[關(guān)鍵詞]地方政府；審計體制；獨立性；改革創(chuàng)新

　　[摘要]我國國家審計體制誕生于計劃經(jīng)濟體制背景之下，存在明顯的缺陷和不足。國家審計體制改革應(yīng)以中央審計機關(guān)改革為先導(dǎo)，地方審計機關(guān)跟進但不完全模仿。地方審計體制改革的側(cè)重點為：理順上下級審計機關(guān)的責權(quán)關(guān)系，完善地方審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系、報告關(guān)系和經(jīng)費關(guān)系，構(gòu)建審計抗干擾機制，增加審計結(jié)果的透明度。

　　一、地方審計體制概述

　　國家審計體制是審計制度的組織形式，是國家審計機關(guān)的設(shè)置、法律地位、隸屬關(guān)系、職責權(quán)限等方面的體系結(jié)構(gòu)和制度的總稱。

　　根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國縣和縣以上人民政府設(shè)立審計機關(guān)。由此我國國家審計機關(guān)可劃分為最高（中央或國家級）審計機關(guān)和地方審計機關(guān)，前者指國家審計署及其地方部門的派出機構(gòu)，后者指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計機關(guān)。審計署是國務(wù)院的組成部門，受國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，具有雙重法律地位：一方面作為中央政府部門，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，組織和領(lǐng)導(dǎo)全國審計工作：另一方面，審計署根據(jù)自身職責范圍和法定管轄事項，以獨立行政主體的身份從事審計工作，對政府財政、財務(wù)收支進行監(jiān)督、評價和報告。我國地方審計廳、局是國家審計機關(guān)的中層和基層組織，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即在本級行政首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，地方審計機關(guān)審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。1994年頒布的《審計法》對《憲法》的原則性規(guī)定作了更加具體化的表述，并增加了兩項重要內(nèi)容：一是規(guī)定了“同級審”和“上下審”相結(jié)合的審計監(jiān)督制度，使審計監(jiān)督的領(lǐng)域更加完整，大大提升了審計工作的權(quán)威性：二是規(guī)定審計機關(guān)的“兩個報告”制度，即審計機關(guān)向政府提交本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計結(jié)果報告和受政府委托向本級人大常委會作預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，使審計監(jiān)督擔負起對政府負責和為人大服務(wù)的雙重職責。以上是我國國家審計體制的基本架構(gòu)。

　　我國國家審計體制具有體現(xiàn)國家意志，屬于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中立法、司法或行政體系的組成部分，與本國政治、經(jīng)濟文化發(fā)展相適應(yīng)，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)等審計體制的一般特性，同時還具有若干我國國家審計體制自身的特點，主要是：

　　（一）屬于行政型審計模式。與立法型、司法型審計體制相比照，我國國家審計機關(guān)屬于行政部門，在行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并納入行政組織管理范疇；以行政首長交辦的事項為首要任務(wù)，寓行政監(jiān)督于經(jīng)濟監(jiān)督之中，突出行政權(quán)威和行政手段，特別強調(diào)行政處理處罰，以行政權(quán)力作為推動審計工作的主要力量，突出合法性、合規(guī)性審計目標等等。

　?。ǘ徲嫏C關(guān)行使處理處罰權(quán)。審計機關(guān)不僅行使獨立的經(jīng)濟監(jiān)督和行政監(jiān)督，報告審計結(jié)果和審計工作，而且還具有對違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為采取糾錯、矯正、補償（審計處理）和懲罰（審計處罰）等措施的權(quán)力。這與西方各國國家審計存在重要差異，西方諸國國家審計只有檢查權(quán)和報告權(quán)，而沒有處理處罰權(quán)或者沒有直接的處理處罰權(quán)，有的國家審計僅有處理處罰建議權(quán)或司法移送權(quán)，由此審計被譽為“無劍的騎士”；而我國國家審計是“握劍”的，理應(yīng)具有更大的威懾力和更高的權(quán)威性。

