?。邸吨袊鴮徲嫛肪幷甙矗?004年11月30日，溫家寶總理簽署國務(wù)院第427號令，發(fā)布了《財政違法行為處罰處分條例》（簡稱《條例》），自2005年2月1日起施行。國務(wù)院1987年6月發(fā)布施行的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）將同時廢止。此次《條例》的出臺，是全國審計機關(guān)和廣大審計工作人員企盼已久的，是我國審計法制建設(shè)的一件大事。審計署法制司有關(guān)同志全程參與了《條例》的研究起草工作。為了幫助大家進一步學(xué)習理解《條例》，把握其立法的精神實質(zhì)，《中國審計》雜志記者帶著大家比較關(guān)心的相關(guān)問題，對審計署法制司負責人王秀明進行了采訪。

　　記者：此次《條例》的擬草歷時兩年之久，其出臺的必要性表現(xiàn)在哪些方面？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，必將有利于維護國家財政經(jīng)濟秩序，有效制止各種財政違法行為，更好地促進我國社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。這是我國審計法制建設(shè)的一個重要里程碑，必將有利于更好地促進審計機關(guān)堅持依法審計，規(guī)范審計處理處罰行為，努力提高審計工作水平。1987年6月國務(wù)院頒布的《暫行規(guī)定》實施至今已逾十七年了。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立與完善和經(jīng)濟全球化趨勢的增強，尤其是我國加入WTO后，《暫行規(guī)定》的一些內(nèi)容已無法適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。具體表現(xiàn)在四個方面：

　　第一，《暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的內(nèi)容不相協(xié)調(diào)。《暫行規(guī)定》實施后，國家相繼頒布了《稅收征收管理法》、《預(yù)算法》、《會計法》、《公司法》、《行政處罰法》、《審計法》等一些重要的法律、行政法規(guī)，《暫行規(guī)定》的一些內(nèi)容與這些法律、行政法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容存在許多不銜接的突出矛盾。

　　第二，《暫行規(guī)定》適用對象的范圍過窄，已不符合市場經(jīng)濟平等競爭的要求。《暫行規(guī)定》僅適用國有單位，而市場經(jīng)濟要求所有市場主體在同等經(jīng)濟、法律條件下平等競爭。國家對市場主體的違法行為應(yīng)當適用同樣的法律予以處理。

　　第三，《暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容已難以適應(yīng)財政改革的要求。十幾年來我國政府職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，與此相適應(yīng)的財務(wù)、會計制度以及財政體制進行了重大改革，特別是實行公共財政體制后，財政行為的管理理念也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，《暫行規(guī)定》的立法思想、立法原則和一些具體規(guī)定已不符合政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代公共財政的思想。

　　第四，《暫行規(guī)定》對執(zhí)法主體、違法行為、處理處罰界限以及標準等方面的規(guī)定也不太完善，缺乏一定的科學(xué)性、合理性和操作性。

　　受國務(wù)院委托，審計署、財政部、監(jiān)察部和國務(wù)院法制辦從2002年3月開始對《暫行規(guī)定》進行修訂，經(jīng)多次反復(fù)研究，廣泛征求意見，形成了《財政違法行為處罰處分條例（草案）》，并提請國務(wù)院審議。國務(wù)院于2004年11月5日召開的常務(wù)會議，審議并原則通過了《條例》。

　　記者：與1987年的《暫行規(guī)定》相比較，新《條例》有哪些主要特點？

　　王秀明：這次修訂的《條例》具有四個明顯的特點：

　　特點一：適用范圍更加廣泛。過去《暫行規(guī)定》僅適用于國家機關(guān)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位以及由國家財政撥款的團體。這次修訂的《條例》對適用范圍作了較大的調(diào)整，將適用范圍擴大到涉及財政收支分配活動的所有單位和個人，即凡是實施了《條例》規(guī)定的財政違法行為的單位和個人都可適用《條例》進行處罰。

　　特點二：保持與其他法律、行政法規(guī)的銜接性。《條例》根據(jù)《中華人民共和國立法法》的精神和規(guī)定，正確處理了與有關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接關(guān)系，使之成為財政法律法規(guī)體系中的一個有機組成部分。如區(qū)別不同情況明確了與《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國行政許可法》、《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)的具體銜接辦法和程序。

　　特點三：講求實效、針對性強。《條例》堅持從實際情況出發(fā)，切實研究解決了當前工作中遇到的一些突出問題。比如針對《暫行規(guī)定》執(zhí)法主體不明確的問題，重點加以解決?！稐l例》根據(jù)國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和職能劃分，明確規(guī)定財政部門及其派出機構(gòu)，審計機關(guān)及其派出機構(gòu)，對財政違法行為進行處理、處罰，監(jiān)察機關(guān)及其派出機構(gòu)對財政違法行為的相關(guān)責任進行行政處分。這就從根本上解決了執(zhí)法主體不明確的問題，從而明確了執(zhí)法機關(guān)的合法性，保證了執(zhí)法機關(guān)的威權(quán)性。

