一、若干原則性問(wèn)題的討論

　　本文認(rèn)為，建立健全公共財(cái)政框架，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)稅體制改革與發(fā)展的目標(biāo)取向，其中需要研究處理的問(wèn)題很多，從大的方面說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)把握住這樣幾個(gè)原則性問(wèn)題：

　　第一，從實(shí)際出發(fā)，確定我國(guó)公共財(cái)政框架的基本模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大前提下，雖然公共財(cái)政的基本內(nèi)涵、特征是固定不變的，但是具體的公共財(cái)政框架卻可以因市場(chǎng)發(fā)育程度、政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而有所不同。這樣，不同時(shí)代、不同國(guó)家建立的公共財(cái)政框架就不能強(qiáng)求一致。換句話說(shuō)，我們不能照抄照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共財(cái)政框架，而是要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊國(guó)情出發(fā)，科學(xué)地確定我國(guó)公共財(cái)政框架的基本模式。確定我國(guó)公共財(cái)政框架的基本模式，必須考慮這樣幾個(gè)特殊的影響因素。一是我國(guó)人口基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，地區(qū)間發(fā)展不平衡，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，政府支出的壓力始終是巨大的；二是加入WTO后，我們的國(guó)家和人民直面愈加激烈的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，緩解各種矛盾，保持和促進(jìn)政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，是各級(jí)各屆政府的一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)，所以，在設(shè)計(jì)公共財(cái)政的收入框架和支出框架時(shí)，需要為此做出更多的考慮；三是我國(guó)公民法治意識(shí)尚不夠強(qiáng)，整個(gè)國(guó)家尚處于向法治社會(huì)過(guò)渡的歷史階段，規(guī)范政府行為的阻力很大，這就要求在建立公共財(cái)政框架的過(guò)程中更加注重制度建設(shè)和法律監(jiān)督。

　　第二，確定公共財(cái)政開支的具體范圍。盡管我們明確了公共財(cái)政的職能是滿足社會(huì)公共需要，從而確定了公共財(cái)政開支的基本范圍，但是，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊國(guó)情，仍然有必要進(jìn)一步討論這一時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政開支的具體范圍。一般來(lái)說(shuō)，除了政府保證履行其職能的基本需要（諸如國(guó)防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護(hù)等）屬于典型的公共需要，滿足這部分需要是任何國(guó)家都必須履行的基本職能，具有相對(duì)固定的性質(zhì)之外，其余的社會(huì)公共需要，則有明顯的“公共選擇”性質(zhì)，是否要由政府來(lái)滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費(fèi)偏好、政府的財(cái)力狀況等因素的影響。因此，在不同歷史時(shí)期、不同國(guó)情背景下所謂社會(huì)公共需要的具體界限并不是整齊劃一的。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，一方面，一些項(xiàng)目正在逐漸淡出社會(huì)公共需要之列。例如，支持競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)改革的支出，從現(xiàn)時(shí)看，關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會(huì)公共需要內(nèi)容而必須加以滿足。但是，這類支出具有明顯的過(guò)渡性，按照財(cái)政要逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的原則，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，它們不屬于社會(huì)公共需要，隨著私人投資能力的增強(qiáng)，還是要逐步從公共財(cái)政支出中去除。像電訊、民航、電力的情況也與此類似。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)分工更加細(xì)密深化，越來(lái)越多的事物從私人部門分離出來(lái)而公共化，相應(yīng)地，需要由政府管理的公共事務(wù)也在不斷地?cái)U(kuò)張，搭建我國(guó)公共財(cái)政框架，需要考慮到這些變化趨勢(shì)。就目前實(shí)際情況來(lái)看，屬于政府職能“越位”、需要逐步淡出公共財(cái)政范圍的主要包括競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資、應(yīng)用性研究和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)開支等。政府職能“缺位”較嚴(yán)重、需要納入公共財(cái)政范圍或提高其在公共財(cái)政中的地位的主要包括社會(huì)保障和基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。

