項(xiàng)目的籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)等分包或轉(zhuǎn)包給參與該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)公司、建筑公司和咨詢公司等。這樣整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分散到各方，使各方可在各自承擔(dān)較小風(fēng)險(xiǎn)的情況下獲得豐厚的利潤(rùn)。

　　二、民間資本參與BOT項(xiàng)目的主要問(wèn)題及對(duì)策

　?。ㄒ唬┟耖g資本參與BOT項(xiàng)目的主要問(wèn)題

　　1.政策問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：一是政府缺少對(duì)民間資本投資發(fā)展的總體規(guī)劃，對(duì)其投資的導(dǎo)向相對(duì)乏力，一定程度上造成了有限資源的浪費(fèi)；二是政策扶持力度不夠。盡管各地先后出臺(tái)了一些扶持民間投資的政策，但普遍存在政策不完善、不配套、不落實(shí)的問(wèn)題，同時(shí)還缺乏政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性；三是民間資本投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入存在諸多的限制，甚至一些外資企業(yè)可以進(jìn)入的行業(yè)卻不允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。在一些壟斷行業(yè)，如電力、鐵路、公路、郵政、電信和市政設(shè)施等行業(yè)，仍存在著嚴(yán)重的部門保護(hù)主義，民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入。

　　2.融資方面的問(wèn)題。BOT項(xiàng)目的實(shí)施，關(guān)鍵在于融資。由于BOT項(xiàng)目大都是交通運(yùn)輸、能源以及龐大的社會(huì)公共工程等，資金需求量大。在當(dāng)前，民營(yíng)企業(yè)作為BOT項(xiàng)目公司，要獲得貸款困難重重。民間投資發(fā)展最快的浙江、江蘇兩省，情況也不盡人意。1999年，江蘇省銀行對(duì)民間投資的貸款余額占各項(xiàng)貸款比重僅為4.8％，2000年略有增加也不過(guò)5.2％；2000年，浙江各商業(yè)銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)貸款占全部貸款的比重僅為6.5％，城市商業(yè)銀行的比重稍高，為8.2％。江蘇無(wú)錫市參加銀企合作的20家績(jī)優(yōu)民營(yíng)企業(yè)中，得到貸款的僅3家，貸款額僅700萬(wàn)元。

　　3.風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如何處理BOT項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題，是BOT項(xiàng)目成功的重要因素。由于政策不到位和融資的困難，加之各種審批程序復(fù)雜，收益前景往往不那么明朗，使民間資本承擔(dān)過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）對(duì)民間資本參與BOT項(xiàng)目的建議

　　1.在政策上，一要為民間投資營(yíng)造一個(gè)平等、公平的投資環(huán)境。這就要求各地政府應(yīng)將民間投資納入當(dāng)?shù)刂虚L(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，落實(shí)明確的鼓勵(lì)和引導(dǎo)的政策措施。在制定投資準(zhǔn)入政策、稅收優(yōu)惠政策、投融資政策、土地政策、簡(jiǎn)化審批手續(xù)、加強(qiáng)民間投資的法律保護(hù)、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的各種待遇等方面，要與國(guó)有投資一視同仁，為其在輿論、政策、法制等方面提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境。二要實(shí)行開放式的行業(yè)投資準(zhǔn)入政策，拓寬民間投資領(lǐng)域。政府要打破基礎(chǔ)設(shè)施屬于福利設(shè)施的傳統(tǒng)觀念，讓人們逐步接受民營(yíng)企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)行為，通過(guò)正常的收費(fèi)，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。特別是對(duì)盈利較小的項(xiàng)目，更應(yīng)該體現(xiàn)出政策上的傾斜，可準(zhǔn)許這些項(xiàng)目的投資者在基礎(chǔ)設(shè)施營(yíng)運(yùn)特許期內(nèi)，在BOT項(xiàng)目附近從事零售業(yè)、飲食業(yè)、廣告業(yè)、房地產(chǎn)、貨物運(yùn)儲(chǔ)等相關(guān)輔助項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)與開發(fā)，使投資者的利益與國(guó)家的利益均能得以維護(hù)。

