關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；財(cái)政體制；可持續(xù)發(fā)展

　　一、引言

　　經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的關(guān)系決定了在追求國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，而地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。所謂地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展是指地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、地方財(cái)政收支平衡協(xié)調(diào)、地方財(cái)政運(yùn)行健康有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。實(shí)施分稅制以來我國地方財(cái)政呈現(xiàn)了持續(xù)快速增長態(tài)勢，財(cái)政運(yùn)行相對平穩(wěn)。

　　然而，最近幾年受國民經(jīng)濟(jì)增長趨緩的影響，地方財(cái)政面臨著許多困難和不利因素，這正在對地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成強(qiáng)大壓力。許多地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)級財(cái)政相當(dāng)困難，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益加大。并且對地方政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成了威脅。從根本上實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展已成當(dāng)務(wù)之急。

　　二、制約地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素

　　1.財(cái)政所依托的經(jīng)濟(jì)增長幅度總體趨緩。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期看，分稅制以來我國經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)歷了“八五”時(shí)期的高投入、高擴(kuò)張、“九五”初期的軟著陸、經(jīng)濟(jì)波峰時(shí)期的高速增長，客觀上為財(cái)政收入的快速增長提供了有力支撐。但這種支撐作用總體上是建立在粗放擴(kuò)張基礎(chǔ)上的，財(cái)源基礎(chǔ)具有明顯的不穩(wěn)定性。進(jìn)入九十年代后期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境發(fā)生巨大變化，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，進(jìn)入通貨緊縮階段，長期以來積累的深層次矛盾也逐漸顯露出來；經(jīng)濟(jì)高速增長的局面將很難再現(xiàn)�！笆�五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體上將轉(zhuǎn)入一個(gè)相對低位的增長空間。在此基礎(chǔ)上，地方財(cái)政收入也將進(jìn)入與之相應(yīng)的較低增長空間。如2002年地方財(cái)政預(yù)計(jì)增長幅度僅為2.31%.

　　2.地方財(cái)源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。從三個(gè)產(chǎn)業(yè)的GDP值及其比重看，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升。作為基礎(chǔ)財(cái)源產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，離效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的距離還很大，財(cái)政貢獻(xiàn)能力也有限。第二產(chǎn)業(yè)作為主體財(cái)源，財(cái)源結(jié)構(gòu)相對分散，高科技含量、高附加值產(chǎn)品相對較少；而且財(cái)源分布主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)成長不足，后續(xù)財(cái)源相對匱乏。第三產(chǎn)業(yè)作為地方財(cái)源的重要財(cái)源基礎(chǔ)，盡管占GDP比重已接近第二產(chǎn)業(yè)，但從財(cái)政貢獻(xiàn)狀況來看，全國各地三產(chǎn)稅收增長速度與相應(yīng)的GDP增長速度相比呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的狀況。

　　地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大部分沒有形成財(cái)政財(cái)源。2000年，三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重分別為15.96%、50.88%、33.22%，而其提供的稅收收入占稅收總收入的比重則為3.75%、68.57%、27.68%.1994年我國國有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的增加值占GDP的比重為36%，但其提供的稅收占全部稅收的比重卻達(dá)63%.國有企業(yè)低速度增長，但它依然是國家財(cái)政財(cái)源最主要的支撐點(diǎn)。（1）

　　我國地方財(cái)源主要以企業(yè)為依托，個(gè)人的貢獻(xiàn)相對很小�，F(xiàn)行的個(gè)人所得稅對個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用有限，居民對財(cái)政的貢獻(xiàn)度與其在國民收入中的比重極不相稱。1999年，地方財(cái)政一般預(yù)算收入中個(gè)人所得稅為413.48億元，僅占地方財(cái)政總預(yù)算收入的9.13%；20四年則分別為引0.90億元和9.81%.

