一、如何評(píng)價(jià)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)體制

　　轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的作用？

　　評(píng)價(jià)1978年以來財(cái)政在改革開放中的作用，首先需要確定適當(dāng)?shù)慕嵌群蜆?biāo)準(zhǔn)，如在轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的基本關(guān)系是怎樣的，不同階段財(cái)政實(shí)際發(fā)揮的作用與政策預(yù)期目標(biāo)的關(guān)系如何，財(cái)政改革與運(yùn)行的制度合理性如何？

　　傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政是國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的樞紐，在某種程度上主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政是重要的宏觀調(diào)控手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起著保障作用。因此，就經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程而言，財(cái)政的職責(zé)可以簡單描述為如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政自身從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行到調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的轉(zhuǎn)變，如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌，如何確保這一過程中經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)增長。這就意味著在財(cái)政體制演進(jìn)與財(cái)政政策取向經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績效之間，必然存在著深刻的互動(dòng)關(guān)系，其核心內(nèi)容體現(xiàn)為財(cái)政始終肩負(fù)著雙重任務(wù)：一是作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，不斷根據(jù)體制演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的變化進(jìn)行創(chuàng)新；二是本身作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一個(gè)重要組成部分，適時(shí)進(jìn)行改革，保持與整個(gè)體制的同步性和一定的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。由于整個(gè)制度處于非平衡演進(jìn)中，這兩項(xiàng)任務(wù)兼顧和完成的情況也就成為評(píng)價(jià)財(cái)政改革與運(yùn)行績效的基本角度與標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，由于漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌中的階段性和財(cái)政體制在不同階段所承擔(dān)的任務(wù)的差異，一個(gè)時(shí)期財(cái)政運(yùn)行的評(píng)價(jià)始終只能相對(duì)于特定的體制演進(jìn)階段來做出。因此在探討財(cái)政績效之前，還需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程作必要的時(shí)段劃分，并將不同階段的預(yù)期政策目標(biāo)與該階段的財(cái)政實(shí)際運(yùn)行效果對(duì)應(yīng)起來，建立評(píng)價(jià)的時(shí)空概念。

　　以政治生活事件為標(biāo)志，我們可以從總體上選取三個(gè)變革點(diǎn)而將中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程劃分為兩個(gè)明顯的階段。一個(gè)是以1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立“按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價(jià)值規(guī)律的作用”為市場經(jīng)濟(jì)取向改革的起點(diǎn)；一個(gè)是以1992年黨的“十四大”確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和此后不久實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行告別短缺作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌總進(jìn)程中發(fā)生部分質(zhì)變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)；一個(gè)是以黨的“十六大”確立的2020年為計(jì)劃→市場的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的終點(diǎn)。由三個(gè)標(biāo)志點(diǎn)所決定，1978——1992年屬于轉(zhuǎn)軌的前期，其轉(zhuǎn)軌進(jìn)程是從改革發(fā)動(dòng)到建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架；1992——2020年屬于轉(zhuǎn)軌中后期，其轉(zhuǎn)軌進(jìn)程是從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架基本建立到建成完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、人民生活實(shí)現(xiàn)全面小康。根據(jù)這樣的劃分，1978年以來的中國財(cái)政體制變動(dòng)線索可以3個(gè)標(biāo)志性事件來貫穿：一是由黨的十一屆三中全會(huì)提出搞活經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)引出的延續(xù)較長一個(gè)時(shí)期的財(cái)政“放權(quán)讓利、分灶吃飯”的體制與政策；二是1994年中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政——稅收體制框架；三是1998年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)市場需求不足的尖銳矛盾而迅速出臺(tái)、連續(xù)實(shí)施至今的積極財(cái)政政策及公共財(cái)政取向的改革。這三個(gè)事件中，前一個(gè)事件與轉(zhuǎn)軌前期相對(duì)應(yīng)，后兩個(gè)事件則與轉(zhuǎn)軌中后期的特定階段相對(duì)應(yīng)，并由此構(gòu)成了評(píng)價(jià)財(cái)政改革與運(yùn)行績效的基本框架。

　　1.第一階段的財(cái)政體制改革與政策總體上表現(xiàn)為通過財(cái)政體制的調(diào)整與退讓，突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，釋放舊體制活力、醞釀新機(jī)制的形成。這一階段延續(xù)15年，是時(shí)間最長、體制變動(dòng)最頻繁的時(shí)期。

　　在這一過程中，財(cái)政漸進(jìn)的制度激勵(lì)效果來自三個(gè)方面。一是體制內(nèi)活力的釋放。通過體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)的分配格局，放權(quán)讓利擴(kuò)大了地方配置資源的權(quán)力，形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開展創(chuàng)新的積極性，實(shí)質(zhì)是通過條塊關(guān)系的變化釋放出了舊體制內(nèi)部尚存的活力，地方利益激勵(lì)的強(qiáng)化形成了“諸侯”爭先的發(fā)展沖動(dòng)。二是體制外活力的培育。通過國民收入分配格局的根本性調(diào)整促進(jìn)了多元化市場主體的形成和市場化價(jià)格機(jī)制的形成，逐漸形成了傳統(tǒng)體制邊界上的另一套微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)和以金融為主的社會(huì)資金積累模式，體制退讓實(shí)質(zhì)孕育了新機(jī)制的活力。三是為轉(zhuǎn)軌路徑的優(yōu)化提供了基本保障。在這一除舊布新的過程中，財(cái)政以供給、需求雙向補(bǔ)貼的方式吸納、抵消了大部分通貨膨脹的壓力，保證了價(jià)格機(jī)制改革、商品交換關(guān)系建立，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。正是財(cái)政的放權(quán)讓利取向使轉(zhuǎn)軌過程中的成本最小化和收益最大化選擇有了可能。