　?。ㄈ徲嫏C關(guān)負責人的任免執(zhí)行與普通行政長官任免程序相同。我國中央審計機關(guān)負責人（審計長）由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國人民代表大會閉會期間由人大常務(wù)委員會任免。地方審計機關(guān)負責人，正職由本級人民政府行政首長提名，本級人大決定任免，副職由本級人民政府任免；地方各級審計機關(guān)正職和副職負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見；審計機關(guān)負責人的任期與同級行政首長相當。而西方諸國大多將審計機關(guān)首席長官同法院、檢查院院長一并列入特殊任免人選，其任免的程序與普通行政長官不同，其任期也普遍長于其他行政長官，沒有特殊理由不能隨意罷免，有的甚至是終身制。

　?。ㄋ模徲嫏C關(guān)普遍實行行政首長負責制的管理體制。審計機關(guān)負責人對本機關(guān)審計工作負總責，對審計機關(guān)業(yè)務(wù)和行政決策提出主導(dǎo)性意見，在審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體中具有特別權(quán)重。而西方各國審計機關(guān)較多采用相對獨立的分工負責制，內(nèi)部決策采用合議制（領(lǐng)導(dǎo)成員就決策方案經(jīng)過協(xié)商，形成一致意見）或表決制（以投票及少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策）的議事和決策模式。

　　我國地方審計機關(guān)與中央審計機關(guān)是血脈相通的，具備上述國家審計機關(guān)的幾乎全部的體制特征，同時還具有某些地方審計機關(guān)的特點，主要是：

　?。ㄒ唬徲嬻w制的統(tǒng)一性和對應(yīng)性。地方審計體制參照中央審計體制，并以中央審計體制的“模塊”進行設(shè)置，即中央審計機關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報告關(guān)系和經(jīng)費關(guān)系等基本完全復(fù)制到地方，統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一建制和統(tǒng)一管理模式；僅僅由于中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)行政層次的差異，才導(dǎo)致其管轄范圍和職責權(quán)限的不同，但其體制基本結(jié)構(gòu)無異。

　?。ǘ╇p重領(lǐng)導(dǎo)制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是地方審計體制的明顯特性，而中央審計機關(guān)不存在“雙重”問題，因為國家審計署是最高審計機關(guān)，向國務(wù)院總理負責并向其報告工作，其責任關(guān)系是單向的；但是地方審計機關(guān)卻面臨著業(yè)務(wù)管理和行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)，分別接受來自上一級審計機關(guān)和本級人民政府的指示，存在著發(fā)生矛盾的可能性。在西方各國中央審計機關(guān)不存在隸屬或領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地方審計機關(guān)僅向地方議會負責和報告工作，維系于單向責任關(guān)系和報告關(guān)系。

　?。ㄈ┑胤綄徲嬻w制局部變異和細微差異性。在《憲法》和《審計法》的總體框架下，地方各級政府，特別是省、（直轄）市和自治區(qū)政府大都制定了地方性審計法規(guī)和條例，對本行政區(qū)審計機關(guān)的職責權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系和報告關(guān)系等作出了明細規(guī)定，這些規(guī)定突出了本地社會政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的特點，有些規(guī)定涉及到地方審計體制的某些環(huán)節(jié)，如有的省區(qū)在本行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置了審計派出機關(guān)，有的對省、市、地審計機關(guān)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出了規(guī)范，有的對審計機關(guān)職責權(quán)限進行延伸，擴大了審計范圍；有的對審計機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費的保障作出了更嚴格而具體的規(guī)定等等；但這些規(guī)定對現(xiàn)行審計體制的基本結(jié)構(gòu)均未構(gòu)成實質(zhì)性影響。