　　第三，界定財(cái)政收支的適度規(guī)模。在一定的財(cái)政框架下，財(cái)政收入與GDP應(yīng)當(dāng)有一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤�關(guān)系，這個(gè)關(guān)系處理不當(dāng)，不僅財(cái)政的職能無(wú)法很好實(shí)現(xiàn)，既有的財(cái)稅體制也會(huì)被動(dòng)搖。近些年，我們一直說(shuō)“兩個(gè)比重”偏低，這一觀點(diǎn)已經(jīng)得到公認(rèn)，但是事情的來(lái)龍去脈到底如何？似乎還無(wú)法說(shuō)得十分清楚�，F(xiàn)在，我們?cè)诠�共�?cái)政的框架下重新討論這一問(wèn)題，理論上的支撐完備了，思路也變得清晰起來(lái)。首先，確定財(cái)政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部納入預(yù)算的前提下討論的。這時(shí)，政府收入、財(cái)政收入、預(yù)算收入是等值的，財(cái)政收入與企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)也是對(duì)應(yīng)的，至此，相應(yīng)確定的財(cái)政收入占GDP的比重才能真實(shí)反映政府收支的實(shí)際水平，界定財(cái)政收支的適度規(guī)模才有實(shí)際意義。其次，社會(huì)公共需要是否得到了滿足，是財(cái)政收入占GDP比重是否合理的重要標(biāo)志。換句話說(shuō)，在納稅人的負(fù)擔(dān)基本合理的前提下，即使按照經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)人們普遍認(rèn)為財(cái)政收入占GDP的比重偏低，但是社會(huì)公共需要得到了滿足，財(cái)政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使財(cái)政收入占GDP的比重明顯超過(guò)以往年份，然而社會(huì)公共需要仍未得到基本的滿足，我們也不能說(shuō)財(cái)政收入GDP的比重過(guò)高。再次，按照“以支定收”的要求，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共需要確定財(cái)政支出規(guī)模，再依據(jù)財(cái)政支出規(guī)模確定財(cái)政收入的規(guī)模，這種依存關(guān)系建立起來(lái)之后，財(cái)政收入與GDP的比例關(guān)系就應(yīng)當(dāng)是合理的。當(dāng)然，作為一個(gè)前提條件，各種財(cái)政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顧支出需要隨意減收的行為都是不被允許的。若能如此，所謂財(cái)政收入超常增長(zhǎng)的問(wèn)題事實(shí)上也就不存在了。

　　第四，處理好各級(jí)政府間的財(cái)政利益關(guān)系。處理好各級(jí)政府間的財(cái)政利益關(guān)系，是構(gòu)建公共財(cái)政框架的一個(gè)重要的方面一即公共財(cái)政體制的建立。客觀地說(shuō)，在以往的財(cái)稅改革中，一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)的原則并沒(méi)有得到很好地貫徹，政府間的財(cái)政利益關(guān)系一直是扭曲的，近幾年濫收費(fèi)的膨脹，不能不說(shuō)與此有直接的關(guān)系。為此，在今后進(jìn)行的財(cái)稅體制改革中，必須借助建立公共財(cái)政框架的契機(jī)，從根本上解決這一問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的起點(diǎn)應(yīng)是政府職能在各級(jí)政府之間的合理分解。一般認(rèn)為，其依據(jù)的是資源的流動(dòng)性原則和受益原則。即生產(chǎn)要素的流動(dòng)性與公共事務(wù)管理級(jí)次應(yīng)當(dāng)一致，凡屬生產(chǎn)要素的與全國(guó)流動(dòng)性有關(guān)的事務(wù)（如收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等），應(yīng)當(dāng)列為中央政府事務(wù)，以提高公共資源的配置效率，否則，就屬地方政府事務(wù)（資源的流動(dòng)性原則）；政府公共事務(wù)的級(jí)次管轄?wèi)?yīng)當(dāng)與受益者的利益相一致，即凡是全國(guó)收益的公共事務(wù)，應(yīng)歸中央政府管理，那些屬于某一局部范圍受益的，則應(yīng)歸地方政府管理（收益原則）。但對(duì)于劃歸地方政府管理的公共事務(wù)，中央政府負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任（馬國(guó)賢，財(cái)政研究，1999，5）。在此基礎(chǔ)上，要將一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)的原則以法律的形式落到實(shí)處，徹底改變目前越是基層的政府，其法定的收入權(quán)力與其財(cái)政支出責(zé)任的差距越大的制度缺陷。否則，濫收費(fèi)還會(huì)反彈�；蛘�，事情發(fā)展更為嚴(yán)重，即失去必要的財(cái)力保證，長(zhǎng)此以往，政權(quán)的基礎(chǔ)可能會(huì)動(dòng)搖。

