摘　要：將“publicfinance”定義為“收入、支出或其活動”失之過窄；將其定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”失之過寬，從而就公共財政內(nèi)涵及其特征作了辨析。公共財政不是和國家財政并列的財政模式，而是國家財政在市場經(jīng)濟條件下的財政模式；把國有資本財政放在公共財政之外，是需要重新研究的問題；財政收支平衡不是收支之間的對比關(guān)系，而是量上的相互適應(yīng)；財政在社會再生產(chǎn)中的地位不僅要考慮物質(zhì)資料再生產(chǎn)，也應(yīng)包括人口再生產(chǎn)。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；國家財政；財政模式；收支平衡；社會再生產(chǎn)

　　一、國內(nèi)外關(guān)于公共財政定義的簡析

　　關(guān)于財政（publicfinance）的定義，早期的西方學(xué)者認(rèn)為，財政是政府收入和支出的管理，或者稱之為政府資金的征收、使用和管理。我國傳統(tǒng)財政學(xué)關(guān)于財政的定義盡管表述各異，但大體上還是可以概括為國家的收入和支出活動，甚或?qū)⑹罩Щ顒拥韧�于分配活動。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的publicfinance，日本岸田俊輔在1978年的《圖說日本財政》將其定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”①。美國馬斯格雷夫在其1973年初版的《財政學(xué)理論與實踐》一書中的序言中說：“財政這一名詞，傳統(tǒng)地應(yīng)用于包含稅收和支出措施的那套政策問題。這不是一個好名詞，因為根本問題不是資金方面的，而是涉及資源利用、收入分配和就業(yè)水平的，不過這個名詞已為人們所熟知，而且稱之為公共部門經(jīng)濟所引起的誤解將不會更少些�！痹谠摃�1980年第三版中說：“本書論述公共部門經(jīng)濟，不僅包括其資金，而且包括它對資源利用的水平和配置，以及它在消費者之間的收入分配的全部關(guān)系。雖然我們的主題是歸屬于財政學(xué)的，但它涉及到問題的資金方面，也涉及到實物方面。而且，它不單純是個公共經(jīng)濟問題。因為公共部門是在和私有部門相互作用之中運行的，所以兩個部門都進入分析，不僅支出和稅收政策的效果有賴于私人部門的反應(yīng)，而且對財政措施的需要也取決于財政措施不存在時私人部門如何行動。”

　　再看中國，長期以來，我國財政理論界一直將publicfinance意譯為財政。前財政部長項懷誠主編的《領(lǐng)導(dǎo)干部財政知識讀本》一書認(rèn)為，財政，也叫“國家財政”，是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動[1].改革開放以后，國內(nèi)一些著名財政學(xué)家開始將publicfinance譯成公共財政，以區(qū)別與“國家財政”和“生產(chǎn)建設(shè)財政”，尤其是1998年我國提出建立社會主義公共財政框架以來，公共財政的提法開始在財政界普及起來，如廈門大學(xué)張馨教授在《公共財政論綱》中的定義是：公共財政（publicfi nance）指的是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型和模式[2].

　　總之，就總體而言，中外傳統(tǒng)財政學(xué)基于時代的背景和條件，把財政定義為收入和支出活動，如從現(xiàn)代市場經(jīng)濟的觀點來考察則實在是太偏狹了；有的學(xué)者將收支活動等同于分配活動更不足取；而將財政定義為“政府所進行的經(jīng)濟活動”（表明pub licfinance在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，已不限于財政收支及其管理，更不能限于貨幣資金管理，而要從政府與市場的相互作用，結(jié)合資源的配置、收入的分配、經(jīng)濟的穩(wěn)定，從宏觀和微觀的角度進行分析，強調(diào)財政是經(jīng)濟的一個范疇，甚至于用中文的“公共財政”來替代“財政”）又失之寬泛，因為無論中外，除政府的財稅部門外，央行、計經(jīng)委、通產(chǎn)省、商務(wù)部等之類的政府所屬機構(gòu)，其經(jīng)濟活動斷然不屬財政。反觀項懷誠和張馨的publicfinance定義，將財政定義為政府所進行的某種（類）經(jīng)濟活動，則有其合理之處。所以，公共財政是市場經(jīng)濟條件下的財政已為大家所公認(rèn)，盡管理論界的描述尚不盡統(tǒng)一。目前問題的關(guān)鍵是對分配活動或經(jīng)濟活動進行進一步界定，它既是對財政活動的高度概括，又涉及財政活動的范圍，還關(guān)聯(lián)到以公共財政為基點的公共經(jīng)濟及其財務(wù)管理等諸項活動的范圍、目標(biāo)與方式。

