內(nèi)容提要：公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的源頭。防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)至少從4個(gè)方面入手：一是通過制度創(chuàng)新來控制公共風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是減少政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)中的各種失誤，防范由此而引發(fā)新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；三是建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”。抑制道德風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中；四是增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

　　關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 路徑

　　如果不是從財(cái)政部門，而是從整個(gè)政府的角度來觀察，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該從公共風(fēng)險(xiǎn)①的控制入手。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。在這個(gè)意義上，公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的源頭，只有控制了公共風(fēng)險(xiǎn)，才能有效地減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)我們也知道，有些財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由于政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)而導(dǎo)致的。因此，如何減少政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的各種失誤，也是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要方面。但無論是控制公共風(fēng)險(xiǎn)，還是減少干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的失誤，都離不開相應(yīng)的觀念與制度的創(chuàng)新。

　　一、控制公共風(fēng)險(xiǎn)

　　在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)的形成是相對(duì)穩(wěn)定的。公共風(fēng)險(xiǎn)與一定的體制框架有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。面對(duì)既定體制框架下的公共風(fēng)險(xiǎn)，化解的主要手段是政府財(cái)政，即通過轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來減少公共風(fēng)險(xiǎn)。通俗地說，這就是通過增加政府財(cái)政的債務(wù)和支出責(zé)任來減少社會(huì)公眾面臨的風(fēng)險(xiǎn)。但在這里，我們不是局限于在既定的體制框架下來分析如何化解與該體制有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的公共風(fēng)險(xiǎn)，而是要討論如何突破既定的體制框架，也就是如何通過深化改革和相應(yīng)的制度創(chuàng)新來控制公共風(fēng)險(xiǎn)，從而減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄒ唬┙�立新的制度安排

　　自1978年以來，朝著市場(chǎng)化方向進(jìn)行的各項(xiàng)改革，實(shí)質(zhì)上就是為了建立一種新的制度安排，以防范和減少公共風(fēng)險(xiǎn)。盡管目前從理論上還不能證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在防范公共風(fēng)險(xiǎn)上的作用最大，但至少從歷史實(shí)踐來觀察，我們可以說明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度具有更強(qiáng)的防范公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。一個(gè)突出的表現(xiàn)是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度具有轉(zhuǎn)移、分散和對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的功能，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度卻沒有；不僅如此，后者還往往導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)積聚和集中，形成隱性危機(jī)。因此，從總體思路來看，公共風(fēng)險(xiǎn)的控制有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善。

　　我國是一個(gè)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，整個(gè)改革就是為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。應(yīng)當(dāng)說，改革的方向和目標(biāo)是清晰的，但這并不等于達(dá)到目標(biāo)的路徑也是清楚的。我們長期以來都是采取“摸著石頭過河”的改革方式，帶有十分明顯的“試錯(cuò)”性特征。而“試錯(cuò)”是有風(fēng)險(xiǎn)的，這個(gè)過程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)往往形成公共風(fēng)險(xiǎn)。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)擴(kuò)大，這是改革必須要面對(duì)的。對(duì)于由此而產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)，寄希望于制度創(chuàng)新本身是不可能的，只能靠政府財(cái)政兜底來解決。這就是說，在改革轉(zhuǎn)軌時(shí)期，必須有一個(gè)強(qiáng)大的政府財(cái)政，這是及時(shí)化解改革過程中公共風(fēng)險(xiǎn)的基本保障。在制度安排的意義上，壯大財(cái)政實(shí)力本身就是為整個(gè)市場(chǎng)化改革順利進(jìn)行而建立的一項(xiàng)制度安排。