　　二、現(xiàn)行地方審計體制的利弊評析

　　我國現(xiàn)行地方審計體制建立于80年代前期，不可避免地受到當時占主導(dǎo)地位的計劃經(jīng)濟和有計劃商品經(jīng)濟體制的影響。行政型審計模式無疑適應(yīng)了我國政治、經(jīng)濟體制的運行要求，反映了我國政治、經(jīng)濟發(fā)展狀況，有利于在政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下保持國家審計的權(quán)威性，促進國家審計迅速成長壯大，并成為社會主義經(jīng)濟監(jiān)督的重要形式。具體表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行審計體制有利于審計工作圍繞地方政府工作中心，服務(wù)和服從于改革開放和經(jīng)濟建設(shè)——這是審計發(fā)展的主旋律。審計機關(guān)設(shè)在政府，審計工作與地方政府各項經(jīng)濟工作結(jié)合緊密，成為政府經(jīng)濟工作的重要部分，這樣審計職能與政府機構(gòu)其他職能相結(jié)合，使審計工作能夠服務(wù)于經(jīng)濟工作中心，服務(wù)于改革開放大局，切實加強對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的監(jiān)督，把審計執(zhí)法與地方經(jīng)濟運行監(jiān)督有機地結(jié)合起來，促進政府工作目標和宏觀、中觀調(diào)控措施的貫徹落實。

　　（二）現(xiàn)行審計體制有利于在政府指導(dǎo)下及時有效地實施審計監(jiān)督。我國現(xiàn)有法律、法規(guī)的80%由政府的行政執(zhí)法部門執(zhí)行，審計機關(guān)是行政執(zhí)法的重要部門，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和其他部門經(jīng)濟監(jiān)督及部門和單位的協(xié)調(diào)配合下，審計機關(guān)能夠直接、有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違法違紀行為；審計意見和建議也能夠及時轉(zhuǎn)化為政府的行政命令，增強了審計的權(quán)威性、時效性和約束力——這是審計機關(guān)隸屬于立法或司法部門所難以達到的效果。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行的審計體制有利于促進地方審計機關(guān)履行職責。按照現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，有利于保證審計工作的統(tǒng)一性，促進審計系統(tǒng)加強業(yè)務(wù)協(xié)作和統(tǒng)籌管理，也有利于保障社會主義法制的統(tǒng)一性，使審計按照國家統(tǒng)一的法制要求實施；審計機關(guān)行政管理以地方政府為主，有利于增強地方審計機關(guān)的自主性和靈活性，使之能夠主動根據(jù)地方經(jīng)濟建設(shè)和政府經(jīng)濟調(diào)控的需要，適時確定審計工作的重點，及時調(diào)整工作態(tài)勢，在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

　　（四）現(xiàn)行審計體制的運行機理符合中國民眾一般認識和思維規(guī)律，具有良好的社會基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟雖漸行退出歷史舞臺，但仍帶著強大的慣性，影響著人們的思維和工作方式，人們對行政權(quán)力長期的習(xí)慣和認同，一時難以完全改變和矯正；行政型審計體制符合中國社會對審計的認知水平，使社會各界能夠廣泛而迅速接受和認同審計，積極配合和協(xié)助審計工作，使審計容易與財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、金融監(jiān)督、財會監(jiān)督等其他經(jīng)濟監(jiān)督形式相互分工和彼此協(xié)調(diào)，有利于營造與審計發(fā)展相適應(yīng)的社會環(huán)境。

　　但是，現(xiàn)行審計體制畢竟構(gòu)建于改革開放之初，帶著明顯的計劃經(jīng)濟時代的烙印，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的變化，這一體制不可避免地暴露出缺陷和不足，具體為：

