[摘　要]　農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要財政對其支持和保護(hù)。本文在對改革開放以來山東省地方財政支農(nóng)狀況分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了地方財政支農(nóng)支出在規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及管理體制等方面存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決措施，以強(qiáng)化地方財政對農(nóng)業(yè)的支持。

　　[關(guān)鍵詞]　財政支農(nóng)；規(guī)模；管理體制

　　地方財政支農(nóng)支出是地方政府增加農(nóng)業(yè)投入，保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段。山東是一個農(nóng)業(yè)大省，改革開放20多年來，注意發(fā)揮財政職能，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使山東農(nóng)業(yè)有了長足發(fā)展。本文擬在對山東省改革開放以來地方財政支農(nóng)狀況分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)地方財政支農(nóng)中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施，以期更好發(fā)揮地方財政支農(nóng)的作用。

　　一、山東省地方財政支農(nóng)狀況分析

　�。ㄒ唬┥綎|省地方財政支農(nóng)支出總量分析

　　自1978至2002年，全省地方財政累計(jì)向農(nóng)業(yè)投入資金達(dá)440多億元，占同期財政總支出的7.65%.從絕對量上看，山東省地方財政支農(nóng)支出在過去的20多年有了大幅度的增長，由1978年的40221萬元，增加到2002年的557939萬元，增長了13.87倍，這為山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要的作用。

　�。ǘ�）山東省地方財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)分析

　　山東省地方財政支農(nóng)支出主要包括財政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)支出。2002年，山東省地方財政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出達(dá)到158919萬元，占全省財政支農(nóng)支出的28.48%，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出99240萬元，所占比重為17.19%，而農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)支出為299780萬元，占全省財政支農(nóng)支出的53.72%，相對來說比重比較大。

　　二、山東省地方財政支農(nóng)存在的問題

　�。ㄒ唬┴斦�支農(nóng)支出規(guī)模較小

　　改革以來，由于多種原因，山東地方財政收入相對規(guī)模（財政收入占GDP的比重）大幅下滑，由1978年的28%逐步下滑到2002年的5.78%.另外，由于縣級財政，多數(shù)是“吃飯財政”，缺乏安排生產(chǎn)和事業(yè)的財力，地方農(nóng)業(yè)的發(fā)展在很大程度上依賴上級財政。地方財政收入相對規(guī)模的減少、縣級財力的有限以及認(rèn)識上的、政策上的偏差，使山東省地方財政支農(nóng)支出規(guī)模下降。1978年，山東省地方財政支農(nóng)支出為40221萬元，僅占地方財政總支出的12.6%.據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家財政對農(nóng)業(yè)的投入占財政總支出比重一般保持在10%左右，像印度、泰國、巴基斯坦等國已占到15%以上，山東財政對農(nóng)業(yè)的投入明顯低于這一水平。這樣的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)對資金的需求。

　　（二）財政支農(nóng)支出力度減弱，且穩(wěn)定性差

　　從總體上看，山東省地方財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重呈下降趨勢。1978—1984年財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重都在10%以上，平均達(dá)到12.06%，1985-2003年財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重都沒超過10%，平均比例為7.91%，下降了4個多百分點(diǎn)，這反映出山東省地方財政支持農(nóng)業(yè)的力度減弱。在山東省地方財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重下降的同時，也表現(xiàn)出較強(qiáng)的周期性波動（如表1）。1979年該比例為13.2%此后幾年時高時低，但都沒有超過79年的水平。1983年開始該比例持續(xù)走低，1986年下降到7.3%，之后開始上升，1992年達(dá)到9.7%，隨后又轉(zhuǎn)為下降，至2002年下降到6.5%.財政支農(nóng)的波動性不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，也不利于農(nóng)民收入的穩(wěn)定提高。

　�。ㄈ�）財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理

　　1.生產(chǎn)性支出少，非生產(chǎn)性支出多。分析1998年-2002年山東省地方財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)變動狀況可看出，用于農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)持續(xù)上升，從1998年的49.53%上升到2002年的53.73%，而直接用于農(nóng)村生產(chǎn)的資金僅占支農(nóng)資金的30%左右，并且有下降的趨勢。這一結(jié)構(gòu)的變化趨勢在地方財政規(guī)模有限的情況下，將直接削弱財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持能力，造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建立和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等方面的投入嚴(yán)重不足，不利于保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.財政支農(nóng)支出地區(qū)結(jié)構(gòu)不平衡。長時期以來，山東省各市地方財政支農(nóng)支出表現(xiàn)出很大的隨意性，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為：從縱向上比較，各市財政支農(nóng)支出不同年度無論從相對數(shù)還是從絕對數(shù)來看時高時低，波動性比較大，這不利于各地農(nóng)業(yè)的發(fā)展；從橫向上比較，不同地區(qū)財政支農(nóng)支出規(guī)模有大有小，不平衡。這將影響全省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的的平衡發(fā)展。