　　在已有的改革回顧中，關(guān)于這一階段財(cái)政的地位一直沒有得到足夠的重視，財(cái)政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機(jī)還常常成為備受指責(zé)的理由。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全局而言，財(cái)政一直居于啟動(dòng)和支撐改革的樞紐地位，財(cái)政體制的連續(xù)退讓、補(bǔ)貼的增長、借款的增長都有著服從于改革進(jìn)程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性，和服從于改革路徑的被動(dòng)適應(yīng)性。對(duì)于這一階段財(cái)政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)績效，筆者曾將其評(píng)價(jià)為轉(zhuǎn)軌前期機(jī)制創(chuàng)新的核心內(nèi)容，并用其創(chuàng)造性地突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義（呂煒，2001）。即中國經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)采取了“財(cái)政收入超分配——提高家庭、企業(yè)部門收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整策略，以此來墊高低收入形成的發(fā)展“瓶頸”，突破貧困的惡性循環(huán)。這一策略啟動(dòng)和支撐該階段改革的邏輯順序?yàn)椋贺?cái)政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來了國民收入分配格局的調(diào)整→個(gè)人、企業(yè)的利益得到認(rèn)可和增長，脫離計(jì)劃控制的貨幣剩余增多，由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn)，并自動(dòng)創(chuàng)造了資金的供給與需求→儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)與投資動(dòng)機(jī)導(dǎo)致金融地位凸顯，金融的成長又反過來推動(dòng)儲(chǔ)蓄——投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動(dòng)的這一系列改革，還伴隨著計(jì)劃控制的必然削弱，流通環(huán)節(jié)的必然修補(bǔ)，市場化的價(jià)格機(jī)制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產(chǎn)過程，帶來生產(chǎn)方式的變革，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商品化、貨幣化程度不斷提高，貨幣資本化所帶來的資本運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)張，以市場配置資源、以資本再生產(chǎn)方式推動(dòng)的社會(huì)再生產(chǎn)過程得以逐步確立。因此，我們可以認(rèn)為，第一階段財(cái)政的“開閘放水”不僅是一個(gè)逐步削弱自身財(cái)力、增強(qiáng)激勵(lì)的過程，更深刻的意義是削弱傳統(tǒng)體制配置資源的能力、刺激新的資源配置方式形成的過程。正是財(cái)政體制在退讓中使傳統(tǒng)體制失去了封閉運(yùn)行的完整性，改革因此突破并獲得持續(xù)的支撐。

　　2.1994年的財(cái)稅體制改革是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的分配關(guān)系的調(diào)整，在財(cái)政改革史上具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義。

　　現(xiàn)在回過頭來看，雖然當(dāng)時(shí)直接的動(dòng)因是財(cái)政收支矛盾激化、中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力不足，是應(yīng)急的、被動(dòng)的調(diào)整，但實(shí)際上是具有制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性的。這一變革是在已經(jīng)確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和初步建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的前提下進(jìn)行的，整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的質(zhì)的演進(jìn)意味著市場與政府的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段，過去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求，政府公共支出責(zé)任的增強(qiáng)需要一個(gè)全新的財(cái)政體制框架來承載。就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言，市場與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分，即重新界定政府的事權(quán)，并提供相應(yīng)的財(cái)力保證，這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制變遷作用于財(cái)政體制的更為深刻的內(nèi)涵。

　　這樣的判斷可以從1994年財(cái)政體制改革前后的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)狀況來印證。改革前的困境就財(cái)政推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展來看，過渡性的財(cái)政體制設(shè)計(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)市場機(jī)制演進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求。突出的一點(diǎn)是按行政隸屬關(guān)系實(shí)行的利益分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場分割，一些地方為了擴(kuò)大自身財(cái)源，著力在當(dāng)?shù)匕l(fā)展稅高利大的企業(yè)，強(qiáng)化了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，造成了經(jīng)濟(jì)生活中的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而各地為了當(dāng)?shù)刎?cái)源按行政隸屬范圍設(shè)置的保護(hù)性措施，形成了“塊塊”之間的封鎖，不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。與此同時(shí)，以財(cái)政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實(shí)際效果的差距也越來越大。就財(cái)政自身運(yùn)行來看，由于財(cái)政體制改革的相對(duì)滯后，不能適應(yīng)已經(jīng)建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制框架的要求，財(cái)政運(yùn)行得不到宏觀體制的保障，狀況不斷惡化。在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的過程中，多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財(cái)政體制的分割局面，形成傳統(tǒng)職能、過渡性職能、新職能的并行與沖突，并最終導(dǎo)致財(cái)政收入的分割與下降。這種體制性分割在總體按隸屬關(guān)系確定的“分灶吃飯”體制下，又與地區(qū)利益導(dǎo)致的地區(qū)性收入分割交織在一起，使全國財(cái)政收入和中央財(cái)政收入兩個(gè)比重連續(xù)下滑。到1988年被迫實(shí)行多種形式的包干辦法時(shí)，中央財(cái)政基本放棄了調(diào)控的權(quán)力和財(cái)力，只求保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)的開支需要（呂煒，1994）。