　　一是審計監(jiān)督職責的履行很難落實到位?，F(xiàn)行審計體制將審計機關(guān)隸屬于政府，并接受其管理，其結(jié)果是審計機關(guān)對同級政府活動難以進行有效的監(jiān)督和制約，審計目標和任務(wù)經(jīng)常受到政府權(quán)力意志的左右，審計作用的發(fā)揮程度往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者的覺悟和重視程度；在如何擺正監(jiān)督與服務(wù)、糾正與處罰、對本級政府負責與對上級審計機關(guān)負責等關(guān)系的處理和把握上，地方審計機關(guān)往往左右為難；在向人大作審計工作報告時，也不得不盡力避開一些可能引起質(zhì)詢或?qū)φ袨橛挟愖h的問題。目前的審計工作普遍存在的審計難、反映難、處理更難的現(xiàn)象不能不說與此相關(guān)。這一問題導(dǎo)致的直接后果是審計監(jiān)督職責履行不到位，作用得不到發(fā)揮，人大、政府對審計的重視和支持程度，社會對審計的理解和認同程度也隨之下降。

　　二是審計報告制度的實施受到一定制約?！皟蓚€報告”制度為地方各級人大和政府了解預(yù)算執(zhí)行情況提供了必要的渠道。這一制度要求審計機關(guān)既要對政府直接負責，又要對人大間接負責。審計機關(guān)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下進行審計，審計結(jié)果報告提交給本級政府，在此基礎(chǔ)上，由審計機關(guān)代表政府向人大常委會作審計工作報告，但審計結(jié)果報告經(jīng)過政府“過濾”后產(chǎn)生的審計工作報告，很難保證審計結(jié)果的完整性和客觀性。

　　三是依法獨立實施審計監(jiān)督缺乏必要的保障。地方各級審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，由于地方審計機關(guān)隸屬于本級政府，審計機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免獎罰全維系于本級政府，審計機關(guān)的“生計”也決定于地方，這使得審計工作倍受來自方方面面的干擾，而審計機關(guān)難以抗拒，經(jīng)常陷于兩難境地，一方面要查處被審計單位的違法違紀問題，另一方面還要維護地方利益，法與權(quán)、法與利、法與理、法與情之間的矛盾困擾著審計人員。審計實踐說明，地方審計機關(guān)，特別是基層審計機關(guān)經(jīng)常容易遇到以權(quán)壓審計的現(xiàn)象，審計結(jié)果常成為地方政府的“維權(quán)”工具，同時，由于缺乏必要的審計干部保護機制，對審計監(jiān)督力度較大的審計機關(guān)負責人也時有被調(diào)離，甚至降職、免職的情況。

　　四是審計機關(guān)經(jīng)費得不到保障，影響了審計工作的正常開展。經(jīng)費獨立是確保審計監(jiān)督獨立的重要前提之一?！秾徲嫹ā芬髮徲嫏C關(guān)履行職責所需經(jīng)費，要列入財政預(yù)算，由本級政府予以保證。但在實際操作中，地方各級政府普遍將審計機關(guān)視同一般的行政單位，其所需經(jīng)費都由同級財政部門審批。這在客觀上削弱了審計機關(guān)對財政部門的監(jiān)督力度。再加上一些地方財力緊張，有些審計機關(guān)的審計經(jīng)費除去人頭費等行政經(jīng)費后，少之又少，影響了審計工作的正常開展。在我國部分地、縣兩級審計機關(guān)經(jīng)費緊張的問題比較突出，有時不得不依附或遷就于被審計單位，嚴重違背審計的獨立性原則。

　　三、地方審計體制改革的目標設(shè)定

　　我國國家審計體制確定至今已近二十年，我國改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的形勢發(fā)展迅猛異常，審計環(huán)境發(fā)生了深刻變化：我國政治體制和經(jīng)濟體制改革不斷深化，我國綜合國力進一步增強；社會主義民主和法制逐步深入人心，經(jīng)濟體制市場化及我國加入WTO后國際經(jīng)濟一體化步伐加快；經(jīng)濟成分多元化，新的利益格局初步形成；政府職能轉(zhuǎn)變和國家公務(wù)員制度進一步完善；特別是中央審計體制的改革已經(jīng)著手，并完成一系列理論研究和實際準備；這些都有力說明地方審計體制改革已迫在眉睫，條件亦近成熟。