　　可以這樣說，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，控制公共風(fēng)險(xiǎn)的首要一項(xiàng)制度安排就是建立一個(gè)強(qiáng)大的國家財(cái)政。對(duì)于這一點(diǎn)，多數(shù)情況下被視為部門觀點(diǎn)而得不到認(rèn)可，即使得到認(rèn)可也往往不是從制度安排的角度來解讀的，因而大大降低了這一要求的深刻含義。這項(xiàng)著手于強(qiáng)化財(cái)政的制度安排，其實(shí)是著眼于市場(chǎng)化的改革，也就是著眼于通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善來防范、化解和減少公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）有效地與社會(huì)公眾溝通

　　通過制度創(chuàng)新，彌補(bǔ)制度缺陷來控制公共風(fēng)險(xiǎn)，只是問題的一方面；而另一方面也是十分重要的，即如何做到有效地與社會(huì)公眾溝通。這對(duì)控制公共風(fēng)險(xiǎn)具有不可替代的重大作用。

　　公共風(fēng)險(xiǎn)不具有完全的客觀性，公共風(fēng)險(xiǎn)的大小與社會(huì)主流的價(jià)值觀念、社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)以及社會(huì)心理等主觀因素有一種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。除了來自于自然界的公共風(fēng)險(xiǎn)不受人的主觀活動(dòng)影響以外，產(chǎn)生于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的各種公共風(fēng)險(xiǎn)都與人們的主觀認(rèn)識(shí)密不可分，有的甚至就是由人們不同的認(rèn)識(shí)和價(jià)值觀念所導(dǎo)致的。如對(duì)政府赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小的判斷，與其說有一個(gè)所謂客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，倒不如說更多地與社會(huì)公眾的看法有關(guān)。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，我們對(duì)債務(wù)有一種恐懼感，多數(shù)老百姓認(rèn)為欠債是“不好的”。這種價(jià)值觀直接影響到對(duì)政府的赤字和債務(wù)的判斷。在這種看法的影響下，我國在改革開放以前是既無內(nèi)債，又無外債，并以此作為社會(huì)主義制度的優(yōu)越性來看待。當(dāng)多數(shù)社會(huì)公眾認(rèn)為債務(wù)是“不好的”東西之時(shí)，政府出現(xiàn)赤字、債務(wù)就會(huì)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，哪怕政府赤字、債務(wù)規(guī)模并不大。因?yàn)樯鐣?huì)公眾基于自身的價(jià)值判斷就會(huì)對(duì)政府財(cái)政狀況喪失信心。而現(xiàn)在，這種觀念發(fā)生了很大變化，社會(huì)公眾已不認(rèn)為債務(wù)是很可怕的東西，借錢消費(fèi)也開始漸漸流行。隨著這種價(jià)值觀的變化，社會(huì)公眾對(duì)政府赤字、債務(wù)的認(rèn)可程度就大大提高了，即使是政府出現(xiàn)了較大的赤字和債務(wù)，社會(huì)公眾依然會(huì)對(duì)政府財(cái)政狀況保持信心，人心就會(huì)穩(wěn)定。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在另一種意義上講，是“信心經(jīng)濟(jì)”，經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是靠社會(huì)公眾的信心來支撐著的。雖然社會(huì)公眾的信心受環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況的影響，但有相當(dāng)大的獨(dú)立性，不能簡(jiǎn)單地套用“社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)”的公式。信心并非都來自理性預(yù)期，很大程度上與非理性有關(guān)，而且，信息不對(duì)稱的狀況總是存在，信心會(huì)與所謂的“真實(shí)”狀況有很大的距離。當(dāng)社會(huì)公眾的信心喪失時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)就會(huì)動(dòng)搖，公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)放大，即使是“真實(shí)”狀況相當(dāng)不錯(cuò)；相反，當(dāng)社會(huì)公眾的信心依然存在時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)就會(huì)保持穩(wěn)定，公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)縮小，哪怕是“真實(shí)”的狀況并不怎么樣。在某種意義上，公共風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于人們的看法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)公眾的看法是一個(gè)至關(guān)重要的影響因素，而且是一個(gè)有很大獨(dú)立性的因素。但社會(huì)公眾的看法是可以“調(diào)控”的，政府通過某種適當(dāng)?shù)姆绞�，可以在短期或長期意義上引導(dǎo)、影響、甚至改變社會(huì)公眾的看法，從而達(dá)到“化險(xiǎn)為夷”的目的。在現(xiàn)代社會(huì)，有效地與社會(huì)公眾進(jìn)行多方面的溝通是控制公共風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。從2003年的“非典”危機(jī)中即可明顯地看出這一點(diǎn)。當(dāng)“非典”疫情在廣東流行時(shí)，若是及時(shí)地與社會(huì)公眾溝通，如發(fā)布疫情狀況，公布“非典”的有關(guān)癥狀及其傳染性強(qiáng)弱，告訴公眾應(yīng)注意的有關(guān)事項(xiàng)，讓公眾了解政府正在采取的相關(guān)措施，等等，提高透明度，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，也許就不會(huì)有后來的全國性大恐慌，由此導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)就可以大大縮小。我們應(yīng)該從中得到不少啟發(fā)。