　�。ㄋ模┴斦�支農(nóng)資金效益波幅較大

　　財政支農(nóng)資金的經(jīng)濟(jì)效益，可用一段時期內(nèi)財政支農(nóng)資金支出與其所獲得的成果（如農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的增加）之比來進(jìn)行大致的估算。1995年～2002年，除98年和2000年外，其它年份財政支農(nóng)投入均小于產(chǎn)出。2002年，財政支農(nóng)資金效益最低，僅為6.67%，即財政每向農(nóng)業(yè)投入1元錢，僅得到0.0667元的回報。從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來看，財政支農(nóng)作為一種社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益的政府行為，投入小于產(chǎn)出是很正常的，只要各年之間保持平穩(wěn)就可以了。但近年來，山東財政支農(nóng)資金的效益波動幅度較大且偏低，反映出財政支農(nóng)方面還存在一些缺陷，，應(yīng)盡快加以改進(jìn)和完善。

　　三、山東省地方財政支農(nóng)存在問題的原因分析

　�。ㄒ唬┱J(rèn)識上和政策上的原因

　　盡管我國一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和重要性，但在實(shí)際中，許多人，尤其是一些基層政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有真正樹立以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想，在工作中，熱衷于容易創(chuàng)業(yè)績的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)如工業(yè)等，而排擠農(nóng)業(yè)；同時，認(rèn)識上的偏差必然導(dǎo)致政策制定和政策執(zhí)行的偏差，使地方財政政策傾向于二，三產(chǎn)業(yè)，并且政府制定的一系列農(nóng)業(yè)政策得不到貫徹落實(shí)，以至于最終流于形式。

　�。ǘ�）地方財政收入的限制

　　從1995至2002年，山東省地方財政收入絕對值持續(xù)增長，但增長的幅度有所下降，由1995年的32.93%，下降到2002年的25.30%，下降了7.63個百分點(diǎn)。同時，山東省地方財政收入占山東省GDP的比重相對偏低。財政收入占GDP的比重，一方面反映財政在國民經(jīng)濟(jì)中掌握支配權(quán)的大小，即政府對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展調(diào)控能力的大��；另一方面反映財政在經(jīng)濟(jì)總量中提取的比例是否得當(dāng)。一般而言，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政收入占GDP的比重呈逐步提高的趨勢，發(fā)達(dá)國家在40-50%之間，發(fā)展中國家在25-30%之間。2002年，我國財政收入占GDP的比重為18.47%，而山東僅為5.78%，存在較大的差距。以上表明，政府可支配的財力十分有限，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的調(diào)控能力較弱，降低了財政支農(nóng)的力度。

　�。ㄈ�）財政支農(nóng)支出管理方面的原因

　　管理出效益，有效的管理才能保證財政支農(nóng)支出發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但在實(shí)踐中，由于財政支農(nóng)支出管理的不規(guī)范，而大大降低了財政支農(nóng)支出的效率。主要表現(xiàn)在：1、多部門管理，資金缺乏合力。一些專項(xiàng)財政支農(nóng)資金分屬于不同的部門管理，如農(nóng)業(yè)科研投資由科技和財政或農(nóng)業(yè)部門共同管理等，又由于各部門之間存在職責(zé)劃分不清、部門利益等問題，而很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體效應(yīng)。2、支農(nóng)重點(diǎn)不突出，面廣，不能發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)。3、監(jiān)管力度較弱。財政支農(nóng)工作往往重資金分配，輕資金管理，致使支農(nóng)資金使用效率較低。4、財政支農(nóng)項(xiàng)目審批制度公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性等。

　　四、強(qiáng)化山東省財政支農(nóng)的措施

　�。ㄒ唬┩卣骨�道，增加財源

　　資金來源制約著資金運(yùn)用，要加大對農(nóng)業(yè)的投入，必須擴(kuò)大財政支農(nóng)資金的來源。一是大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。政府收入的增長來自經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長才有穩(wěn)定的財源，因此發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，培植地方財源是加快地方財政收入規(guī)模擴(kuò)張步伐的基礎(chǔ)。二是進(jìn)一步完善分稅制預(yù)算管理體制。在明確各級政府事權(quán)和支出范圍的同時，規(guī)范收入的劃分，建立地方稅系中的主體稅種，如把增殖稅作為省級主體稅種；把營業(yè)稅作為市（地）級主體稅種等，推出新的地方稅稅種，來加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)，構(gòu)建新型的地方財政收入體系。另外，對于現(xiàn)有地方稅的征收要加強(qiáng)管理，防止稅收流失。三是盡快建立地方公債制度，解決地方政府收支不平衡矛盾，并通過立法來對其規(guī)范，同時要建立地方財政的償債機(jī)制，如設(shè)立償債基金等來化解債務(wù)風(fēng)險。四是山東省各級地方政府應(yīng)充分發(fā)揮財政的杠桿作用，利用貼息、補(bǔ)貼、以獎代撥、稅收優(yōu)惠等措施，以較少的資金吸引社會各階層資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“以小博大”。