　　二、公共財政定義申論

　　筆者認(rèn)為，publicfinance是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借國家的權(quán)力，參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入分配所進行的一系列經(jīng)濟活動。

　　（一）publicfinance的理財主體是國家。具體包括各級政府及其理財專職機關(guān)，其理財主體具有層級性。這里的各級政府包括中央政府和地方各級政府，政府又設(shè)置具體的理財機關(guān)專司相應(yīng)的理財職能，如我國目前的財政、海關(guān)、國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局系統(tǒng)等。

　�。ǘ�）publicfinance活動的目的是實現(xiàn)國家職能。過去理論界對國家職能的概括一般概指政治職能和經(jīng)濟職能，這沒有錯；目前將關(guān)于公共財政的核心演化為滿足社會公共需要，也是有道理的如果說前者的關(guān)系鏈為：國家或政府的職能———社會公共需要———財政的職能———……；后者的關(guān)系鏈則是：社會公共需要———國家或政府的職能———財政的職能———……。那么，問題的癥結(jié)在于國家職能和社會公共需要的關(guān)系。就國家職能而言，“橫看成嶺側(cè)成峰”，其既可分為政治職能和經(jīng)濟職能，也可分為階級性方面的職能（如對外進行戰(zhàn)爭或防御、對內(nèi)維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治等）和社會性方面的職能（如提供公共福利、優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟并有適度的經(jīng)濟增長等）。再就社會公共需要來看，社會的即公共的，社會的職能亦即社會公共需要的職能，在傳統(tǒng)財政學(xué)描述的實現(xiàn)國家政治、經(jīng)濟職能中，是包含著社會公共需要的，只不過公共需要在不同的歷史發(fā)展階段（如資本主義發(fā)展初期和當(dāng)代資本主義時期、我國計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟階段等），其內(nèi)容、范圍、方式有所差異，并反映著不同的生產(chǎn)關(guān)系。準(zhǔn)此以觀，前述關(guān)系鏈誠可表述為：國家或政府的職能———社會公共需要的職能———財政的職能———……。

　�。ㄈ�）publicfinance活動的根據(jù)（或依據(jù)）是憑借國家的政治權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力、（特殊的）行政管理權(quán)力和（特殊的）信用權(quán)力。政治權(quán)力即國家作為主權(quán)者的權(quán)力。馬克思指出：“在我們面前有兩種權(quán)力：一種是財產(chǎn)權(quán)力，也就是所有者的權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，即國家的權(quán)力”[3].政治權(quán)力為國家所獨有，其主體就是國家，所以政治權(quán)力即是國家作為主權(quán)者的權(quán)力。國家政治權(quán)力所涉及的對象范圍，從地域的角度看，就是政治權(quán)力所能達到的全部空間，如領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海；從人員的角度看，就是該國所判定的公民或居民。政治權(quán)力在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式是稅收。財產(chǎn)權(quán)力就是所有者的權(quán)力，所有者的權(quán)力不僅包括生產(chǎn)資料（含土地）的所有者權(quán)力，也包括勞動力所有者的權(quán)力，其借以在經(jīng)濟上實現(xiàn)自己的形式可進一步分割為產(chǎn)業(yè)利潤、商業(yè)利潤、借貸利息、地租及工資等。由此可見，所有者權(quán)力的主體具有多樣性，不僅包括國家而且包括企業(yè)、單位和個人。就財政而言，這里的所有者權(quán)力的主體就是國家，國家作為生產(chǎn)資料所有者權(quán)力或出資者的權(quán)力的主體，以上繳利潤形式參與國有資本及相關(guān)的資本組織形式的利潤分配，在我國目前階段，依國有經(jīng)濟的實現(xiàn)形式即經(jīng)營形式的不同，進一步界定為直接上繳利潤、國有股紅息、承包費和租賃費等。（特殊的）行政管理權(quán)力是就政府與市場的關(guān)系而言的，若把政府也看作市場經(jīng)濟主體的一員，（特殊的）行政管理權(quán)力就是特殊的經(jīng)濟主體的權(quán)力，其之所以特殊，還在于其對象范圍是限于對特定的對象、實施特定的管理所收取的規(guī)費和特許權(quán)使用費，其經(jīng)濟上實現(xiàn)形式即是政府收費和政府性基金。至于國家的信用權(quán)力，不獨體現(xiàn)在財政范圍，央行行使的也是國家的信用權(quán)力。就財政而言，國家的信用權(quán)力在經(jīng)濟上實現(xiàn)的形式就是國庫券或國債，或財政性貸款。就四種權(quán)力來看，政治權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力是財政依據(jù)的一般權(quán)力，行政管理權(quán)力和信用權(quán)力是財政依據(jù)的特殊權(quán)力。