　　現(xiàn)有財(cái)源的這種結(jié)構(gòu)格局將會(huì)在較長的一段時(shí)間內(nèi)對地方財(cái)政收入構(gòu)成制約，并帶來風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.分稅制財(cái)政體制對地方財(cái)政收入的影響日益明顯。分稅制財(cái)政體制實(shí)施已有近九年，進(jìn)入了比較穩(wěn)定的運(yùn)行階段。由分稅制帶來的非經(jīng)濟(jì)性財(cái)政增長因素已基本消化完畢，分稅制體制產(chǎn)生的中央級財(cái)政收入與地方級財(cái)政收入之間的分配效應(yīng)則越來越明顯，財(cái)政收入逐步向中央財(cái)政傾斜。

　　從各級政府財(cái)政自給能力分析，1994年前，地方財(cái)政自給能力高于中央財(cái)政；1994年后，中央財(cái)政的自給能力高于地方財(cái)政的自給能力。

　　改革開放以來到分稅制前，地方財(cái)政平均自給能力系數(shù)為1.06，比中央財(cái)政的0.773高0.287；分稅制實(shí)施后，地方財(cái)政平均自給能力系數(shù)大幅下降為0.606，中央財(cái)政則大幅上升為1.508.說明地方財(cái)政已經(jīng)嚴(yán)重缺乏自給能力，地方支出的40%需要依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。1998-2002年地方財(cái)政自給能力的整體水平呈不斷下降趨勢，至2002年仍將難以改變。

　　4.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的情況很多，但當(dāng)前最突出的問題是仍未擺脫“吃飯財(cái)政”的狀況，嚴(yán)重影響地方財(cái)政職能“到位”。同時(shí)許多支出又超過地方政府職能范圍，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。

　　一是財(cái)政供養(yǎng)人口過多，“吃飯財(cái)政”壓力沉重，預(yù)算內(nèi)八成左右財(cái)力必須用于非生產(chǎn)性開支，政府實(shí)際可用于經(jīng)濟(jì)調(diào)控的財(cái)力十分有限。二是各項(xiàng)改革對財(cái)政資金的需求壓力巨大。三是政策性增支因素剛性增長。四是城市化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)對地方財(cái)政支出壓力越來越大。五是社會(huì)保障資金面臨巨大缺口，個(gè)人帳戶空帳問題日益突出。從目前實(shí)際情況看，許多地區(qū)即使動(dòng)用個(gè)人帳戶上全部資金，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃依然收不抵支，出現(xiàn)一部分資金缺口。如果不允許動(dòng)用個(gè)人帳戶的繳費(fèi)，這些地區(qū)的日子就更難過了。（3）

　　5.地方財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制滯后的矛盾逐步顯現(xiàn)。目前的地方財(cái)政管理總體上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因襲下來的管理模式，管理比較粗放，財(cái)政監(jiān)督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出，財(cái)政資金管理使用效率有待進(jìn)一步提高。從預(yù)算管理角度看，預(yù)算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長”模式。預(yù)算執(zhí)行缺少全過程的有效監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績效考核機(jī)制。預(yù)算外資金管理方面這幾年實(shí)行收支兩條線管理取得了一定成效，但部門利益格局尚未徹底打破，距離實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合財(cái)政管理的要求尚有很大的差距。

　　6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱性赤字風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出，財(cái)政收支矛盾非常嚴(yán)峻。收入方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)源基礎(chǔ)普遍薄弱，收入來源分散，很不穩(wěn)定。隨著市以下分稅制改革的徹底實(shí)施和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，一些重要的地方稅種將進(jìn)一步上劃，預(yù)算外收入也將進(jìn)一步縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源將更加趨于狹窄，收入困難的矛盾有可能進(jìn)一步加劇。1999年，鄉(xiāng)級財(cái)政本級收入僅占地方財(cái)政本級收入的17.33%.支出方面，剛性支出增長壓力有增無減，財(cái)政運(yùn)行捉襟見肘、步履艱難。

　　7.地方財(cái)政信用風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。利用財(cái)政信用這一財(cái)政特殊職能形式，籌集建設(shè)資金、增強(qiáng)政府調(diào)控能力、支持地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展，是實(shí)施積極財(cái)政政策的一個(gè)重要手段。但信用活動(dòng)本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)行為，財(cái)政信用也概莫能外。有些地方歷年累積下來的財(cái)政信用規(guī)模超過數(shù)億元，接近于當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政收入的一半，但這些信用資金目前營運(yùn)質(zhì)量普遍不高，相當(dāng)一部分都是逾期貸款，而且近三分之一的投向企業(yè)基本上處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，壞帳風(fēng)險(xiǎn)突出。