　　改革后的效果表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政收入的迅速增長，財(cái)政運(yùn)行局面的迅速改善。1994體制改革的核心是財(cái)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是財(cái)政在財(cái)權(quán)上的振興。“兩個(gè)比重”的提高主要是通過稅制改革擴(kuò)大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系所帶動(dòng)的積極性的提高來實(shí)現(xiàn)的。1994——2001年全國財(cái)政收入增加2.14倍，年均增長17.8％，全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2％提高到17.1％，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重提高到55％左右，實(shí)際運(yùn)行中一直在52％——56％之間。這種情況表明財(cái)政運(yùn)行得到了適宜的體制保障。二是新體制總體上適應(yīng)和支撐了1998年以來的積極財(cái)政政策在體制、財(cái)力等方面的要求，保證了積極財(cái)政政策的有效實(shí)施。表明新的財(cái)政體制基本可以滿足目前階段市場體制下的政策調(diào)控需要。關(guān)于這個(gè)問題將放在后面詳細(xì)討論。

　　3.1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了體制實(shí)踐的意義，體現(xiàn)著體制的效率。

　　對(duì)于1998年財(cái)政制度創(chuàng)新的評(píng)價(jià)不能僅僅局限于政策實(shí)施的具體內(nèi)容，而必須置于大的時(shí)空背景下深化兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：一是1994年財(cái)稅體制改革與整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在聯(lián)系，即制度必然性，正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景決定了1994年財(cái)政體制創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義；二是1998年以來積極財(cái)政政策與1994年財(cái)政體制的內(nèi)在聯(lián)系，正是1994年市場化的體制基礎(chǔ)為市場化的調(diào)控政策提供了平臺(tái)，財(cái)力的迅速增長有效地承載了6600億元國債的潛在風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)性的轉(zhuǎn)移支付有力地支撐了公職人員工資、社會(huì)保障、中西部發(fā)展等方面支出的擴(kuò)大，從而保證了1998年以來財(cái)政政策的有效性。因此1998年以來的財(cái)政運(yùn)行可以看作是在1994年體制平臺(tái)上第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的宏觀調(diào)控實(shí)踐。

　　1998年財(cái)政政策創(chuàng)新的原理和對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局意義可以概括為：當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入到市場機(jī)制開始主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行但市場體系遠(yuǎn)未完善、短缺經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象基本消失、供求結(jié)構(gòu)非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后，家庭部門消費(fèi)需求不足、銀行存款沉淀過大、企業(yè)部門投資意愿不足等一系列嚴(yán)重問題，使正在形成中的市場傳導(dǎo)機(jī)制發(fā)生了阻滯，整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著轉(zhuǎn)軌中的體制性制約。針對(duì)這種情況，在初期連續(xù)使用貨幣政策工具作用不明顯之后，政府通過財(cái)政投融資的政策創(chuàng)新與銀行信用對(duì)接，將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲(chǔ)蓄沉淀吸納轉(zhuǎn)化為政府公共投資，直接用于經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，從而既避免了經(jīng)濟(jì)失速，又化解了銀行短期經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。積極財(cái)政的政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)是要通過政府投資的短期外部推動(dòng)啟動(dòng)市場機(jī)制的傳導(dǎo)和自運(yùn)行能力，即經(jīng)濟(jì)增長→消費(fèi)旺盛→投資活躍→經(jīng)濟(jì)增長的循環(huán)。

　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的財(cái)政體制演進(jìn)線索與效果可以簡單地描述為以下過程：1978年財(cái)政以體制退讓啟動(dòng)和支撐改革，經(jīng)濟(jì)體制與財(cái)政體制的不同演進(jìn)帶來相互之間關(guān)系的變動(dòng)，財(cái)政推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌績效變動(dòng)、財(cái)政自身運(yùn)行績效變動(dòng)成為考察財(cái)政制度創(chuàng)新的重要指標(biāo)。隨著兩種變動(dòng)的負(fù)效率持續(xù)大于正效率，財(cái)政體制改革逐步落后于經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程和自身的財(cái)力要求，面臨創(chuàng)新壓力。1994年財(cái)稅體制改革源于市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政的要求，是按照微觀市場機(jī)制調(diào)整宏觀調(diào)控體制的改革，由于這種適應(yīng)性，財(cái)政自身的狀況迅速改善。1998年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的變化提出了政府宏觀調(diào)控的要求，積極財(cái)政政策是針對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的第一次調(diào)控手段的創(chuàng)新，其效果體現(xiàn)了宏觀體制與政策對(duì)市場環(huán)境的適應(yīng)性。這一演進(jìn)過程表明，無論是財(cái)政體制主動(dòng)調(diào)整以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和增長，還是財(cái)政體制被動(dòng)調(diào)整而重新在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與增長中發(fā)揮作用，財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段性匹配基本是合理的、同步的，財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的互動(dòng)在總體上是積極的、有效率的。