　　二、具體制度建設(shè)的設(shè)想

　　從較寬的口徑考慮，公共預(yù)算制度建設(shè)主要應(yīng)包括以下具體內(nèi)容：

　　第一，將全部政府收入納入預(yù)算管理。具體地說(shuō)，即在現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預(yù)算的基礎(chǔ)上，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理，逐步縮小制度外收入和預(yù)算外收入的數(shù)量，最終實(shí)現(xiàn)建立統(tǒng)一、完整、全面和規(guī)范的國(guó)家預(yù)算的目標(biāo)，使政府收入、財(cái)政收入、預(yù)算收入最終統(tǒng)一起來(lái)（此時(shí)，政府收入等于財(cái)政收入、也等于預(yù)算收入）。這項(xiàng)改革與費(fèi)改稅一樣，牽涉地方、部門的既得利益最多，阻力也將最大。但是，如果不予以突破，稅費(fèi)改革乃至建立公共財(cái)政框架的努力將只能是停留在規(guī)劃的藍(lán)圖上，整個(gè)財(cái)稅體制改革不可能真正得到深化。同時(shí)，這項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)與費(fèi)改稅的進(jìn)程相伴，分期分批地進(jìn)行，以便使相關(guān)的部門和地方政府有逐漸適應(yīng)和做出相應(yīng)準(zhǔn)備的時(shí)間。作為一項(xiàng)過(guò)渡性措施，對(duì)暫時(shí)還不能納入預(yù)算管理的政府收入，也要實(shí)行財(cái)政專戶的“收支兩條線”管理，以解決部分政府收入完全失控的問(wèn)題。此外，政府非稅收入預(yù)算化要與其法治化的進(jìn)程相伴，以鞏固改革的成果。

　　第二，改革預(yù)算編制方法。改革預(yù)算編制方法的核心是編制部門預(yù)算。編制部門預(yù)算的意義在于：（1）部門預(yù)算要求所有的預(yù)算數(shù)落實(shí)到基層使用單位，其收入、支出項(xiàng)目及人員供給狀況等均細(xì)化到二級(jí)單位，從而大大細(xì)化了政府預(yù)算，增強(qiáng)了政府預(yù)算的計(jì)劃性；（2）編制部門預(yù)算要求將所有的政府收入都納入預(yù)算，這樣部門預(yù)算的編制才有意義，同時(shí)，部門預(yù)算作為統(tǒng)管各級(jí)政府收支的綜合預(yù)算，既包括本部門預(yù)算，也包括下級(jí)單位匯總預(yù)算，能較全面地反映各個(gè)部門的全部收支活動(dòng)，相應(yīng)地，政府部門的預(yù)算分配權(quán)受到了較強(qiáng)的約束甚至被收歸到相應(yīng)的財(cái)政部門，從而提高了政府預(yù)算的歸一性和集中度；（3）編制部門預(yù)算，將政府的全部收入都納入預(yù)算并細(xì)化了預(yù)算，加之預(yù)算編制時(shí)間的提前，為政府預(yù)算增強(qiáng)公開性和提高法治化程度創(chuàng)造了條件。就目前財(cái)政部試行的部門預(yù)算改革情況來(lái)看，遇到的障礙首先是推行部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作尚未準(zhǔn)備到位，為此需要建立準(zhǔn)確可信的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行清產(chǎn)核資，制定科學(xué)的預(yù)算單位定員定額標(biāo)準(zhǔn)。所遇到的第二個(gè)障礙是目前政府非稅收入混亂，尚無(wú)法將預(yù)算外和制度外收入納入預(yù)算管理，這有賴于費(fèi)改稅的全面展開。第三個(gè)障礙是政府預(yù)算的法治化問(wèn)題尚無(wú)實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，需要在立法上確定確保全國(guó)人大對(duì)預(yù)算決定權(quán)、否決權(quán)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的具有操作性和約束力的法律程序。除了編制部門預(yù)算之外，在預(yù)算編制形式上應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算，即從目前分為一般預(yù)算、基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算過(guò)渡到分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算的多重復(fù)式預(yù)算，以便更清晰地反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來(lái)源和使用情況，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。同時(shí)，為了提高預(yù)算分配的公正性和財(cái)政資金的使用效益，還要進(jìn)一步鞏固實(shí)施零基預(yù)算的成果。