　�。ㄋ模﹑ublicfinance參與“分配”的是過程而不是結(jié)果。如果把財政的結(jié)果歸之于分配活動這是正確的，但需明確的是，這是指社會再生產(chǎn)四個環(huán)節(jié)即生產(chǎn)、分配、交換、消費中的“分配”，亦即財政分配制約生產(chǎn)，生產(chǎn)又決定財政分配；財政分配與交換、消費相互影響、相互制約；財政分配與其他社會產(chǎn)品分配（如工資分配、價格分配、信貸分配、財務(wù)分配等）相互影響、相互制約。所以，從社會再生產(chǎn)的角度立體的、多維的把握財政分配活動，是理解財政是一種分配活動的關(guān)鍵，但如果把財政分配活動僅僅歸之于組織收支活動則有所偏頗，是與現(xiàn)實經(jīng)濟情況不相符的。

　�。ㄎ澹﹑ublicfinance活動的結(jié)果是其一系列經(jīng)濟活動，具體包括組織收支活動、調(diào)節(jié)控制活動和監(jiān)督管理活動等。這些經(jīng)濟活動的貨幣表現(xiàn)則為財政資金，具體包括財政收入和財政支出。

　　三、對公共財政模式的再認(rèn)識

　　廈門大學(xué)張馨教授認(rèn)為，公共財政是“與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式”[2]；中國人民大學(xué)安體富教授認(rèn)為，公共財政實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政[4]；我們認(rèn)為，只有在市場經(jīng)濟條件下，財政的公共性才真正取得獨立、成熟、規(guī)范、完全的存在形式———公共財政，亦即市場經(jīng)濟財政[5].所以，筆者主張和贊同公共財政是市場經(jīng)濟條件下的財政模式這一觀點，但公共財政這一財政模式和經(jīng)濟條件、國家財政是什么關(guān)系，顯然有必要進行進一步的研究。

　　理論界有一種流行觀點認(rèn)為，人類歷史所存在的經(jīng)濟體制有三種類型，與此相適應(yīng)，財政類型或模式也分為三種：自然經(jīng)濟———家計財政、計劃經(jīng)濟———國家財政、市場經(jīng)濟———公共財政，應(yīng)當(dāng)說，這種分類有一定新意，但筆者認(rèn)為，既然財政就是國家財政、政府財政，那么，公共財政則是國家財政中的一種，即市場經(jīng)濟條件下的財政；同理，國家財政尚包括計劃經(jīng)濟條件下的財政。

　　順便指出，理論界有人認(rèn)為，國家分配論強調(diào)財政本質(zhì)也是“國家分配”，因而“財政”就是“國家財政”；還有學(xué)者認(rèn)為，國家分配論是財政本質(zhì)理論，公共財政論是財政現(xiàn)象理論或財政模式理論①。筆者認(rèn)為，國家分配論不應(yīng)僅僅是關(guān)于財政本質(zhì)的理論，國家分配論除本質(zhì)論外，尚包括運行論、調(diào)控論、政策論等，當(dāng)然這些理論必然且必須隨著條件的變化而發(fā)展變化，而發(fā)展了的國家分配論與公共財政論并不矛盾，所以，核心是要強化對市場經(jīng)濟這一條件的研究。