　　二、1994年財(cái)政體制可以作為

　　公共財(cái)政建設(shè)的框架嗎？

　　將建立公共財(cái)政框架作為新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政改革不斷深化而逐步認(rèn)識(shí)和明確的。從已有的理論和經(jīng)驗(yàn)來看，公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度，既然我們的經(jīng)濟(jì)體制改革是市場化取向的，與之相適應(yīng)的財(cái)政體制改革路徑也必然是公共化取向的。過去盡管我們沒有明確提出建立公共財(cái)政的目標(biāo)模式，但從實(shí)踐進(jìn)程來看，改革開放特別是1994年以來我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制，也已經(jīng)在財(cái)政“公共化”實(shí)踐中進(jìn)行了很多探索。黨的十五屆五中全會(huì)明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，則可以看作是從實(shí)踐和理論兩方面就公共財(cái)政的改革目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的標(biāo)志。1994年的財(cái)政體制作為目前仍在運(yùn)行中的體制，是第一次按市場經(jīng)濟(jì)要求建立的財(cái)政體制，體現(xiàn)了公共化探索的最新進(jìn)展，在這些年的運(yùn)行中也表現(xiàn)出了總體上的適應(yīng)性。但是，這是否決定了1994年財(cái)政體制可以作為公共財(cái)政建設(shè)的基本框架呢？

　　對(duì)此做出判斷，需要從兩個(gè)角度進(jìn)行考察：

　　1.從整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革與財(cái)政體制改革的關(guān)系來考察，用經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程來評(píng)價(jià)財(cái)政體制的適應(yīng)性和進(jìn)展情況，以此判定財(cái)政體制在未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中是否已具備相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性，可以在較長時(shí)期內(nèi)固化下來。如果經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌尚在中途，財(cái)政體制也不可能一蹴而就，那么現(xiàn)行的財(cái)政體制本身也需要作為公共財(cái)政建設(shè)的一部分，而不是公共財(cái)政其他方面建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　我們將計(jì)劃體制向市場體制的變革簡單描述為“（計(jì)劃）→（計(jì)劃＞市場）→（市場＞計(jì)劃）→（市場）”的線性過程，就財(cái)政體制演進(jìn)而言，似乎只需要經(jīng)歷兩次大的變革就可以了。即在轉(zhuǎn)軌前期將適應(yīng)于計(jì)劃體制時(shí)期的財(cái)政體制創(chuàng)新為適應(yīng)于以“（計(jì)劃）→（計(jì)劃＞市場）”階段特征的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的財(cái)政體制，在中后期將其創(chuàng)新以“（市場＞計(jì)劃）→（市場）”階段特征的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的財(cái)政體制。也就是說由于轉(zhuǎn)軌過程中的微觀體制基礎(chǔ)只存在兩個(gè)階段的質(zhì)的差異性，也就決定了財(cái)政體制只存在兩度創(chuàng)新的必要性。

　　但是中國漸進(jìn)改革戰(zhàn)略構(gòu)思和漸進(jìn)改革策略操作的雙重性質(zhì)使線性轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)過程發(fā)生了階段劃分上的變化。從鄧小平時(shí)代強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持改革開放與堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則并行不悖到江澤民時(shí)代提出“三個(gè)代表”重要思想，如何在復(fù)雜國際國內(nèi)環(huán)境中處理好一個(gè)發(fā)展中大國改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系，始終是政府掌握體制轉(zhuǎn)軌向前推進(jìn)力度的核心問題。這樣的立意使中國的漸進(jìn)改革包含著服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)性制約的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層次（決策層認(rèn)識(shí)方面）和服從于實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變化的策略操作層次（實(shí)際經(jīng)濟(jì)判定方面）兩重性質(zhì)。這種雙重性質(zhì)的漸進(jìn)改革特征，使戰(zhàn)略層次的推進(jìn)與策略層次的推進(jìn)并不總是同步的，使政府對(duì)“計(jì)劃＞市場”到“市場＞計(jì)劃”轉(zhuǎn)折點(diǎn)之間的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)形態(tài)的分析與把握，演化為一個(gè)由戰(zhàn)略構(gòu)思的理論分析到策略操作可行性的實(shí)踐判定的辨識(shí)過程，從而在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌總過程中形成了一個(gè)明顯具有過渡性特征的特殊階段。這樣一來，客觀上就形成了與過渡期相適應(yīng)的財(cái)政體制，以及過渡階段結(jié)束后體制再度創(chuàng)新的邏輯關(guān)系。

　　從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的實(shí)際進(jìn)程來看，1992年黨的“十四大”正式明確了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的終極目標(biāo)，1998年全國主要被監(jiān)測商品全部出現(xiàn)供求平衡和供大于求現(xiàn)象，標(biāo)志著實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已取得了反短缺勝利，因此，1992——1998年大致可以認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的特殊的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)階段”。1994年財(cái)政體制的性質(zhì)正是適應(yīng)了這一特殊階段的要求，既具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義，又發(fā)揮了突出作用。但適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌總體要求并推動(dòng)轉(zhuǎn)軌完成的財(cái)政再度創(chuàng)新的必然性也因此規(guī)定下來。