　　二、減少政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的失當(dāng)干預(yù)

　　政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的各種失誤，是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。如果減少了政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的各種失誤，那么，也就意味著減少了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)，是一個(gè)廣義的概念，不僅包括經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府干預(yù)，而且還包括社會(huì)學(xué)意義上的政府干預(yù)。這超出了我們平常所說的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的界定。政府既是國民經(jīng)濟(jì)管理者，也是社會(huì)活動(dòng)的管理者。因此，政府既干預(yù)經(jīng)濟(jì)，也于預(yù)社會(huì)；既化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，也化解社會(huì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)。無論是干預(yù)經(jīng)濟(jì)，還是干預(yù)社會(huì)，政府都會(huì)出現(xiàn)各種各樣的失誤。而這些失誤多數(shù)是體制性的原因而導(dǎo)致的，如前面提到的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”制度。可見，要減少政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的失誤，還是離不開深化改革和制度創(chuàng)新。不過與控制公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排相比，在這里主要是討論公共部門內(nèi)部的制度安排，并以此來減少政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄒ唬┛刂普�府的預(yù)算外活動(dòng)

　　這里不是指預(yù)算外資金和預(yù)算外收費(fèi)的問題，而是指脫離國家預(yù)算約束的政府活動(dòng)和政府行為。從一般意義上說，政府所有的活動(dòng)都應(yīng)建立在預(yù)算的基礎(chǔ)之上，即無論是政府哪一方面的活動(dòng)和行為，都不應(yīng)該脫離立法機(jī)關(guān)審議通過的預(yù)算。如果政府某些活動(dòng)可以脫離預(yù)算約束而行事，則說明政府行為超出了立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野，在性質(zhì)上屬于不合法，在效果上可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在我國現(xiàn)實(shí)生活中，政府的預(yù)算外活動(dòng)十分廣泛，其主要有兩大類型：

　　1.基金型的預(yù)算外活動(dòng)。政府的預(yù)算外活動(dòng)是通過預(yù)算外的基金來實(shí)現(xiàn)。如政府的某一個(gè)部門為了加快其事業(yè)發(fā)展，運(yùn)用預(yù)算外收費(fèi)手段籌集資金，建立一個(gè)用于某一特定項(xiàng)目的基金，其收入和支出都是在預(yù)算外運(yùn)行的，并不向立法機(jī)關(guān)報(bào)告。有些部門有大量的收費(fèi)，但并不建立特定用途的基金，而是由部門自主決定支出范圍。這實(shí)際上也是一種預(yù)算外基金，只是一種非專用型基金罷了。通過預(yù)算外基金來實(shí)現(xiàn)的政府活動(dòng)，在一定時(shí)期發(fā)揮了某種程度的積極作用。如通過收取電話初裝費(fèi)，籌集了大量資金，促進(jìn)了我國電信業(yè)的飛速發(fā)展，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸給當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的嚴(yán)重制約。應(yīng)當(dāng)說，通過政府的干預(yù)行為減少了公共風(fēng)險(xiǎn)。但從總體看，普遍的預(yù)算外政府活動(dòng)帶來了大量預(yù)算外收支，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這種基金型的政府預(yù)算外活動(dòng)實(shí)際上是一種“拆東墻補(bǔ)西墻”的行為，部門利益從中得以實(shí)現(xiàn)，而整個(gè)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)卻由此擴(kuò)大。通過幾年來的預(yù)算外改革，這類政府活動(dòng)大大減少了，但另一類的政府預(yù)算外活動(dòng)卻增加了。