　　三、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的若干對策

　　1.調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化地方財(cái)源結(jié)構(gòu)。根據(jù)中央“十五”規(guī)劃的精神強(qiáng)調(diào)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，也決定了未來地方財(cái)政財(cái)源。目前我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值在工業(yè)增加值中所占比重只有12.7%，而美國、日本等國一般在30%以上。因此地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況發(fā)展相應(yīng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二是就目前我國地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的具體情況看，維持和壯大財(cái)源，不可能僅僅主要依賴于高新技術(shù)的發(fā)展，必須下大力氣搞好第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。三是加快對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，提高技術(shù)水平。以節(jié)能、降耗、綜合利用、提高環(huán)保效益的新工藝、新技術(shù)為重點(diǎn)，加快改造能源、原材料工業(yè)以及一般加工工業(yè)、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。四是繼續(xù)鼓勵(lì)和發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，使非國有經(jīng)濟(jì)對財(cái)政的貢獻(xiàn)與其對整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)保持均衡。同時(shí)逐步取消那些對非國有經(jīng)濟(jì)仍帶有“非國民待遇”性質(zhì)的做法。

　　2.加強(qiáng)稅收征管，健全財(cái)政收入機(jī)制，努力提高地方財(cái)政收入占地方GDP的比重。一要加強(qiáng)稅源調(diào)查，完善稅源監(jiān)控機(jī)制，使財(cái)源建設(shè)成果及時(shí)體現(xiàn)到稅收增長上，努力實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)增長。二要加強(qiáng)清欠堵漏工作，杜絕稅收管理漏洞。特別是要強(qiáng)化工商稅收登記與稅務(wù)登記的雙向管理，大力清理漏征漏管戶，努力擴(kuò)大稅收征管覆蓋范圍，確保應(yīng)收盡收。三要高度重視地方稅的征管工作，進(jìn)一步健全征管體系，完善征管手段，加大征管力度，降低征管成本，努力挖掘地方稅的增收潛力。四要加強(qiáng)對非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收征管。目前非公有制經(jīng)濟(jì)已構(gòu)成為地方經(jīng)濟(jì)的主力和增長點(diǎn)，但其稅收貢獻(xiàn)卻與之不相稱，存在很大的征管潛力。五要加大稅收稽查處罰力度，嚴(yán)厲打擊偷漏稅行為。六要在“正稅清費(fèi)”的同時(shí)，大力加強(qiáng)各項(xiàng)專項(xiàng)基金、費(fèi)的征收工作，特別是社會(huì)保障基金要擴(kuò)大征繳范圍，強(qiáng)化征收剛性，確保社會(huì)保障基金收入及時(shí)、足額人戶。

　　3.按照公共財(cái)政的要求，大力優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出矛盾。財(cái)政支出的安排要進(jìn)一步突出公共財(cái)政職能，保證政權(quán)建設(shè)需要，保證教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展的需要，保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補(bǔ)充社會(huì)保障資金不足，保證事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點(diǎn)支出需要，同時(shí)也要積極為政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供財(cái)力支持。目前財(cái)政支出“越位”、“缺位”并存，事權(quán)過多與財(cái)力不足矛盾十分突出，必須徹底轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，逐步解決財(cái)政供養(yǎng)人口過多、對一些經(jīng)營性事業(yè)單位包攬過多以及不合理補(bǔ)貼、投資過多等問題，特別是要嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)過快增長的勢頭。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，做好定崗定編工作，清理超編人員，嚴(yán)格控制人員經(jīng)費(fèi)。對于一般競爭性領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營性發(fā)展項(xiàng)目以及可利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)，財(cái)政資金要逐步退出，集中財(cái)力投入滿足公共需要的領(lǐng)域。