　　如何實施地方審計體制改革？首先我們必須設(shè)定改革的基本目標，即解決為什么要進行改革，通過改革要達到什么目的以及確定改革的期望值等問題。

　　通過現(xiàn)行審計體制利弊得失的全面剖析，我們深知改革的必要性和重要性，但要確定地方審計體制的改革目標，僅僅找到現(xiàn)行體制的缺陷和不足還不夠，因為我們不能指望“一舉解決”審計體制方面的所有問題，改革沒有最好只有更好；另一方面，改革特別是具體方案的出臺，還要考慮各種社會、法律、文化、管理等方面的現(xiàn)實因素，改革目標只能設(shè)定在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架下或?qū)ΜF(xiàn)行法律法規(guī)的修改減少到最低限度之內(nèi)；再一方面，改革還應(yīng)設(shè)法鞏固和維護近二十年來所形成的審計發(fā)展的良好勢頭，同時改革的設(shè)想還要為社會所接受，具有現(xiàn)實性和可行性，能夠取得明顯的改革效果。根據(jù)這些要求，現(xiàn)階段地方審計體制改革的基本目標應(yīng)設(shè)定為：

　?。ㄒ唬└纳茖徲嫪毩⑿裕岳诔浞职l(fā)揮審計監(jiān)督作用。通過改革使國家審計的獨立性在法律地位、隸屬關(guān)系、人員任免、職責權(quán)限和經(jīng)費來源等方面得以更加明確和充分的體現(xiàn)。不僅一般性地載人法律法規(guī)條款，而且在審計機關(guān)的行政級別、審計官員的任命級職、任期、罷免的程序、審計經(jīng)費的確定和撥付等方面都有具體而明細的規(guī)定，以增加審計機關(guān)抗干擾的體制機能。

　?。ǘ└舆m應(yīng)我國政治、經(jīng)濟體制的發(fā)展。我國的審計體制決定于我國的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等審計環(huán)境，其中主要決定于我國的政治經(jīng)濟體制。地方審計體制的改革成功與否的主要標志之一就是測定改革后的審計體制是否與社會政治、經(jīng)濟體制具有更好的適應(yīng)性和相容性，能否促進社會政治民主化進程和經(jīng)濟發(fā)展水平。因此審計體制改革不能超前，脫離社會政治經(jīng)濟發(fā)展的大背景，也不能滯后于審計環(huán)境的要求。

　?。ㄈ┘訌姷胤秸暮暧^、中觀調(diào)控和人大對經(jīng)濟工作的監(jiān)督。盡管經(jīng)過多年改革，我國政府已經(jīng)從對經(jīng)濟事務(wù)的直接指揮中逐漸解脫出來，但在相當長的一段時間內(nèi)，我國政府仍然在改革開放、推動經(jīng)濟建設(shè)、維護市場經(jīng)濟秩序、嚴肅財經(jīng)紀律、反腐倡廉等方面，還將發(fā)揮重要作用。我國審計體制改革設(shè)計要面對這一現(xiàn)實，改革要有利地方政府建設(shè)，有利于促進政府的宏觀、中觀調(diào)控，有利于人大對經(jīng)濟工作的監(jiān)督，使審計工作置身于經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場，同時能夠體現(xiàn)出國家審計高層次經(jīng)濟監(jiān)督的本色。

　　（四）促進審計工作水平邁上一步新臺階。審計體制改革不僅僅解決某些體制問題，而且還應(yīng)產(chǎn)生一系列“連動”效應(yīng)，即通過改革引發(fā)審計人員解放思想，積極進取，不斷完善審計體系，更新審計內(nèi)容，改進審計方式方法，提高審計的技術(shù)含量，為審計事業(yè)的新發(fā)展提供新的動力。總之，通過體制改革應(yīng)為審計發(fā)展打造新平臺，為審計事業(yè)發(fā)展帶來新契機，審計體制改革應(yīng)消除不適應(yīng)審計發(fā)展、有悖審計規(guī)律的痼疾，換以新審計機制，這種改革應(yīng)與國際慣例接軌，代表審計事業(yè)發(fā)展基本趨勢。