　　2.政策型預(yù)算外活動(dòng)。即指“給政策，而不給錢”的那類政府活動(dòng)。如為特定項(xiàng)目提供擔(dān)保、通過金融機(jī)構(gòu)提供支持、在土地轉(zhuǎn)讓等方面提供優(yōu)惠、給予特許經(jīng)營權(quán)，等等。表面看，這不需要花錢，在預(yù)算中無須列一筆開支，只要發(fā)個(gè)文件，給一個(gè)政策，政府干預(yù)的意圖即可實(shí)現(xiàn)。在我國，這種政策型的政府預(yù)算外活動(dòng)十分普遍，在地方尤其明顯。如當(dāng)國有企業(yè)陷人困境需要政府救助，而政府又拿不出錢之時(shí)，政府首先想到的就是通過銀行來實(shí)現(xiàn)政府一些政策目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代延續(xù)到90年代中期的大量“安定團(tuán)結(jié)貸款”和各種指定性貸款，就典型地反映出政府的這類預(yù)算外活動(dòng)。盡管試圖通過成立國家開發(fā)銀行等政策性銀行來限制和規(guī)范這類預(yù)算外活動(dòng)，但并沒達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在地方，這類活動(dòng)仍是有增無減，在地方政府財(cái)力（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外）較為緊張的情況下，政府更偏好使用各種預(yù)算外的支持方式。對(duì)于一些明確需要政府出面來救助的事項(xiàng)，如農(nóng)村合作基金會(huì)呆賬損失的承擔(dān)，政府也往往是采用預(yù)算外方式解決，如轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村信用社。從短期來看，這既擺脫了財(cái)力不足的困境，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，化解了公共風(fēng)險(xiǎn)，一舉兩得。但從長期來觀察，這類預(yù)算外活動(dòng)將會(huì)給政府帶來大量負(fù)債，增大政府未來的支出壓力，擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　上述兩類政府預(yù)算外活動(dòng)實(shí)質(zhì)上都是一種財(cái)政機(jī)會(huì)主義，有的是出于干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的需要，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，保持社會(huì)穩(wěn)定；有的則是出于政府政績(jī)的考慮。無論動(dòng)機(jī)如何，從防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度來分析，對(duì)政府預(yù)算外活動(dòng)進(jìn)行控制是非常必要的。在法制還不健全、預(yù)算約束軟化的條件下，要一下子完全杜絕上述活動(dòng)是不可能的，但我們至少要認(rèn)識(shí)到，長此以往，這將會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政不可持續(xù)，而且由此產(chǎn)生的這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有很大的隱蔽性，累積到一定程度會(huì)危及到政治穩(wěn)定。

　�。ǘ�）對(duì)政府政策和改革措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的干預(yù)都是以某種政策形式體現(xiàn)出來。1998年我國政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，以擴(kuò)大內(nèi)需，緩解通貨緊縮。這項(xiàng)政策的實(shí)施應(yīng)該說成效是明顯的，但其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也正一點(diǎn)點(diǎn)變成現(xiàn)實(shí)，如不少國債項(xiàng)目報(bào)廢，成為不良資產(chǎn)；銀行與之配套的貸款也隨之變成不良資產(chǎn)；銀行對(duì)大量非盈利項(xiàng)目的配套貸款實(shí)際上已成為政府的賬外債務(wù)；中央對(duì)地方轉(zhuǎn)貸資金的回收，其希望日漸渺茫；已建成的國債項(xiàng)目的維護(hù)成本隨著完工項(xiàng)目的增加而不斷擴(kuò)大，等等。對(duì)實(shí)施該項(xiàng)政策可能出現(xiàn)的各種問題，一開始是考慮不多，更談不上如何避免，往往是等到風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，問題已顯性化之時(shí)，才采取一些措施，但為時(shí)已晚。在此，我們并不想對(duì)積極財(cái)政政策的功過是非進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，而只是以此為例來說明對(duì)政府政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性和重要性。