　　特點四：具有較強的操作性。《暫行規(guī)定》對國家機關(guān)履行職責中的財政違法行為規(guī)定了一些罰款等行政處罰。但在實踐中難以操作，也起不到懲戒作用。因此，《條例》對財政違法行為的單位性質(zhì)作了區(qū)分，并分別規(guī)定了不盡相同的責任，明確對國家機關(guān)的財政違法行為不再進行罰款，但加大了對責任人員行政處分的力度，對單位可給予警告或者通報批評，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。又如，對使用多年但不太科學(xué)的“小金庫”一詞停止使用，代之以容易理解和界定的“私存私放財政資金或者其他公款”的提法。

　　記者：明確執(zhí)法主體是《條例》貫徹落實的重要保證，該《條例》對執(zhí)法主體具體是如何規(guī)定的？如何防止執(zhí)法主體之間的重復(fù)檢查？

　　王秀明：根據(jù)以往的經(jīng)驗，執(zhí)法主體如果不作明確規(guī)定，會給實際執(zhí)法工作帶來諸多麻煩，既不利于法律法規(guī)的貫徹，也影響執(zhí)法部門的權(quán)威。因此，《條例》在第二條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府財政部門及審計機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定”，“省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，應(yīng)當在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定；審計機關(guān)的派出機構(gòu)，應(yīng)當根據(jù)審計機關(guān)的授權(quán)，依法對財政違法行為做出處理、處罰決定”：“有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務(wù)員的，由監(jiān)察機關(guān)及其派出機構(gòu)（以下統(tǒng)稱監(jiān)察機關(guān)）或者任免機關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分?！币陨弦?guī)定確認了對財政違法行為的執(zhí)法主體包括：縣級以上財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)、審計機關(guān)及其派出機構(gòu)、監(jiān)察機關(guān)及其派出機構(gòu)。

　　為了防止由于多個執(zhí)法主體存在而出現(xiàn)對同一事項多次檢查、多重處理的現(xiàn)象，消除被檢查單位和個人的不合理負擔，維護行政機關(guān)的形象，《條例》明確規(guī)定：“財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)及其他有關(guān)監(jiān)督檢查機關(guān)對有關(guān)單位或者個人依法進行調(diào)查、檢查后，應(yīng)當出具調(diào)查、檢查結(jié)論。有關(guān)監(jiān)督檢查機關(guān)已經(jīng)做出的調(diào)查、檢查結(jié)論能夠滿足其他監(jiān)督檢查機關(guān)履行本機關(guān)職責需要的，其他監(jiān)督檢查機關(guān)應(yīng)當加以利用。”“財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)應(yīng)當加強配合，對不屬于其職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當依法移送。受移送機關(guān)應(yīng)當及時處理，并將結(jié)果書面告知移送機關(guān)?！边@些規(guī)定，其目的就在于強化各執(zhí)法主體之間的相互配合，盡量減少重復(fù)檢查的現(xiàn)象。

　　記者：《條例》中所列財政違法行為的種類是如何劃分的，主要內(nèi)容是什么？

　　王秀明：《條例》第三條至第十九條具體規(guī)定了17類財政違法行為，這是從實踐中發(fā)生的近400種財政違法行為中歸納和概括出來的，基本涵蓋了目前實踐中發(fā)生的財政違法行為?！稐l例》規(guī)定的這些財政違法行為基本劃分以下幾大類：

　　一、國家機關(guān)及其工作人員在財政收入管理方面的違法行為。具體內(nèi)容包括，違反國家財政收入管理規(guī)定的行為（第三條）、違反國家財政收入上繳規(guī)定的行為（第四條）、違反國家有關(guān)上解、下?lián)茇斦Y金規(guī)定的行為（第五條）、違反國家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為（第七條）、違反財政收入票據(jù)管理規(guī)定的行為（第十六條）。

　　二、是國家機關(guān)及其工作人員在財政支出管理方面的違法行為。具體內(nèi)容包括：違反國家規(guī)定使用、騙取財政資金的行為（第六條）、違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定的行為（第八條）、違反國家有關(guān)投資建設(shè)項目規(guī)定的行為（第九條）、違反《中華人民共和國擔保法》及國家有關(guān)規(guī)定擅自提供擔保的行為（第十條）、違反國家有關(guān)賬戶管理規(guī)定擅自在金融機構(gòu)開立、使用賬戶的行為（第十一條）、滯留、挪用、騙取外國政府貸款的行為（第十二條）、違反財務(wù)管理規(guī)定私存私放財政資金或者其他公款的行為（第十七條）。