　　既然公共財政是市場經(jīng)濟條件下的財政，那么，與自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟相比，市場經(jīng)濟則拓寬和規(guī)范了財政關(guān)系涉及的經(jīng)濟主體和分配范圍。市場經(jīng)濟條件下，財政關(guān)系的主體涉及到國內(nèi)外市場的參與者，涉及社會經(jīng)濟生活的各個層面，財政分配范圍不僅擴展到社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，而且擴展到國內(nèi)外市場及市場作用不到的范圍。正因為如此，商品經(jīng)濟及至市場經(jīng)濟，要求用法制規(guī)范財政關(guān)系的主體和分配范圍，正確劃分市場和財政各自作用的范圍，凡是由市場能夠解決好的就讓市場解決；財政則主要轉(zhuǎn)向市場作用不到或市場失效的領(lǐng)域或產(chǎn)品，凡市場管不好或管不了的，就由財政通過各種手段來管。與自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟相比，市場經(jīng)濟改變了財政的運行過程，使財政關(guān)系的運行過程由經(jīng)費供給轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營管理，財政再分配也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂缘脑俜峙浜头鞘袌鲂栽俜峙湎嘟Y(jié)合。這種變化，使市場經(jīng)濟條件下的財政關(guān)系運行不僅與自然經(jīng)濟中的財政關(guān)系運行有了原則區(qū)別，而且與計劃經(jīng)濟中的財政關(guān)系運行也有了很大的區(qū)別，如果人們?nèi)匀挥迷�有的某些理財思想來看待市場�?jīng)濟中的財政關(guān)系，必然要產(chǎn)生嚴(yán)重失誤，造成財政運行過程的紊亂。所以，按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，把財政關(guān)系納入市場經(jīng)濟體制運行的軌道，是財政體制改革需要妥善解決的問題，諸如國庫集中統(tǒng)一收付、部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購等應(yīng)運而生。與自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟相比，市場經(jīng)濟則拓展了財政的職能。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)社會化程度的提高，財政的職能有了明顯的擴大和調(diào)整。在商品經(jīng)濟中，財政的主要職能不僅是取得財政收入，保障經(jīng)費供給，而且是對經(jīng)濟運行的控制、調(diào)節(jié)和社會利益的協(xié)調(diào)，尤其是在市場起基礎(chǔ)性作用的商品經(jīng)濟中表現(xiàn)得更為明顯；在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展等方面起著基礎(chǔ)性的作用，而財政分配正是立足于這種基礎(chǔ)，成為資源配置、收入分配、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟最有效的調(diào)節(jié)機制，可以加速或抑制經(jīng)濟發(fā)展的速度，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營方向，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)，公平分配收入，平衡社會總供給和總需求等。如果沒有財政的“第二次”調(diào)節(jié)，那就只能任憑經(jīng)濟盲目發(fā)展，使社會經(jīng)濟處于波動或混亂狀態(tài)。所以，市場經(jīng)濟的發(fā)展，不僅為財政關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)條件，而且擴大并強化了財政的職能，使財政關(guān)系在現(xiàn)代經(jīng)濟生活中占有舉足輕重的重要地位。

　　四、公共財政涵蓋所有的財政活動

　　這里講的公共財政涵蓋了所有的財政活動。1994年3月公布的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十六條規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”，第二十七條指出：“中央政府公共預(yù)算……”；1995年11月國務(wù)院發(fā)布施行的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第二十條規(guī)定：“各級政府按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算�！边@里有兩點值得注意：第一，把國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算（或國有資本預(yù)算）、社會保障預(yù)算等作為和公共預(yù)算并列的內(nèi)容和形式是人為縮小了公共財政的內(nèi)涵與外延，其實這里的預(yù)算種類都應(yīng)歸屬于公共預(yù)算，文中的“公共預(yù)算”應(yīng)改為“經(jīng)常性預(yù)算”為好；第二，從經(jīng)濟學(xué)的角度看，預(yù)算是狹義的財政，公共預(yù)算就是狹義的公共財政。有的學(xué)者認(rèn)為，“在公共財政之外，還必然有一塊活躍于經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域的國有資本財政。而公共財政與國有資本財政這兩個既互相區(qū)別又互相聯(lián)系的有機統(tǒng)一體，就構(gòu)成了我國國家財政的現(xiàn)實模式，即所謂的‘雙重結(jié)構(gòu)（或雙元）財政’�！惫P直認(rèn)為，作為市場經(jīng)濟條件下的財政就是公共財政，則公共財政斷然不等于“吃飯財政”，而是從屬于國家財政的，至于“國有資本財政”這一提法是否科學(xué)、準(zhǔn)確，這里暫不討論，但國家政治權(quán)力、財產(chǎn)權(quán)力、行政管理權(quán)力和信用權(quán)力參與分配與再分配所進行的一系列經(jīng)濟活動，在市場經(jīng)濟條件下是歸之于公共財政的，把“國有資本財政”作為公共財政的對立物，放在公共財政之外，是需要重新研究的問題。