　　四、地方審計體制改革的方案比較和選擇

　　地方審計體制究竟如何改革，近年來理論界作出了諸多艱辛的探討，初步歸納起來，可供選擇的方案主要有：

　?。ㄒ唬⒏骷墝徲嫏C關(guān)從政府系列中分離出來，獨立設(shè)置，隸屬于各級人大，直接向人大負責并報告工作，審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算；地方審計機關(guān)在各級人大常委會下設(shè)置，又接受上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。持該觀點的同志認為，該體制能徹底解決國家審計機關(guān)的獨立性問題，有利于國家審計機關(guān)與行政機構(gòu)的完全剝離，而直接對地方各級人民代表大會負責，從而在組織上、工作上、經(jīng)濟上和人員上保證其獨立地位，理順委托者、獨立經(jīng)濟監(jiān)督者和公共資財管理者之間的審計關(guān)系，從制度上解決審計難處理更難的頑癥；（1）但持有此觀點的同志對審計機關(guān)隸屬人大后審計工作的權(quán)威性、社會的認同性和解決審計矛盾的有效性也存有疑慮；也有的同志認為立法型的審計模式是審計體制改革的終極目標模式或遠期目標，但究竟何時完成這一過渡有待于我國民主和法制的建設(shè)、人大職能的加強、社會主義市場經(jīng)濟體制的完善、財經(jīng)秩序的好轉(zhuǎn)和審計“三化”建設(shè)等（2）。

　?。ǘ⒏骷墝徲嫏C關(guān)從政府系列中分離出來，列入司法系列，成立有較高法律權(quán)威性、具有執(zhí)法功能的審計法院，類似我國現(xiàn)行的法院和檢察院體制：中央設(shè)置最高審計院（或?qū)徲嫹ㄔ海⒌胤皆O(shè)置高級審計院、中級審計院和審計院，審計院向人大負責并報告工作，審計經(jīng)費由國家預(yù)算安排逐級下?lián)埽灰部梢圆浑`屬于人大，獨立于立法和行政，類似日本、德國的模式（3）。設(shè)立審計院，形成人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府三院”（法院、檢察院和審計院），使審計機關(guān)地位超然，其獨立性有組織保障，實現(xiàn)事權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，利于強化審計監(jiān)督執(zhí)法的力度（4）。

　?。ㄈΜF(xiàn)行審計行政領(lǐng)導(dǎo)進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。因為上述兩方案屬審計體制的“大修”，需要對《憲法》的某些條款作出修改，此舉易對審計和經(jīng)濟監(jiān)督造成震蕩，不利于社會經(jīng)濟穩(wěn)定和審計的可持續(xù)發(fā)展?！拔⒄{(diào)”的具體設(shè)想是地方審計機關(guān)負責人在政府地位中提升半格，同時延長其任期，使其職務(wù)不受政府任期的影響，在客觀上保持審計組織的獨立性；在中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)的關(guān)系上，改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即各級審計機關(guān)確立由國家審計署集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，省級審計機關(guān)負責人由審計長提出候選人，同級人大任命或罷免；審計廳對地、市、縣級審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費來源、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任免等方面，一律按照下管一級的原則，實行分層單向領(lǐng)導(dǎo)，避免地方政府的行政干預(yù)和可能出現(xiàn)的財政牽制（5）。對地方政府的審計，也可由國家審計署設(shè)立派出機構(gòu)實施監(jiān)督（6）。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟不發(fā)達和法制建設(shè)尚未到位，審計體制改革的重點是完善行政型審計體制，特別要理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的縱向和橫向關(guān)系（7）?，F(xiàn)行審計體制出現(xiàn)的有礙審計獨立性的問題，癥結(jié)不在于審計體制的隸屬關(guān)系，而是源于雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部矛盾性；因此要改革雙重體制，將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計機關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費來源等行政關(guān)系，提高省級審計機關(guān)層次，市縣審計機關(guān)的人事由省審計局統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級年度預(yù)算，系統(tǒng)管理，系統(tǒng)下?lián)埽?）。在地方審計機關(guān)的管理模式上，可以選擇：（1）中央直管模式，即縣級以上審計機關(guān)均由審計署垂直管理；（2）分別直管模式，即省級審計機關(guān)由審計署實行垂直管理，市級審計機關(guān)由省級審計機關(guān)垂直管理，區(qū)縣級審計機關(guān)由市級審計機關(guān)垂直管理；（3）省以下直管模式，即省級審計機關(guān)垂直管理省級以下審計機關(guān)（9）。