　　從當(dāng)時(shí)財(cái)政體制設(shè)計(jì)的實(shí)際情況看，1994年財(cái)稅體制改革在策略上采取了雙軌并行、存量不動(dòng)、增量調(diào)整、逐步到位的思路，體制的不完善一開始也是明顯的。漸進(jìn)策略帶來的一個(gè)問題是中央財(cái)政收入與實(shí)際可用財(cái)力相差很大，收入比重雖然迅速提高，但實(shí)際可支配財(cái)力和調(diào)控能力有限，這種情況的改善只能寄希望于分稅制帶來的財(cái)政收入總量迅速增長所提供的增量。而在轉(zhuǎn)移支付能力不足的情況下，各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力的不平衡，分稅制后的財(cái)力差距迅速拉大，出現(xiàn)兩極化趨勢，省際間財(cái)力調(diào)劑和省內(nèi)縣際間財(cái)力調(diào)劑的壓力加大。另一個(gè)問題是省級(jí)以下財(cái)政體制未作進(jìn)一步規(guī)范，有的在一定程度上模仿了中央對(duì)省的體制，有的則沿用以前的包干體制，總體上呈現(xiàn)財(cái)力向上一級(jí)集中的趨勢，省級(jí)的資金集中尤其明顯。這樣的財(cái)力集中缺乏劃分稅種的規(guī)范性，同時(shí)財(cái)權(quán)的上收并無相應(yīng)的事權(quán)調(diào)整相配套，提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使縣、鄉(xiāng)兩級(jí)支出基數(shù)和支出剛性增大，從而產(chǎn)生了省以下體制的矛盾和省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱問題。省、地、縣財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次。這兩方面的問題構(gòu)成了體制不完善的基本矛盾。

　　進(jìn)一步的趨勢必然是，隨著基層矛盾的深化，基層財(cái)政向中央財(cái)政的倒逼機(jī)制逐步形成，中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系重新陷入不清晰狀態(tài)。從轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施情況看，與7年前相比，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，各種應(yīng)急性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占的比重，已取代稅收返還等舊體制存量部分，居第一位。這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系的判定上是復(fù)雜而不規(guī)范的，它的迅速增加使財(cái)力增量部分重新陷入界定不清的狀態(tài)，正在實(shí)質(zhì)性地改變著1994年體制的基本格局。財(cái)政體制運(yùn)行中的收支矛盾逐漸集中于基層財(cái)政，再由基層財(cái)政困難而倒逼回中央財(cái)政的趨勢表明，體制在運(yùn)行近10年后，其不完善性正在從不同方面暴露出來，并相對(duì)集中于某些環(huán)節(jié)，一些局部矛盾的尖銳化正在迫使體制本身發(fā)生變異。

　　2.從公共財(cái)政體系內(nèi)部構(gòu)成各層次之間的關(guān)系來考察，從財(cái)政體制層次與其他層次之間的適應(yīng)性和效率來判斷體制未來的穩(wěn)定性。

　　一般來講，公共財(cái)政體系的建立應(yīng)該包括三個(gè)層次的內(nèi)容：第一層次是財(cái)政的制度合理性問題，即如何劃定政府與市場的邊界、政府行政管理體制、財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，并相應(yīng)確定財(cái)政的職能范圍和各級(jí)財(cái)政之間的基本關(guān)系；第二層次是財(cái)政的體制規(guī)范性問題，即通過什么樣的管理體制來使財(cái)政的職能得到落實(shí)，并在各級(jí)財(cái)政之間形成合理的職能劃分和財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系；第三層次是財(cái)政的管理科學(xué)性問題，即如何使體制的運(yùn)行最有效率，防止其流于形式，部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度都主要是屬于這一層次的內(nèi)容。以上三個(gè)層次形成“制度合理→體制規(guī)范→管理科學(xué)”的遞進(jìn)關(guān)系，構(gòu)成財(cái)政體系的基本框架，財(cái)政體制在這一體系中起著承上啟下的作用。

　　按照這樣的判斷，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中政府與市場的邊界、政府管理體制改革屬于第一層次的內(nèi)容，1994年財(cái)稅體制屬于第二層次的內(nèi)容，1998年以來全面實(shí)施的財(cái)政管理方面的改革屬于第三層次內(nèi)容。就第一層次與第二層次的實(shí)際配合情況來看，由于前面所分析的，我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的總體背景，決定了財(cái)政體制總是處于適應(yīng)→不適應(yīng)→適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過程中。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制處于由計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)軌的背景下，財(cái)政體制的改革不可能一步到位，市場化的程度和市場配置資源的廣度和深度，都深刻地影響著政府職能的范圍和基本取向。而政府與市場的關(guān)系決定著政府對(duì)于財(cái)政的基本要求，財(cái)政職能的定位則決定著各級(jí)財(cái)政的基本關(guān)系、決定著與之適應(yīng)的管理體制。按照這樣的次序，財(cái)政體制的適應(yīng)與不適應(yīng)首先要受到轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的影響。

　　就第二層次與第三層次的實(shí)際配合來看，目前以部門預(yù)算為首的三項(xiàng)制度改革在一定程度上表現(xiàn)為財(cái)政通過部門預(yù)算等形式和管理方式的調(diào)整，拿走了原來部門財(cái)力的內(nèi)部分配權(quán)、約束了部門行為，在財(cái)政部內(nèi)部，這種具體的財(cái)力分配權(quán)又是層層下移的，往往是部領(lǐng)導(dǎo)定大數(shù)，司局、處室用具體的程序與規(guī)定就把部門的權(quán)力限制了。這其中的原因，既有管理層次改革可能超前的問題，也有現(xiàn)行財(cái)政體制不適應(yīng)的問題，即在現(xiàn)行體制內(nèi)部財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系發(fā)生較大變動(dòng)的情況下，體制關(guān)系實(shí)質(zhì)上逐漸處于不清晰的狀態(tài)，使得運(yùn)行于其上的管理層次的改革容易脫離實(shí)際，出現(xiàn)環(huán)節(jié)過多、管不好、流于形式化的問題。