　　2.在融資問(wèn)題上，政府應(yīng)鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目貸款或?yàn)槠溥M(jìn)入國(guó)際金融市場(chǎng)融資提供便利，政府也應(yīng)支持民營(yíng)企業(yè)拓寬融資渠道，通過(guò)發(fā)行股票、債券等方式籌集資金，并給予BOT項(xiàng)目從證券市場(chǎng)等籌集資本的優(yōu)先權(quán)以及適當(dāng)降低增資配股條件等具體措施，探索證券化融資在BOT項(xiàng)目中的運(yùn)作方法。

　　除此之外，政府還可適當(dāng)增加財(cái)政支持，有重點(diǎn)地安排一部分財(cái)政資金或財(cái)政貼息，帶動(dòng)民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)，這樣做既可以緩解當(dāng)前國(guó)家建設(shè)資金緊張的矛盾，又可以正確引導(dǎo)民間資本的投資方向。

　　我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量太大，僅用2 000億元投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需求不可能完全帶動(dòng)起來(lái)。不妨設(shè)想一下，如果我們每年拿1 000億元來(lái)補(bǔ)充社會(huì)保障基金，為改革創(chuàng)造寬松環(huán)境；然后用1 000億元為民間資本貼息，鼓勵(lì)民間資本投資，效果會(huì)如何？現(xiàn)在老百姓有7萬(wàn)多個(gè)億存款，財(cái)政拿出1 000億元貼息，至少可以帶動(dòng)1萬(wàn)億元的社會(huì)投資，如此以小博大，四兩撥千斤，何樂(lè)而不為？因此要建立和完善為民間投資服務(wù)的金融組織體系，拓寬融資渠道。國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部要設(shè)立專門為民營(yíng)企業(yè)服務(wù)的信貸機(jī)構(gòu)，制定適應(yīng)民間投資特點(diǎn)的貸款政策和管理辦法，尤其是規(guī)范民間投資參與BOT方式的行為。也可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立專門的中小企業(yè)銀行，專為中小企業(yè)提供服務(wù)。在規(guī)范經(jīng)營(yíng)和加強(qiáng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，為其參與BOT融資提供可靠的資金來(lái)源。

　　3.針對(duì)當(dāng)前民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行投資的各種風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，國(guó)家計(jì)委投資所的建議值得借鑒，就是向民間資本轉(zhuǎn)讓現(xiàn)存具有可經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，也即“逆向BOT”或者說(shuō)以“購(gòu)買現(xiàn)貨”的形式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

　　首先，“購(gòu)買現(xiàn)貨”可以消除基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的巨大建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)，如在建設(shè)期國(guó)家政策的變化、不可抗的自然因素變化、相關(guān)市場(chǎng)狀況的變化等；其次民間投資者不必再面對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)及建設(shè)過(guò)程中令人頭痛的審批程序，如征用土地、行業(yè)規(guī)劃及規(guī)范、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)、地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃、公共產(chǎn)品價(jià)格決定機(jī)制、用水、用電合同等。而且民間資本通過(guò)“購(gòu)買現(xiàn)貨”的方式進(jìn)入該領(lǐng)域，事實(shí)上就是以“摻沙子”方式來(lái)打破阻礙民間資本順利進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的最重要制度障礙-國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的壟斷，這樣做有利于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的體制改革，為民間資本直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)掃除了體制障礙。當(dāng)民間資本通過(guò)“購(gòu)買現(xiàn)貨”的方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，只要政府建立起有效的轉(zhuǎn)讓規(guī)則，就不會(huì)產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失。相反，政府可從轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中獲得一筆可觀的置換出來(lái)的資金，并可將這筆資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。