　　政府的各項(xiàng)政策或改革措施，應(yīng)是公共選擇的一種結(jié)果，其中蘊(yùn)含的利益和風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)由參與公共選擇的人們來承當(dāng)。但現(xiàn)實(shí)生活中，各項(xiàng)政策和改革措施的出臺(tái)是由政治家們根據(jù)各方面的情況及自身的偏好來決定的。在流行的決策思維中，存在一種普遍的傾向：重視某項(xiàng)政策可能帶來的好處，輕視甚至忽視該項(xiàng)政策實(shí)施引致的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從我們的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這種決策思維傾向通常導(dǎo)致了財(cái)政成本的增加，加大了后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政壓力。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出政府任期的情況下，在沒有外部壓力時(shí)，其政策或改革措施中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)常常被掩蓋。政府官員對(duì)其決定的一些政策和改革措施實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意愿不強(qiáng)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，這時(shí)需要引入一種強(qiáng)制力來強(qiáng)化這種動(dòng)機(jī)。如設(shè)定一種制度性程序，對(duì)各級(jí)政府的各項(xiàng)政策或改革措施，進(jìn)行強(qiáng)制性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　或者說，在決策程序中加入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，以顯現(xiàn)各項(xiàng)政策或改革措施在各個(gè)不同時(shí)期的財(cái)政成本和財(cái)政壓力，并對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況進(jìn)行匯總，納入政府的中長期預(yù)算之中。這既可防范因盲目性而帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也為各項(xiàng)政策或改革措施的持續(xù)實(shí)施提供一個(gè)清晰的預(yù)算保障，有利于政府政策或改革措施保持連續(xù)性，不至于因財(cái)政方面的原因而導(dǎo)致某一項(xiàng)政策或改革不可持續(xù)。

　　對(duì)政府政策或改革措施進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其實(shí)質(zhì)是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為約束條件，強(qiáng)化政府政策或改革措施的科學(xué)性、可行性和連續(xù)性，減少?zèng)Q策失誤。這將有利于增強(qiáng)政府決策能力和社會(huì)公眾對(duì)政府的信任。

　�。ㄈ�）提高政府運(yùn)作的透明度

　　提高政府運(yùn)作的透明度，可以有效地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其作用來自兩個(gè)方面：

　　1.促使政府更普遍地運(yùn)用“謹(jǐn)慎原則”于各項(xiàng)決策及其實(shí)施過程。提高透明度能產(chǎn)生一種來自于社會(huì)公眾的壓力，這種壓力是無形的，是一種無言的監(jiān)督。“陽光下的操作”能使政策制定者和實(shí)施者小心謹(jǐn)慎，強(qiáng)化敬業(yè)精神，提高決策及其實(shí)施過程的科學(xué)化程度。在“眾目睽睽”之下，政策制定者就會(huì)大大減少隨意決策的可能性，全面考慮各項(xiàng)政策可能產(chǎn)生的后果；而且政策實(shí)施者也會(huì)減少各種“變通”的可能性，使政策的有效性提高。在這種無形的外部壓力下，無論是政策制定者，還是政策實(shí)施者，都會(huì)提高避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)。