　　由上述分析得出的一個(gè)基本結(jié)論是：目前財(cái)政運(yùn)行中的矛盾主要是體制性的，應(yīng)急性政策無力從根本上消除矛盾，繼續(xù)深化改革是唯一的出路。這意味著目前的財(cái)政體制還不具備長期的穩(wěn)定性，其本身還不適合作為公共財(cái)政建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該是公共財(cái)政建設(shè)的一部分。但是從我國改革的總體特征和1994年財(cái)政體制的基本特征來分析，我們?nèi)匀徊豢赡懿扇∫货矶�就的辦法，目前對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行1994年那樣的大變革的條件也不具備、不需要。因此，在目標(biāo)既定的前提下，改革仍應(yīng)是漸進(jìn)的。其中規(guī)范省以下財(cái)政體制，在強(qiáng)化基層財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配關(guān)系、化解收支矛盾的同時(shí)，保證中央財(cái)政的調(diào)控、平衡能力，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)是近期改革的核心。

　　三、制約積極財(cái)政政策淡出的關(guān)鍵因素是什么？

　　在判斷積極財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出時(shí)，我們大都習(xí)慣于借用西方國家的經(jīng)驗(yàn)，即考察經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制是否恢復(fù)，如果已經(jīng)恢復(fù)，則積極財(cái)政政策調(diào)控的前提就自然消失。但仍然處在轉(zhuǎn)軌過程中的中國經(jīng)濟(jì)增長主要不是受制于周期性因素，而是體制性因素。因此經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性雖然越來越不能擺脫來自于外部的影響，但由于體制原因?qū)е碌膬?nèi)部需求拉動(dòng)不足無疑應(yīng)成為主要的制約因素。

　　按照上述思路將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向中國經(jīng)濟(jì)的特殊性，制約積極財(cái)政政策淡出的關(guān)鍵因素應(yīng)該考慮兩個(gè)方面。

　　1.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中歷史包袱的消化，將在較長時(shí)期內(nèi)形成對(duì)消費(fèi)的制約，從而影響到市場機(jī)制傳導(dǎo)的效率，增加經(jīng)濟(jì)增長的不穩(wěn)定性。

　　按照最初的政策意圖與目標(biāo)，1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，是希望通過公共投資的拉動(dòng)維持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度和活躍度，使投資轉(zhuǎn)化的收入效應(yīng)能夠刺激邊際消費(fèi)傾向的提高，消費(fèi)的啟動(dòng)和擴(kuò)大再刺激正常的民間投資的活躍，從而使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)內(nèi)在的增長秩序，即通過“政府投資拉動(dòng)→消費(fèi)增長→民間投資增長→經(jīng)濟(jì)自主增長”的過程實(shí)現(xiàn)市場傳導(dǎo)機(jī)制的啟動(dòng)，這是通行的政府通過外部調(diào)控以恢復(fù)市場機(jī)制自主運(yùn)行的原理。在這一過程中，中心環(huán)節(jié)是消費(fèi)的啟動(dòng)和持續(xù)增長，這也是由市場經(jīng)濟(jì)的需求約束特征所決定的。在近幾年的實(shí)際應(yīng)對(duì)中，我們按照一般的反周期策略一直試圖以大范圍、大幅度增加收入來提高居民消費(fèi)能力、改變消費(fèi)預(yù)期，改善收入中的消費(fèi)——儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)；以連續(xù)、大量的政府投資來維持較高的投資水平、吸引民間投資，打通儲(chǔ)蓄——投資障礙，最終使需求活躍起來。但實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行卻一直無法擺脫消費(fèi)難以啟動(dòng)、內(nèi)需難以擴(kuò)大的制約，政府投資帶來的收入效應(yīng)沒有明顯改變消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)傾向，而是更多地轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄的增加，從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的儲(chǔ)蓄——投資機(jī)制進(jìn)一步失衡，在沒有自主投資動(dòng)力的情況下，政府必須通過發(fā)行國債吸納更多的儲(chǔ)蓄以消化這種失衡。于是前一次擴(kuò)大投資的效果轉(zhuǎn)化為更多儲(chǔ)蓄，成為下一次擴(kuò)大投資的壓力。政府投資不但無法疏導(dǎo)市場機(jī)制的傳導(dǎo)，反而形成了政府投資→經(jīng)濟(jì)增長→政府投資→經(jīng)濟(jì)增長的直接外部推動(dòng)式的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征。這種情況表明市場機(jī)制傳導(dǎo)的消費(fèi)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重的阻滯，正是這種阻滯使積極財(cái)政政策陷入了一輪接一輪的直接拉動(dòng)的循環(huán)中。外推式拉動(dòng)逐漸成了經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)常量，財(cái)政政策的退出也就變得不可預(yù)期。