　　第三，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。國(guó)庫(kù)集中收付制是預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，它上接預(yù)算編制方法，下聯(lián)預(yù)算監(jiān)督，共同構(gòu)成了預(yù)算管理制度走向公共預(yù)算的改革。作為公共預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度，其意義在于規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束與監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效益�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有國(guó)庫(kù)集中收付制度，預(yù)算編制方式、方法的改革只能是虎頭蛇尾，是收不到實(shí)效的。國(guó)庫(kù)集中收付制一方面是建立由國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部門的零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶（隨著財(cái)稅體制改革的完成，預(yù)算外資金歸入預(yù)算，這一賬戶最終將被取消）、小額現(xiàn)金帳戶和特設(shè)專戶構(gòu)成的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，財(cái)政收入采用直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式；另一方面是采用新的支出撥付方式，即將支出具體分為工資支出、購(gòu)買支出、零星支出和轉(zhuǎn)移支出四類，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制的難點(diǎn)，一是與實(shí)行部門預(yù)算一樣，因涉及收回政府部門的預(yù)算分配權(quán)，會(huì)遇到較大的阻力。二是涉及到與銀行方面的關(guān)系，需要建立健全銀行清算系統(tǒng)，協(xié)同制定新的國(guó)庫(kù)管理規(guī)章。此外，還應(yīng)注意財(cái)政不要集中在一家銀行開戶，以免過(guò)多地影響到銀行間的利益。

　　第四，積極推行政府采購(gòu)和招標(biāo)制度。政府采購(gòu)和招標(biāo)是預(yù)算改革的最后一環(huán)，它是采用市場(chǎng)化的方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)來(lái)引導(dǎo)財(cái)政資金的使用，以提高財(cái)政資金的使用效益，發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用，更好地滿足社會(huì)公共需要。推行和完善政府采購(gòu)與招標(biāo)制度，有幾個(gè)問(wèn)題需要加以注意和明確：（1）政府采購(gòu)和招標(biāo)既然是采用市場(chǎng)化的方式，就要完全按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)運(yùn)作，不能以市場(chǎng)化之名，行行政管理之實(shí)，所以必須堅(jiān)持公正、公平、公開的原則，凡是有違市場(chǎng)化規(guī)則的行為，如地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、“暗箱操作”等都是政府采購(gòu)所必須摒棄的。（2）政府采購(gòu)的范圍原則上應(yīng)包括所有使用財(cái)政資金購(gòu)買、租用或雇用的貨物、工程或服務(wù)。但是目前將所有的政府支出全部納入政府采購(gòu)的范圍是困難的，所以應(yīng)采取逐步擴(kuò)大范圍的方式。從資金來(lái)源看，首先應(yīng)將現(xiàn)有的預(yù)算資金納入政府采購(gòu)范圍，然后與公共財(cái)政建設(shè)及費(fèi)改稅相適應(yīng)，較快地將政府部門預(yù)算外收入及制度外收入納入政府采購(gòu)范圍；從采購(gòu)對(duì)象看，應(yīng)當(dāng)從數(shù)額較大的辦公用品開始，逐步擴(kuò)大范圍；從政府級(jí)別考慮，應(yīng)當(dāng)從上到下逐步推開，這樣便于積累經(jīng)驗(yàn)，制定規(guī)范，同時(shí)也為基層政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)育贏得一定的時(shí)間。（3）政府采購(gòu)的方式通常包括招標(biāo)采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、談判采購(gòu)等，其中，招標(biāo)采購(gòu)又包括公開招標(biāo)、選擇招標(biāo)、有限招標(biāo)等。一般來(lái)說(shuō)，公開招標(biāo)因其公平性和效益性最好而最受青睞。不過(guò)，限于條件，有時(shí)也需要采用其他招標(biāo)方式，但是不管采用哪一種招標(biāo)方式，從政府方面來(lái)講，都要最大限度地維護(hù)公共利益出發(fā)，既能節(jié)約財(cái)政開支，又能較好地實(shí)現(xiàn)政府職能。（4）政府采購(gòu)不僅僅是政府財(cái)政支出方式的改變，它還是改革預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算約束，建立公共財(cái)政框架的重要環(huán)節(jié)，所以各級(jí)財(cái)政部門必須在政府采購(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，采用每一級(jí)政府設(shè)立政府采購(gòu)中心統(tǒng)一處理相關(guān)事宜的模式。而不能將采購(gòu)權(quán)分散給政府部門甚至是事業(yè)單位，否則，政府采購(gòu)制度的改革只能是換湯不換藥。