　　（五）其他地方審計體制的設(shè)想。包括：各級審計機關(guān)向一定區(qū)域派出審計機構(gòu)（10）；獨立設(shè)置審計機構(gòu)，實行審計人員委派制，審計人員工資、福利由派出單位負責，與派出單位無任何利益關(guān)系（11），等等。

　　筆者認為，實踐已經(jīng)證明我國現(xiàn)行行政型審計體制模式與當今社會政治、經(jīng)濟發(fā)展是基本相適應(yīng)的，其運行記錄是良好的，這是其主流，對該體制不應(yīng)也不能一味否定，也就是說對行政型審計體制的科學(xué)態(tài)度應(yīng)是完善和改良，而不是廢除和拋棄；其次，審計事業(yè)發(fā)展是硬道理，地方審計體制改革的方案選擇，應(yīng)取向于最有利于審計事業(yè)健康和穩(wěn)定的成長，能給審計事業(yè)注入新的活力，而無需過分強調(diào)新體制理論上的優(yōu)越性和目標的理想性；再次，我們著手地方審計體制改革在我國現(xiàn)代審計發(fā)展史上是首次，類似的改革以后可以進行多次，不能指望畢其功于一役，首次改革更應(yīng)穩(wěn)扎穩(wěn)打，強調(diào)成功率，并積小勝為大勝，這對以后改革不僅有借鑒和參考作用，同時還有正面心理影響；最后，地方審計體制改革具有不同于中央審計機關(guān)改革的特殊性，它要求依照國家級審計機關(guān)改革來進行，即中央審計機關(guān)改革先行，地方審計機關(guān)跟進；因為審計制度作為國家的一項基本政治制度（12），國家審計體制在審計制度中具有突出地位，具有統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的特性，地方審計體制不能游離國家審計而另起爐灶；最高審計機關(guān)作為“國家隊”的改革，對地方審計體制改革無疑有示范和引導(dǎo)作用，在各國地方審計體制的建設(shè)過程中都不同程度地參照了最高審計機關(guān)的體制；在我國，中央審計機關(guān)的體制變動對地方審計機關(guān)，特別是對省級審計機關(guān)的體制確定具有直接的影響。

　　本文的基本結(jié)論是：地方審計體制改革應(yīng)持穩(wěn)健原則，采取漸進改良的策略，對我國現(xiàn)行行政型審計體制進行完善、充實、改進和提高，保留其合理的、適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟建設(shè)、有利于審計事業(yè)發(fā)展的方面，改造其不合理的、不適應(yīng)形勢發(fā)展的若干環(huán)節(jié)和部位。具體對策為；

　　在現(xiàn)行地方審計體制下、調(diào)整審計署與地方審計機關(guān)的關(guān)系，改變直接的項目管理方式（即審計署對地方審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主要是通過下達大量審計項目的方式來實現(xiàn)）為間接的通過制度政策與規(guī)范、確定一定時期的工作重點、檢查地方審計工作質(zhì)量、通報審計情況、傳遞審計信息、組織重大項目審計協(xié)作、為地方提供政策和業(yè)務(wù)咨詢等方式來進行管理。