　　但是消費(fèi)環(huán)節(jié)的阻滯并不主要是周期性原因，而主要是漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌路徑的結(jié)果。從價(jià)格改革的具體路徑來看，“休克療法”與漸進(jìn)改革的差別在于前者迅速放開價(jià)格，采取了通過高通脹和對(duì)生產(chǎn)的破壞迅速消除供求缺口的強(qiáng)制性平衡方式，其實(shí)質(zhì)是對(duì)供求雙方同時(shí)實(shí)行打壓，在遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平的目標(biāo)下尋求平衡；后者緩和放開價(jià)格，采取了通過激勵(lì)計(jì)劃外供給增加和計(jì)劃內(nèi)供給改善，間接促使供給向上浮動(dòng)來填平供求缺口的平衡方式（呂煒，2002）。從政府部門與家庭部門、企業(yè)部門的關(guān)系看，“休克療法”將價(jià)格機(jī)制革命中的成本支付職責(zé)連同其產(chǎn)權(quán)私有化變動(dòng)一并拋向社會(huì)，原來計(jì)劃體制下政府與公眾之間形成的“社會(huì)契約”大都在事實(shí)上解除了，其巨大代價(jià)是改革一開始就會(huì)出現(xiàn)劇烈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩，由此所造成的對(duì)生產(chǎn)的破壞和債務(wù)危機(jī)較長時(shí)期難以消除；漸進(jìn)改革雖然避免了“休克療法”造成的嚴(yán)重問題，但當(dāng)期必須支付的價(jià)格改革補(bǔ)貼和連帶的必須延期支付的產(chǎn)權(quán)改革等等的成本支付責(zé)任，卻繼續(xù)由政府承擔(dān)著。在最終建立的市場體制框架里，政府部門與企業(yè)部門、家庭部門之間必須按照市場經(jīng)濟(jì)的原則明確其相互關(guān)系，也就是說政府要推動(dòng)轉(zhuǎn)軌完成，必須最終解除這些累積的舊的“社會(huì)契約”，建立新的“社會(huì)契約”。斯蒂格利茨界定的成本支出主要是與國有企業(yè)有關(guān)的養(yǎng)老金和和老年人的其他福利、償付銀行存款兩項(xiàng)；陳淮（2002）所列的轉(zhuǎn)軌成本包括有償解除勞動(dòng)合同、完善社會(huì)保障體系、銀行不良資產(chǎn)、回贖國有資產(chǎn)的支配權(quán)四項(xiàng)。這一階段中國改革的挑戰(zhàn)性被認(rèn)為在某種程度上不亞于20年前，轉(zhuǎn)軌的速度將決定未來支出負(fù)擔(dān)的規(guī)模（斯蒂格利茨，1998）。因此轉(zhuǎn)軌成本的消化將形成對(duì)這一階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本制約，即主要問題將出現(xiàn)在消費(fèi)環(huán)節(jié)。

　　按照這樣的分析，在轉(zhuǎn)軌中后期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將始終面臨歷史包袱的消化問題，因此即使短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制能夠恢復(fù)，長期看其內(nèi)在的脆弱性和不穩(wěn)定性仍然是存在的。

　　2.積極財(cái)政政策長期化趨勢帶來了部門利益的固化，如何處理和協(xié)調(diào)好部門之間的利益調(diào)整，正越來越成為制約這一政策退出的直接因素。

　　關(guān)于積極財(cái)政政策淡出的已有討論存在一個(gè)重大缺陷，就是沒有考慮到積極財(cái)政政策退出的實(shí)際可操作性問題。即在較長期實(shí)施這一政策后，我們?cè)鯓釉u(píng)價(jià)這一過程中已經(jīng)形成的部門利益固化問題，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行部門利益的調(diào)整？

　　連續(xù)多年的積極財(cái)政政策實(shí)際上已經(jīng)改變了部門之間原有的利益關(guān)系和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，政策淡出則必然要觸動(dòng)這些關(guān)系。因此所謂淡出，并不是簡單取消每年1500億元的國債發(fā)行，或是退回到1998年以前的利益格局，而必須有一個(gè)妥善的方式對(duì)部門之間的關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)由此可能產(chǎn)生的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)。更進(jìn)一步講，政策變動(dòng)所導(dǎo)致的部門利益關(guān)系調(diào)整，或者說部門權(quán)利格局對(duì)政策變動(dòng)的制約問題，除了行政體制等因素的影響外，更深層的還應(yīng)該從一個(gè)部門、一種部門間利益關(guān)系格局服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在合理性考慮，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來確定未來部門利益關(guān)系調(diào)整的思路。也就是說，部門利益調(diào)整的實(shí)質(zhì)應(yīng)考慮政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，要考慮特定階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)不同部門職能的客觀要求。就積極財(cái)政政策的淡出而言，財(cái)力安排和項(xiàng)目安排是核心的內(nèi)容，因此，利益調(diào)整將集中在財(cái)政部與原國家計(jì)委關(guān)系的處理上。