　　2.擴(kuò)大公眾的參與程度。政策或制度是公共性的，與社會(huì)公眾的利益有密切關(guān)系，在其決定和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)有公眾的廣泛參與。這一方面有利于各項(xiàng)政策和制度安排體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿和要求，增大政府政策和制度改革的社會(huì)認(rèn)可度；另一方面，有利于集思廣益，提高科學(xué)決策的水平。而要做到這一點(diǎn)，必須以提高透明度為前提。實(shí)際上，在透明度很高的條件下，社會(huì)公眾廣泛參與政策制定及其實(shí)施的過程，同時(shí)也就是一個(gè)社會(huì)公眾評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的過程。盡管這個(gè)社會(huì)化的評(píng)估過程不能替代專業(yè)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，但公眾的廣泛參與，可以提高對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、理解和可接受程度。社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度提高了，也就意味著減少了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府透明度的高低與一定的政治體制及其行政管理體制相關(guān)，對(duì)我國來說，提高政府運(yùn)作的透明度是一個(gè)漸進(jìn)的過程。就目前而言，可結(jié)合wr0的要求，通過公共部門的各項(xiàng)改革，如行政體制改革、投融資體制改革、行政審批制度改革、財(cái)政體制改革、預(yù)算管理體制改革等，來逐步提高政府運(yùn)行的透明度。在財(cái)政領(lǐng)域，就政府收支狀況、赤字狀況和債務(wù)狀況等方面可以更全面、更詳細(xì)、更及時(shí)地向社會(huì)公眾披露，減少信息不對(duì)稱帶來的誤解和不信任。特別是不斷提高政府各種救助承諾的透明度，能夠減少道德風(fēng)險(xiǎn)，使各類潛在的被救助對(duì)象形成更明確的預(yù)期，淡化“等、靠、要”的依賴思想，從而避免風(fēng)險(xiǎn)累積和向政府轉(zhuǎn)移。

　　三、建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

　　防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑在于加快改革的步伐，這既包括經(jīng)濟(jì)體制的改革，也有行政體制的改革。通過制度創(chuàng)新來彌補(bǔ)現(xiàn)行體制的內(nèi)在缺陷。在進(jìn)一步完善激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，要建立覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束機(jī)制，打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，使社會(huì)每一個(gè)成員、每一個(gè)機(jī)構(gòu)、每一級(jí)政府、每一個(gè)部門和單位都有明晰的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，形成一種具有法律效力的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的各種風(fēng)險(xiǎn)就可以在相應(yīng)的層次和相應(yīng)的環(huán)節(jié)化解，抑制道德風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中，從而達(dá)到控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　——清晰界定各級(jí)政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，防止下級(jí)政府隨意地向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于最低限度的不可避免的救助，應(yīng)建立一種制度安排，讓下級(jí)政府清楚地了解在什么樣的情況下上級(jí)政府才會(huì)救助，強(qiáng)化各級(jí)政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)，提高其防范風(fēng)險(xiǎn)的努力程度。

　　——在優(yōu)化政府各部門職責(zé)配置的基礎(chǔ)上，重新審視政府部門之間的財(cái)政關(guān)系，明確各個(gè)部門的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。對(duì)于融資、擔(dān)保等財(cái)政經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)在統(tǒng)一的框架下實(shí)施，建立統(tǒng)一的規(guī)則，防止各個(gè)部門各行其是，偏離整體的目標(biāo)。

　　——對(duì)于國有企業(yè)和非盈利組織，既要有明確的授權(quán)，也要有清晰的可操作的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，使其在經(jīng)營權(quán)的層次上形成利益與風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)稱機(jī)制。建立內(nèi)控制度，防止所有者權(quán)益被“內(nèi)部人”控制，同時(shí)，形成風(fēng)險(xiǎn)約束，強(qiáng)化經(jīng)營者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，讓經(jīng)營者自我控制盲目的融資和投資行為，防止拿著國有資產(chǎn)去冒無謂的風(fēng)險(xiǎn)。在此，明晰所有者和經(jīng)營者各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并使這種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任建立在法律的基礎(chǔ)之上是至關(guān)重要的，這比理想化的“政企分開”更具有可行性和可操作性。