　　如前所述，公共預(yù)算的靈魂是法治化，其法治化的程度關(guān)系到整個(gè)公共財(cái)政制度改革的成敗。所以，在整個(gè)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施中，必須將推進(jìn)法治建設(shè)、強(qiáng)化法律監(jiān)督和提高法治化程度作為一個(gè)基本的努力方向，具體措施應(yīng)包括：（1）完善相應(yīng)法律體系。首先，我們認(rèn)為，為提高財(cái)稅法律體系的協(xié)調(diào)性，更好地發(fā)揮其作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政基本法》（也可稱為通則法），主要用來(lái)規(guī)定一些基本財(cái)政原則、政府間財(cái)政權(quán)力的劃分、當(dāng)事人的基本權(quán)利義務(wù)、基本財(cái)政術(shù)語(yǔ)的法律解釋等。同時(shí)，與建立公共預(yù)算制度相適應(yīng)修訂《預(yù)算法》、《國(guó)庫(kù)管理?xiàng)l例》，制定《政府采購(gòu)法》（因?yàn)檎�府采�?gòu)活動(dòng)不是以盈利為目的一般性商業(yè)活動(dòng)，所以不能以普通的商法作為其基本的法律依據(jù)，而必須統(tǒng)一規(guī)定政府采購(gòu)的流程和基本管理制度，通過(guò)制定《政府采購(gòu)法》對(duì)其加以規(guī)范）。（2）完善相應(yīng)法律的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)。不管是哪一部法律，都必須以規(guī)定當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)為核心來(lái)構(gòu)建，要避免像過(guò)去的一些行政法律那樣，只是將原有行政規(guī)則的集合拿過(guò)來(lái)充作法律的內(nèi)容，而是要像其他民事與刑事法律那樣，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上講求立法技術(shù)。（3）加強(qiáng)法律程序建設(shè)。一套法律體系的程序性規(guī)則是否健全，通常被視為其現(xiàn)代化程度如何的一項(xiàng)重要標(biāo)志。因?yàn)闆](méi)有健全的法定程序，法律的公正與效率就無(wú)從保證。毋須諱言，我國(guó)財(cái)稅法從立法到行政執(zhí)法都嚴(yán)重忽視了程序性規(guī)則的重要性。為此，新的財(cái)稅改革中的法治建設(shè)，必須將重塑程序性規(guī)則放在重要位置。（4）提高相應(yīng)法律的可操作性，改變那種依靠大量行政解釋來(lái)實(shí)施財(cái)政法律的做法，確保相應(yīng)法律的立法精神和原則得到準(zhǔn)確地貫徹實(shí)施，不因法律可操作性差而受到有意或無(wú)意的歪曲。（5）加強(qiáng)法律監(jiān)督。主要是落實(shí)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的決定權(quán)（包括審核權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、追加權(quán)、削減預(yù)算額度或調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)的權(quán)力、否決權(quán)等），人大要提前介入預(yù)算草案的編制過(guò)程（不能被動(dòng)地坐對(duì)預(yù)算草案的審核，不能由財(cái)政一家決定預(yù)算草案的編制），通過(guò)在各級(jí)人大設(shè)立專門的預(yù)算工作委員會(huì)、增加編制預(yù)算的時(shí)間、細(xì)化預(yù)算科目、重新設(shè)計(jì)預(yù)算審核、批準(zhǔn)的法定程序、增強(qiáng)預(yù)算的全面性和公開性、追究不執(zhí)行預(yù)算的行政官員的法律責(zé)任等措施，來(lái)增強(qiáng)公共預(yù)算的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府行為的約束、規(guī)范與監(jiān)督。

　　在討論了上述問(wèn)題，對(duì)預(yù)期的來(lái)來(lái)我國(guó)公共財(cái)政的走向有個(gè)基本認(rèn)識(shí)之后，我們可以描述一下作為財(cái)政體制改革目標(biāo)取向的公共財(cái)政框架的大致輪廓。這就是：

　　第一，全部政府收支進(jìn)預(yù)算，由財(cái)稅部門總攬政府收支；第二，稅費(fèi)關(guān)系得到合理調(diào)整，政府收支界限清楚，結(jié)構(gòu)較為合理，整個(gè)財(cái)政收入（此時(shí)的財(cái)政收入已經(jīng)等同于政府收入，等同于預(yù)算收入）占GDP的比重能夠在滿足社會(huì)公共需要和兼顧納稅人承受能力之間達(dá)到較好的平衡，各級(jí)政府間的財(cái)政利益分配關(guān)系較為協(xié)調(diào)；第三，政府的收支行為全部依法進(jìn)行，整個(gè)財(cái)稅體系在法治化的軌道上有效運(yùn)行；第四，整個(gè)公共財(cái)政體系以公共預(yù)算制度為核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共財(cái)政體制等，形成了完整的法律體系；第五，支撐公共財(cái)政框架的具體制度較為齊備，且相互之間較為協(xié)調(diào)。