　　三、企業(yè)及其個人在上繳財政收入方面的違法行為。主要內(nèi)容包括：隱瞞應(yīng)當上繳的財政收入的行為，截留代收的財政收入的行為，其他不繳或者少繳財政收入的行為（第十三條）。

　　四、企業(yè)及其個人在使用財政資金方面的違法行為。主要內(nèi)容包括：以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為，挪用財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為，從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益的行為（第十四條）。

　　此外，事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織及其工作人員適用國家機關(guān)的相關(guān)規(guī)定，但其在經(jīng)營活動中的財政違法行為適用于企業(yè)及其個人的規(guī)定（第十五條）。屬于會計方面的違法行為（第十八條）和行政性收費方面的違法行為（第十九條）分別依照有關(guān)規(guī)定進行處理、處罰。

　　記者：《條例》對財政違法行為處理，處罰的種類和具體內(nèi)容是如何規(guī)定的？

　　王秀明：《條例》對于財政違法行為的行政處理界定為：財政部門和審計機關(guān)對被檢查單位違反國家財政法律、法規(guī)的行為，直接采取的具有強制性的糾正措施。其內(nèi)含在于糾正被檢查單位的財政違法行為，目的是要將那些不符合規(guī)定的財政違法行為進行改正，使其恢復(fù)到正常的運行軌道上，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，迫使不履行或不依法履行義務(wù)的行政相對人依法履行其應(yīng)該履行的義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀，不具有懲罰、制裁性。行政處理具體形式有：責令改正；責令補收應(yīng)當收取的財政收入、收繳應(yīng)當上繳的財政收入；責令限期退還違法所得、追回有關(guān)財政資金、限期退還被侵占的國有資產(chǎn)；責令沖轉(zhuǎn)或調(diào)整有關(guān)會計賬目等。

　　行政處罰是指行政機關(guān)在實施行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護其他公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對違反行政管理秩序的行政相對人給予制裁的權(quán)力，包括對違法行為人財產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪，也包括使違法行為人的聲譽降低的懲戒，具有懲罰性、制裁性?！稐l例》中有關(guān)行政處罰的種類主要是依據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立的，主要處罰的形式有：對單位給予警告或者通報批評；沒收違法所得、罰款等。

　　記者：《條例》對于財政違法行為責任人的處分及涉嫌犯罪的行為，規(guī)定是如何處理的？

　　王秀明：《條例》規(guī)定，對于有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務(wù)員的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分。行政處分的種類包括：給予警告、記過、記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。對法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員以及其他人員有本條例規(guī)定的財政違法行為，需要給予處分的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　財政部門、審計機關(guān)在檢查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員有《條例》規(guī)定的財政違法行為應(yīng)當予以行政處分的，應(yīng)當將相關(guān)情況的材料依法移送監(jiān)察機關(guān)或者相關(guān)單位。受移送單位應(yīng)當及時處理，并將結(jié)果書面告知移送機關(guān)。財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)在檢查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位和個人有《條例》規(guī)定的財政違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當依法移送公、檢、法機關(guān)，依法追究其刑事責任。

　　記者：《條例》對于行政相對人所作的行政處理、行政處罰和行政處分的救濟是如何規(guī)定的？

　　王秀明：根據(jù)“有懲罰就要有救濟”的法制原則，《條例》明確規(guī)定，單位和個人對處理、處罰不服的，依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定申請復(fù)議或者提起訴訟；國家公務(wù)員對行政處分不服的，依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《國家公務(wù)員暫行條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

　　記者：審計署對審計系統(tǒng)學(xué)習貫徹《條例》的工作有哪些方面的要求？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，有利于維護國家財經(jīng)秩序，促進完善審計法制建設(shè)。當前及今后一個時期，各級審計機關(guān)應(yīng)當認真學(xué)習、大力宣傳和堅決貫徹執(zhí)行好《條例》，促進審計工作再上新水平。我們初步考慮，當前審計系統(tǒng)在學(xué)習貫徹《條例》方面應(yīng)抓好三項工作：一是要切實加強培訓(xùn)，盡快使全體審計人員深刻領(lǐng)會《條例》的立法原意，熟練掌握其內(nèi)容，為在審計執(zhí)法中更好地運用《條例》奠定基礎(chǔ)。審計署準備在2005年3月集中舉辦一次關(guān)于《條例》的學(xué)習輔導(dǎo)，培訓(xùn)對象為署機關(guān)各單位和省級審計機關(guān)的法制處處長。二是各級審計機關(guān)要以《條例》頒布施行為契機，進一步加大審計執(zhí)法力度，規(guī)范審計執(zhí)法行為，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，切實提高審計工作質(zhì)量和水平。三是要加強調(diào)查研究，及時了解和反映執(zhí)行中遇到的新情況、新問題，促進《條例》的有效貫徹落實，為維護財經(jīng)秩序，促進廉政建設(shè)，保障社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展做出更大貢獻。

《財政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問題問答(下)