　　——針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的特殊性，政府的目標(biāo)不應(yīng)放在事后的救助上，而是改革和完善整個(gè)金融業(yè)的經(jīng)營體制，形成一種良好的制度安排，把金融風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。一是分業(yè)還是混業(yè)經(jīng)營，應(yīng)盡快明確其方向；二是對(duì)于小額貸款形成明確的制度框架；三是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的資產(chǎn)、負(fù)債管理，引導(dǎo)其采用先進(jìn)的管理方法和管理技術(shù)，如內(nèi)部評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)敞口評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)定量模型等，動(dòng)態(tài)地控制金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

　　——建立新的政府評(píng)價(jià)機(jī)制，從時(shí)間上明確各屆政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，防止政府隱藏任期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，或向未來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

　　——提高政府債務(wù)的透明度。借鑒IMF和歐盟披露財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則，建立我國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制，尤其對(duì)政府的或有債務(wù)，應(yīng)盡可能全面披露。

　　——建立政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算。對(duì)于可量化的政府債務(wù)，應(yīng)進(jìn)入政府的預(yù)算安排。這要求改變現(xiàn)行的僅僅編制年度預(yù)算的做法，編制中長期預(yù)算，同時(shí)改變政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，逐步采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表。

　　——建立針對(duì)政府政策措施的未來財(cái)政成本的評(píng)估分析制度，測(cè)量各項(xiàng)政策可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　——?jiǎng)討B(tài)評(píng)估政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞口，盡可能讓已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)通過一定的技術(shù)手段顯現(xiàn)出來，防止在操作層面上（非制度層面）隱藏財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，以幫助政府決策。

　　——控制赤字和債務(wù)的增長速度，并使之盡可能低于經(jīng)濟(jì)增長率，以防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。在已有債務(wù)存量難以清理和縮減的情況下，只要債務(wù)增量控制住了，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散速度就會(huì)下降，隨著時(shí)間的延長，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在理論上可趨向于收斂。這進(jìn)一步說明，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不是來自過去和現(xiàn)在，而是來自于未來。因此，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，不是削減現(xiàn)有的公共債務(wù)規(guī)模，而是如何對(duì)未來各種不確定性做出一個(gè)合理和科學(xué)的制度安排，以減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并提高對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可控性。

　　四、增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力

　　防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，除了控制和減少各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源以外，一個(gè)重要方面就是要不斷提高政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。這種能力的提高，依賴于三大資源（經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源）的規(guī)模大小及其整合能力。政府擁有的公共資源嚴(yán)重不足，如發(fā)放公務(wù)員工資都很困難，在這種情況下，政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力無疑是弱小的。但另一方面，即使政府擁有大量的公共資源，如果沒有實(shí)現(xiàn)有效的整合，則政府的抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力仍是弱小的。因此，政府的抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力取決于兩個(gè)因素：一是公共資源的規(guī)模，二是政府的整合能力。在某種意義上，政府對(duì)公共資源的整合能力高低比公共資源的數(shù)量更重要。從我國的現(xiàn)實(shí)來看，政府缺少的不是公共資源，而是整合能力。如何提高政府的資源整合能力是增強(qiáng)政府抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力的關(guān)鍵。可以說，就當(dāng)前情況而言，政府對(duì)公共資源的控制力是很弱的。各種資源分散在政府的各個(gè)部門，就經(jīng)濟(jì)資源來說，無論是存量資源（如土地資源、自然資源、實(shí)物資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等），還是流量資源（各種稅、費(fèi)、資產(chǎn)收益等），都缺乏完整的信息統(tǒng)計(jì)，更談不上對(duì)這些資源進(jìn)行有效的整合和利用。如何提高政府對(duì)公共資源的整合能力，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