　　4.加強(qiáng)財(cái)政管理，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，建立高效有序的財(cái)政支出運(yùn)行機(jī)制。一要加快預(yù)算管理改革，積極推行部門預(yù)算。在預(yù)算方法上要徹底打破“基數(shù)加增長”的分配格局，積極推行零基預(yù)算，制定科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，不斷細(xì)化預(yù)算編制。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算管理范圍，有步驟地將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算外收支活動(dòng)納入統(tǒng)一的預(yù)算管理，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，切實(shí)提高財(cái)政的綜合調(diào)控能力。二要改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國庫集中收付制度。要大力清理銀行帳戶，取消收入過渡帳戶，所有政府性資金都要全部集中到國庫帳戶，所有財(cái)政支出都要經(jīng)過預(yù)算安排，由國庫直接支付。三要強(qiáng)化對財(cái)政資金分配、使用及效益情況的全過程監(jiān)督和跟蹤檢查，加快建立政府會(huì)計(jì)核算中心，建立健全財(cái)政支出績效評價(jià)和效益考核獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)基金基礎(chǔ)上的監(jiān)督管理、建立事前、事中、事后的監(jiān)督機(jī)制，充分利用社會(huì)審計(jì)力量對支出項(xiàng)目的效益審計(jì)。四要進(jìn)一步完善政府采購制度，擴(kuò)大政府采購范圍，規(guī)范政府采購行為，建立政府采購預(yù)算制度，確保政府采購公開、規(guī)范、公正、透明。

　　5.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，著力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，按照分稅制財(cái)政體制的要求，科學(xué)界定合理劃分省以下各級財(cái)政的分配關(guān)系；進(jìn)一步突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主體地位，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、增收創(chuàng)收的積極性；進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政考核制度和辦法，建立有效的壓債消赤獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)規(guī)模，逐年消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隱性赤字。同時(shí)要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、審計(jì)機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的負(fù)債及擔(dān)保行為，堅(jiān)決杜絕超越財(cái)力搞建設(shè)現(xiàn)象，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　6.切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政信用管理，積極防范財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。必須牢牢堅(jiān)持穩(wěn)固平穩(wěn)的理財(cái)觀念，增強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識和憂患意識，正確認(rèn)識財(cái)政信用、財(cái)政債務(wù)的功能。面對當(dāng)前城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提出的強(qiáng)烈資金需求，政府性、財(cái)政性舉債行為要考慮地方財(cái)政的實(shí)際承載能力，堅(jiān)持量力而行，充分考慮償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素，合理控制負(fù)債規(guī)模。與此同時(shí)，要繼續(xù)認(rèn)真做好周轉(zhuǎn)金貸款累積下來的財(cái)政信用管理工作，加大不良貸款的清理回收力度，嚴(yán)格破產(chǎn)、倒閉企業(yè)債務(wù)的核銷程序，采用債務(wù)重組、債權(quán)出售、債轉(zhuǎn)資、債轉(zhuǎn)股等辦法，最大限度地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)回收，努力減少資金損失。

　　7.標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政體制創(chuàng)新。要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確保各級政府都能有比較穩(wěn)定可靠的收入基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)地方政府縱向的穩(wěn)固平衡。但目前還須在治本上加大改革力度。一是借鑒中國歷史與發(fā)達(dá)國家的政治體制，改四級地方政權(quán)結(jié)構(gòu)為二級，即取消市、鄉(xiāng)二級政權(quán)與擴(kuò)大省級、縣級區(qū)域相結(jié)合的思路。二是重新設(shè)計(jì)稅種，真正實(shí)現(xiàn)適合地方財(cái)政分解的地方稅收體系。三是允許地方政府發(fā)行地方公債，改變現(xiàn)行地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為顯性。四是按照公共財(cái)政框架體系分解地方二級財(cái)政支出。五是完善、規(guī)范中央、省、縣三級轉(zhuǎn)移支付制度，特別是地方二級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。

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　　On Discussion about Sustainable Developmet of Local Finance

　　ZHANG Xue-ping

　　（School of Public Finance and Administration， Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310012， China）

　　Abstract： It is a strategic work to keep sustainable development of local finance in fiscal field. In the paper， the author madea comprehensive analysis of the factors restricting sustaiable development of local finance， and gave some suggestions to accompishthe sustainablility of local finance.

　　Key words： local finance； financial system； sustainable development

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