　　客觀評(píng)價(jià)改革開放以來部門影響經(jīng)濟(jì)的力量變化，傳統(tǒng)計(jì)劃因素的減少是總體趨勢，但并不等于說部門干預(yù)的不必要，而是需要根據(jù)資源配置基礎(chǔ)方式的轉(zhuǎn)變、根據(jù)市場化的進(jìn)程，相應(yīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)換職能。這方面，財(cái)政有過切身體驗(yàn)，在經(jīng)歷改革開放以來16年積弱后，1994年通過體制調(diào)整實(shí)現(xiàn)再次振興，這實(shí)質(zhì)是符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新體制的建立，是新的宏觀調(diào)控職能的確立，以后對(duì)積極財(cái)政政策的較好支撐就是明證。原國家計(jì)委在經(jīng)歷長期積弱以后，目前也正在出現(xiàn)職能調(diào)整后的再次振興，這幾年的投資拉動(dòng)效果也可以證明其適當(dāng)發(fā)揮干預(yù)力的必要性。我們?cè)诳偨Y(jié)這些年積極財(cái)政政策效果時(shí)，核心的評(píng)價(jià)是國家利用國債資金的拉動(dòng)辦了許多多年來想辦而未辦成的大事，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪大堤和水利設(shè)施建設(shè)等。這些項(xiàng)目中的相當(dāng)部分事實(shí)上就是公共財(cái)政應(yīng)該負(fù)責(zé)安排的領(lǐng)域，也就是說，之所以會(huì)出現(xiàn)那么多大事多年來想辦而未辦成，其體制上的深刻原因是這方面的支出職能和項(xiàng)目實(shí)施存在缺位。即在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，傳統(tǒng)的基本建設(shè)投資職能隨著市場化進(jìn)程而不斷弱化、退出，傳統(tǒng)的財(cái)政職能和計(jì)劃職能也因此削弱、面臨轉(zhuǎn)換。1994年建立的財(cái)稅體制雖然是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的，但在公共支出職能上并不完善，財(cái)力的大幅增長并未在這方面的支出安排上得到體現(xiàn)，預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出仍然被習(xí)慣性地看作是應(yīng)該削弱的項(xiàng)目，以至于10多年來始終停留在300多億元的水平上。沒有財(cái)力的投入，原國家計(jì)委也就不可能在項(xiàng)目上做出安排。這幾年國債的大量投入，在資金上彌補(bǔ)了這一長期存在的缺口，也在職能定位和體制設(shè)計(jì)上給我們提出了很多需要反思的東西，至少有一點(diǎn)應(yīng)是明確的，即不論國債投入是否退出，這一部分支出職能的相應(yīng)財(cái)力保證是需要的。另外，在目前的轉(zhuǎn)軌階段，由國家發(fā)展與改革委員會(huì)這樣一個(gè)代表政府主要經(jīng)濟(jì)意圖的部門繼續(xù)集中力量辦一些大事，保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力，保證政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響力，看來也是必要的。這種思考問題的角度應(yīng)該作為調(diào)整關(guān)系、實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策淡出的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。

　　但同時(shí)也必須看到，對(duì)現(xiàn)階段部門職能的保證或適度調(diào)整，并不意味著目前國債資金的安排、使用上沒有問題，只是需要簡單地調(diào)減一下規(guī)模。事實(shí)上這些年財(cái)力上的應(yīng)急安排雖然保證了政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效果，但由此帶來的資金管理、使用上的混亂和低效也是明顯的。比如，財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出安排與原國家計(jì)委國債資金安排存在部分重復(fù)的問題，特別是在教科文衛(wèi)等事業(yè)性支出方面，這在一定程度上造成預(yù)算權(quán)力的分割，同一領(lǐng)域的支出缺乏協(xié)調(diào)，影響了預(yù)算安排的完整性，帶來了財(cái)政管理上的不規(guī)范，限制了財(cái)政職能的統(tǒng)一發(fā)揮。再比如，投融資體制改革滯后帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾固化、強(qiáng)化的問題。這些年的國債資金基本上都是用傳統(tǒng)的投融資方式層層安排、層層配套，既存在一些領(lǐng)域?qū)γ耖g投資擠出的問題，又使財(cái)政對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營等環(huán)節(jié)承擔(dān)著最終風(fēng)險(xiǎn)；既存在著管理和效率問題，又使新增固定資產(chǎn)中的國有投資比重明顯上升。因此，配合積極財(cái)政政策淡出對(duì)資金使用、管理進(jìn)行規(guī)范是必須的，這是必須考慮的第二點(diǎn)。

　　按照上述判斷，國債投資的退出既是總量上的，又必然是結(jié)構(gòu)性的、職能性的調(diào)整。具體思路上可從四個(gè)方面考慮：第一，轉(zhuǎn)化一部分，將一部分用于重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、西部大開發(fā)的國債投資逐步轉(zhuǎn)化、納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排，通過增加基本建設(shè)支出，保證國家發(fā)展與改革委員會(huì)在重大項(xiàng)目上的財(cái)力需要和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力，使公共支出和建設(shè)職能得到發(fā)揮；第二，創(chuàng)新一部分，對(duì)仍要繼續(xù)由國債安排的少部分投資，可在投融資方式上采取更為靈活的形式，如采用股權(quán)、投資基金等方式運(yùn)作，使這部分資金能夠通過商業(yè)化運(yùn)作模式吸引更多的民間資金參與，充分發(fā)揮其引導(dǎo)和拉動(dòng)效果；第三，取消一部分，對(duì)已完工的國債項(xiàng)目和不再需要安排資金的項(xiàng)目，逐步取消相應(yīng)的資金安排，減小國債投資規(guī)模；第四，合并一部分，將一些同樣投資于教科文衛(wèi)等公共事業(yè)支出項(xiàng)目的資金合并到預(yù)算內(nèi)，納入部門預(yù)算統(tǒng)一安排，減少多頭管理、重復(fù)安排的現(xiàn)象。這樣調(diào)整后，在確保國家發(fā)展與改革委員會(huì)職能基本要求、提高國家財(cái)政預(yù)算完整性的同時(shí)，國債發(fā)行規(guī)模也會(huì)逐步降下來，通過恰當(dāng)?shù)睦�益調(diào)整和合理的預(yù)算程序逐步淡出。

　　在我國積極財(cái)政政策的淡出是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，既不是一個(gè)純周期性現(xiàn)象，也不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)問題。從總體上看，由于體制性制約在較長時(shí)期的存在，財(cái)政政策的基調(diào)將是偏向于積極的，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)仍將是經(jīng)常的、不可或缺的。因此，即使財(cái)政最終不堪重負(fù)，這部分職能也只能轉(zhuǎn)移，不可能消失。