　　進一步劃分審計署與地方審計機關(guān)之間的職責，以便各司其職、各負其責。對中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)存在的共同審計領(lǐng)域，加強兩級審計機關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)審計和效率折損。

　　地方審計機關(guān)向政府負責并報告審計結(jié)果，同時接受政府委托向人大報告工作的做法，逐步調(diào)整為地方審計機關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時報告工作，以防可能出現(xiàn)的行政干擾、“過濾”審計結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生，以增強對政府的監(jiān)督。

　　對地方審計機關(guān)的負責人的任免宜采取相對嚴格、規(guī)范和固定的程序，如對政府擬解職的審計機關(guān)負責人應(yīng)向人大陳述理由，說明是否有審計背景，并接受質(zhì)疑，被解職人可以陳述等等，以避免因?qū)徲嬘|怒行政長官而被免職的現(xiàn)象發(fā)生。

　　將審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置權(quán)交給地方審計機關(guān)，由其根據(jù)業(yè)務(wù)需要選擇確定機構(gòu)的框架，而不必對應(yīng)于上級審計機關(guān)；在審計業(yè)務(wù)較多的地方，審計機關(guān)的設(shè)置可以審計辦事處、審計分局等形式向縣以下政府延伸。

　　將審計結(jié)果的通報權(quán)、公布權(quán)明確由地方審計機關(guān)掌握，即在不泄露審計機密和被審計單位商業(yè)秘密的限定下，由地方審計機關(guān)決定是否以及用何種方式通報或公布審計結(jié)果，而不需要行政審批。

　　對審計機關(guān)必需的經(jīng)費采取法定的預(yù)算手段給予保障，相關(guān)規(guī)定不但列入審計專業(yè)本法，而且要列入《預(yù)算法》等財政專業(yè)本法。

　　對地方審計機關(guān)的垂直管理模式可以在部分地區(qū)進行試點，先從基層市、縣兩級試點，積累經(jīng)驗，如獲成功再向省市兩級推廣試點范圍和層次。

　　采取漸進改良的方式對現(xiàn)行審計體制改革，符合現(xiàn)行審計體制的基本情況，可以最大限度地利用現(xiàn)有審計基礎(chǔ)，以鞏固和擴大審計事業(yè)發(fā)展所取得的成果，保持審計迅速發(fā)展的勢頭，避免不必要的震蕩，將改革風(fēng)險降到最低限度，是一條比較理想的改革路徑。

　　（1）楊躍進。試論我國審計模式的改革[J].當代經(jīng)濟科學(xué)，1994，（4）。

　?。?）（3）王秀明。21世紀我國國家審計發(fā)展趨勢展望[J].審計理論與實踐，2001，（1）。

　?。?）周華楣。關(guān)于構(gòu)造我國新型審計監(jiān)督機制[J].湖南審計，1997，（1）。

　　（5）楊學(xué)華。試論我國政府審計獨立性的約束軟化[J].審計與經(jīng)濟研究，1998，（2）。

　?。?）秦榮生。從國際趨勢看我國政府審計的改革方向[J].審計理論與實踐，1994，（3）。

　　（7）張立。市場經(jīng)濟下國家審計發(fā)展趨勢的探討[J].審計與經(jīng)濟研究，1996，（5）。

　?。?）張海英。關(guān)于地方審計組織體系的構(gòu)思[J].深圳審計，1992，（1）。

　?。?）郭長永等。國家審計幾種管理體制的利弊比較和優(yōu)化選擇[J].江西審計與財務(wù)，2000，（11）。

　?。?0）李季澤。新世紀國家審計發(fā)展的趨勢[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2001，（1）。

　?。?1）竇茹美。現(xiàn)代審計適應(yīng)知識經(jīng)濟時代的需要的幾點對策[J].中國審計信息與方法，2000，（10）。

　?。?2）項俊波。審計制度是國家的基本政治制度之一[J].審計研究，2001，（5）。