　　五、財政收支平衡與馬克思的有關(guān)論述

　　什么是財政收支平衡？理論界的表述不盡相同。其中一種重要的觀點認(rèn)為，財政（收支）平衡是指國家預(yù)算收入與支出之間的對比關(guān)系，這種觀點進一步指出，收支對比不外是三種結(jié)果：收支相等，稱為財政平衡；支出大于收入，稱為財政赤字或預(yù)算赤字；收入大于支出，稱為財政結(jié)余。顯然，這種收支平衡的表述在邏輯上是悖理的。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種狀況的原因在于對馬克思的有關(guān)論述存在誤解。在有關(guān)的財政學(xué)教科書中一般都引證了馬克思的這段話，即“每一個預(yù)算的基本問題是預(yù)算收支部分之間的對比關(guān)系，是編制平衡表，或者為結(jié)余，或者為赤字，這是確定國家或者削減，或者增加稅收的基本條件。”[6]筆者的體會是，馬克思在論述編制預(yù)算時，可能出現(xiàn)平衡、結(jié)余、赤字三種對比關(guān)系之結(jié)果，這無疑是正確的，但馬克思的字里行間并沒有這三種對比關(guān)系之結(jié)果都是財政收支平衡的結(jié)論，重溫馬克思的有關(guān)論述是頗有意義的。

　　那么，該如何定義財政收支平衡呢？筆者認(rèn)為，財政收支平衡主要是指當(dāng)年預(yù)算收入和支出在量上的相互適應(yīng)。由于這種相互適應(yīng)不可能做到絕對相等，所以一般所說的財政收支平衡是指當(dāng)年收支大體平衡，略有結(jié)余或赤字的情況，即財政收支基本平衡。

　　六、財政與社會再生產(chǎn)

　　財政在社會再生產(chǎn)中的地位這一理論已為大家所熟知，它在分析財政在物質(zhì)資料再生產(chǎn)方面是正確而完整的。但是，研究財政與社會再生產(chǎn)的關(guān)系，把人口再生產(chǎn)排除在我們的視野之外，又是不夠完善的。事實上，恩格斯在1884年所著的《家庭、私有制和國家的起源》一書的序言中，明確提出了“兩種生產(chǎn)”的觀點。他指出，“生產(chǎn)本身又有兩種。一方面是生活資料即食物、衣服、住房以及為所必需的工具的生產(chǎn)，另一方面是人類自身的生產(chǎn)，即種的蕃衍�！盵7]社會再生產(chǎn)所包括的兩種再生產(chǎn)是相互聯(lián)系的，物質(zhì)資料的再生產(chǎn)是人口再生產(chǎn)的基礎(chǔ)和物質(zhì)保證，人口再生產(chǎn)是物質(zhì)資料再生產(chǎn)的前提和必要條件，在社會生產(chǎn)中，必須把二者統(tǒng)籌考慮，并取得兩種生產(chǎn)的和諧發(fā)展。人口是生產(chǎn)者，同時又是消費者，它在社會再生產(chǎn)中處于重要地位。人口的素質(zhì)直接決定著勞動生產(chǎn)率的高低，人口中的勞動者的數(shù)量也影響生產(chǎn)的發(fā)展程度，人口的數(shù)量和質(zhì)量可以阻礙或加速生產(chǎn)的發(fā)展，且最終都要反映到財政上來。如果忽略了人口再生產(chǎn)，就可能導(dǎo)致財政分配只顧物質(zhì)資料再生產(chǎn)；就可能導(dǎo)致財政支出中不重視人口素質(zhì)提高方面的投資。只有正確認(rèn)識物質(zhì)資料再生產(chǎn)和人口再生產(chǎn)的緊密聯(lián)系、相互促進關(guān)系，才能正確分配財政資金于兩種再生產(chǎn)，合理配置資源，促進經(jīng)濟和人口的協(xié)調(diào)發(fā)展。事實上，財政收入、財政職能、財政支出、財政補貼、社會保障、預(yù)算體制等，無不與人口再生產(chǎn)有著密切的聯(lián)系，但在我們的財政理論中尚未有充分的反映和概括�？傊�，財政分配在社會再生產(chǎn)中的地位不僅要考慮物質(zhì)資料再生產(chǎn)，而且也應(yīng)該包括人口再生產(chǎn)，這樣才能使我們的財政理論更加完善，從而避免不應(yīng)有的財政政策失誤。

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