　　（二）突出財政支農(nóng)重點(diǎn)，優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)

　　在山東省地方財政規(guī)模有限的情況下，財政支農(nóng)支出應(yīng)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。二是重點(diǎn)支持山東省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，大力支持農(nóng)產(chǎn)品新品種、新技術(shù)的推廣，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高，增強(qiáng)其在國內(nèi)外市場上的競爭力，增加農(nóng)民收入。三是加大農(nóng)業(yè)教育、科研和農(nóng)民培訓(xùn)支持力度。四是支持農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，如農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)等，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。

　�。ㄈ�）完善財政支農(nóng)支出的管理體制，提高財政支農(nóng)資金的使用效率

　　1.規(guī)范財政支農(nóng)資金的管理。一是建立相對集中的管理機(jī)構(gòu)，集中管理財政支農(nóng)資金。二是，編制財政支農(nóng)支出中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，按公正、公平、公開的原則統(tǒng)籌安排、合理使用各類財政支農(nóng)資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。三是確定合理財政支農(nóng)的支持方式。根據(jù)支持對象的特點(diǎn)和不同的發(fā)展階段的不同要求，采取財政補(bǔ)貼、貼息等直接和間接相結(jié)合的方式，并結(jié)合金融信貸、稅收減免、貿(mào)易保護(hù)等形成一個完整支持體系。四是減少財政支農(nóng)資金撥付層次，保證資金及時、足額到位。五是進(jìn)一步完善和堅(jiān)持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高財政支農(nóng)支出項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平。

　　2.建立健全協(xié)同配合的財政支農(nóng)支出監(jiān)管機(jī)制。一是完善財政支農(nóng)支出制衡機(jī)制。財政支農(nóng)主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對財政支農(nóng)支出管理進(jìn)行相互監(jiān)督。二是分級管理、全程監(jiān)管。省、市、縣各級財政部門要對自己所具體負(fù)責(zé)的財政支農(nóng)支出項(xiàng)目從申報審批， 到資金劃撥使用，到最后驗(yàn)收要進(jìn)行全過程的監(jiān)督檢查，確保資金有效使用。三是加強(qiáng)外部審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對財政支農(nóng)資金管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府管理水平和投資效益。四是建立財政支農(nóng)支出的社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵新聞媒體和公眾尤其是農(nóng)民對財政支農(nóng)支出進(jìn)行監(jiān)督。

　　（四）完善人員管理機(jī)制

　　1.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高人員整體素質(zhì)。一是加強(qiáng)財政支農(nóng)相關(guān)人員尤其是廣大干部對“三農(nóng)”的認(rèn)識，牢固樹立長期加強(qiáng)和扶持農(nóng)業(yè)，為農(nóng)民服務(wù)的思想，它不僅僅是形式上的或口頭上的，而關(guān)鍵是落實(shí)在行動上的。二是加強(qiáng)廉政教育，培養(yǎng)良好的職業(yè)道德，樹立廉潔勤政的良好形象。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。四是加強(qiáng)《農(nóng)業(yè)法》、財稅等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，做到知法、守法。

　　2.強(qiáng)化地方財政支農(nóng)支出的激勵機(jī)制。一是建立地方財政支農(nóng)支出責(zé)任追究制度，對在支農(nóng)工作中弄虛作假、截留支農(nóng)資金等不遵守法律法規(guī)給國家造成損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。二是建立精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔的獎勵機(jī)制，激勵財政支農(nóng)人員的積極性、主動性。三是把工作表現(xiàn)同提升、工資掛鉤。

　　（五）加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法管理

　　1.完善法律法規(guī)體系。一是修訂完善現(xiàn)有的法律法規(guī)。如修訂有關(guān)不允許地方政府發(fā)行公債的法律條文；通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確各級地方財政支農(nóng)的事權(quán)、財權(quán)以及支出范圍，規(guī)范地方財政支農(nóng)的行為等。二是出臺新的財政支農(nóng)法律法規(guī)，把整個財政支農(nóng)工作納入法制管理的軌道，做到有法可依。

　　2.認(rèn)真貫徹執(zhí)行現(xiàn)有的法律法規(guī)，作到有法必依。一是山東省各級地方政府應(yīng)按農(nóng)業(yè)法規(guī)定保證地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度；全面落實(shí)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策，并逐步在全省范圍內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅；同時清理各種不合理收費(fèi)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)投入的后勁。二是各級地方政府要嚴(yán)格按法律法規(guī)要求，規(guī)范自己的支農(nóng)行為，避免隨意性、短期性。