　　經(jīng)濟(jì)資源的整合，可通過編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表來實(shí)現(xiàn)。盡管這是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，但已有一些國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在此無需贅述。事實(shí)上，通過一些改革，我們的整合能力已經(jīng)有所提高。

　　通過稅費(fèi)改革，對(duì)流量資源的控制力已大大增強(qiáng)，只要持之以恒地不斷深化這方面的改革，實(shí)現(xiàn)流量資源的整合應(yīng)該說是為期不遠(yuǎn)。通過部門預(yù)算改革，對(duì)政府各個(gè)部門的財(cái)產(chǎn)狀況做了初步的摸底調(diào)查，這不只為部門預(yù)算的編制打下了一個(gè)基礎(chǔ)，也為整合政府的存量資源提供了許多經(jīng)驗(yàn)。隨著部門預(yù)算改革的逐步到位，政府各個(gè)部門的財(cái)產(chǎn)整合也能逐漸實(shí)現(xiàn)。但其他資源如何整合，現(xiàn)在還缺少有效的載體，特別是國有土地資源和國有資產(chǎn)，目前還處于分割狀態(tài)，沒有統(tǒng)一的記錄、分析和報(bào)告。例如國有資產(chǎn)的管理，國資委僅僅管理196家大型國有企業(yè)資產(chǎn)，其他中央企業(yè)的國有資產(chǎn)如何管理，還不明確。對(duì)國有金融企業(yè)的國有資產(chǎn)如何進(jìn)行管理，由誰來管理，現(xiàn)在仍處于缺位的狀況。不難看出，我國經(jīng)濟(jì)資源的割裂狀況仍相當(dāng)嚴(yán)重。

　　不止如此，政治資源和社會(huì)資源同樣處于割裂的狀態(tài)。這兩種資源雖是無形的，但與經(jīng)濟(jì)資源具有互補(bǔ)性，而且可以在一定程度上替代經(jīng)濟(jì)資源來抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國歷史上的一個(gè)案例，可以充分說明這兩種資源在抵御風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的巨大作用。1958年“大躍進(jìn)”之后，由于多方面的原因，我國經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)質(zhì)上都已經(jīng)處于崩潰的狀態(tài)，可以說發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)，全國很多地方出現(xiàn)了餓死人的現(xiàn)象。即使如此，全國依然秩序井然，社會(huì)穩(wěn)定、政治穩(wěn)定。為什么？這全依賴于當(dāng)時(shí)政府擁有豐厚的政治資源和社會(huì)資源，社會(huì)公眾的信心和信任依然不減，政府與社會(huì)的關(guān)系沒有因?yàn)槌霈F(xiàn)危機(jī)而陷入緊張狀態(tài)。正是以豐厚的政治資源和社會(huì)資源作后盾，進(jìn)入60年代的大調(diào)整才很快收到了成效，度過了共產(chǎn)黨執(zhí)政以來最為困難的時(shí)期。設(shè)想一下，如果沒有政治資源和社會(huì)資源作后盾，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政危機(jī)將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治危機(jī)，后果不言自明。

　　在一定條件下，政治資源和社會(huì)資源都可以轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)資源，其互補(bǔ)性很強(qiáng)，但需要政府來整合。

　　也可以這樣說，我們關(guān)注了經(jīng)濟(jì)資源，卻忽視了十分重要的政治資源和社會(huì)資源，更不用說三者之間的有效整合。我們面臨的現(xiàn)實(shí)是，不但需要整合經(jīng)濟(jì)資源，而且要把經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源全部整合起來，這樣才能形成強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)防御能力，從而減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　1.Hana Polackova Brixi、馬駿主編：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版。

　　2.劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究）2003年第5期。

　　3.王美涵：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版。

　　4.劉尚希：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征：“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。

　�、訇P(guān)于“公共風(fēng)險(xiǎn)”的論述，請(qǐng)參看拙文《論公共風(fēng)險(xiǎn)》，發(fā)表于《財(cái)政研究》1999年第9期。