經(jīng)過26年改革開放的持續(xù)努力，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了“三大都市帶”，即長(zhǎng)江三角洲都市帶、京津唐都市帶和珠江三角洲都市帶。這3個(gè)區(qū)域是目前最活躍、最具有競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要力量。本文主要就長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，并在此基礎(chǔ)上探討了制約長(zhǎng)三角一體化的財(cái)政制度因素，提出了促進(jìn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化的財(cái)政制度措施。

　　一、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以占全國2.2%的國土面積和10.4%的人口，在2005年創(chuàng)造了占全國20%的國內(nèi)生產(chǎn)總值、10%的財(cái)政收入和34.8%的進(jìn)出口總額，成為我國經(jīng)濟(jì)最為密集和發(fā)達(dá)的地區(qū)。這一地區(qū)人文薈萃、城市相連、文化相通、經(jīng)濟(jì)相融，正是這一天然優(yōu)勢(shì)促使近年來以區(qū)域交通建設(shè)、信息資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)、旅游資源整合、生態(tài)環(huán)境整治等為主要內(nèi)容的長(zhǎng)三角一體化不斷取得進(jìn)展。然而在其快速發(fā)展和一體化過程中卻暴露出諸多矛盾和問題：

　　1.僵硬的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的矛盾。蘇、浙、滬3省市為3個(gè)獨(dú)立的行政區(qū)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于條塊分割，缺乏橫向聯(lián)系，各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分的發(fā)揮。財(cái)政包干政策實(shí)施后，各級(jí)地方政府作為一級(jí)利益主體，為追求自身利益最大化，往往采取行政手段，實(shí)行地方保護(hù)，直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，形成了以行政區(qū)劃為界限的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。在需求旺盛時(shí)，控制生產(chǎn)要素和商品的流通，不允許相對(duì)緊張的要素和商品流向其他經(jīng)濟(jì)區(qū)；在供給寬松、銷售面臨挑戰(zhàn)時(shí)，則千方百計(jì)地堵截外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)。

　　2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)垂直與水平分工不明確。長(zhǎng)三角地區(qū)自然條件相似，初級(jí)原料短缺，能源供給不足，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤其是加工業(yè)發(fā)展要依靠外來資源和原材料，而各地區(qū)為追求利益最大化不顧區(qū)情盲目上馬，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年，長(zhǎng)三角16城市與長(zhǎng)三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)除舟山外均在0.75以上。制造業(yè)是區(qū)內(nèi)所有城市最重要的生產(chǎn)部門，并且大部分是關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)，具有更多的競(jìng)爭(zhēng)性而互補(bǔ)性不夠，不利于區(qū)域間的分工與協(xié)作，同時(shí)也容易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部的過度競(jìng)爭(zhēng)。

　　3.區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)性較差，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于長(zhǎng)三角地區(qū)分屑3省市，內(nèi)部隸屬關(guān)系非常復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，上海與周邊城市之間快速合理的內(nèi)部交通和其他重要基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)水平較低，這方面問題集中反映在港口等重大交通設(shè)施方面。長(zhǎng)江岸線開發(fā)缺乏綜合規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)凡有港口的城市，都把水陸運(yùn)輸樞紐和臨港重化工業(yè)作為自身發(fā)展的支撐，競(jìng)相建設(shè)港口；在幾個(gè)重要的沿海港口城市之間，更是相互爭(zhēng)奪國際樞紐港地位；港口建設(shè)戰(zhàn)線過長(zhǎng)，港口群體優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

　　4.上海作為大都市帶的核心城市，與周圍城市的合作仍有障礙。（1）作為國際性金融或投資決策中心的功能不強(qiáng)。在現(xiàn)有體制下，上海既非國家的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)中心，更非經(jīng)濟(jì)的決策中心，因而在資金籌集與對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，上海與一般大城市的地位類似，國家級(jí)或跨區(qū)域的大銀行、大貿(mào)易公司數(shù)量還少，盡管央行于2002年6月批準(zhǔn)上海開展離岸銀行業(yè)務(wù)，但上海離岸金融優(yōu)勢(shì)并不明顯，不僅業(yè)務(wù)規(guī)模小而且無法吸引國際優(yōu)質(zhì)客戶群體。（2）城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，城市運(yùn)行效率不高。國際性大都市普遍具有完善的地鐵系統(tǒng)、軌道交通系統(tǒng)以及污水處理系統(tǒng)等，但上海還遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度。如上海地面公交承擔(dān)了70%以上的城市公交客運(yùn)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新加坡、香港、東京等城市。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和向周邊轉(zhuǎn)移的力度不大。由于上海本身還有一大塊郊區(qū)，郊區(qū)發(fā)展的利益和城區(qū)的發(fā)展利益基本是一致的，需要將制造業(yè)轉(zhuǎn)移到上海的郊區(qū)。但從長(zhǎng)三角來看。上海不把傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移出去，而其他地區(qū)為了發(fā)展又必須從制造業(yè)起步，因而加劇了企業(yè)間、地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　二、制約長(zhǎng)三角一體化的財(cái)政制度因素分析

　　上述矛盾和問題的存在，或者說合作中的障礙，表面上看來是行政區(qū)域的分割造成的，究其深層次原因，在于利益分配機(jī)制的問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是利益主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，長(zhǎng)三角的政府、企業(yè)有自身的利益選擇，如果離開了利益分配，區(qū)域的合作也只能是空談，而引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的財(cái)政政策與制度，對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)、地方政府都起著關(guān)鍵的調(diào)控作用，我國目前的財(cái)政體制嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府調(diào)控作用的發(fā)揮。

　　1.中央與地方稅收劃分的不合理帶來了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種矛盾。我國在稅種劃分上存在很多問題，有的稅種按區(qū)域劃分（土地稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅），有的稅種按行業(yè)劃分（營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城建稅），有的則按企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分（資源稅）。這種不合理的稅種劃分導(dǎo)致了地方市場(chǎng)割據(jù)，保護(hù)主義嚴(yán)重，也阻礙了資源在全社會(huì)的合理流動(dòng)，引發(fā)重復(fù)建設(shè)，結(jié)構(gòu)趨同，共享比例偏大，地方政府沒有自己的主體稅種。此外，稅收立法權(quán)限高度集中，多數(shù)稅種、稅率都由中央政府制定，全國采用基本相同的稅制，稅收沒能充分起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。而地方政府在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，更熱衷于稅收減免來吸引投資，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中帶來了諸多矛盾。

　　2.各級(jí)政府的職責(zé)范圍不清約束了區(qū)域合作。由于1994年分稅制出臺(tái)時(shí)，各級(jí)政府的職責(zé)范圍未能及時(shí)地做出明確、合理的劃分，其后也沒有逐步解決這一問題，政府事權(quán)模糊，同時(shí)在收入分配上又要考慮地方的既得利益，使得劃分各級(jí)政府的財(cái)力缺乏依據(jù)，不得不沿用歷史狀況和既成事實(shí)為基礎(chǔ)的基數(shù)法，不能做到真正的規(guī)范。事權(quán)劃分的不確定性和財(cái)源劃分的不規(guī)范，使得各級(jí)政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)方面不能充分發(fā)揮作用，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中也是如此。

　　3.稅收支出存在的問題，使稅收在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中難以發(fā)揮有效的作用。運(yùn)用稅收支出政策來調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一直以來是稅收調(diào)控的—個(gè)重要手段，這對(duì)于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和穩(wěn)定起了重要作用。為了減少稅收征管的難度，降低稅收成本，規(guī)范稅收分配，國家對(duì)于稅收優(yōu)惠的權(quán)限基本集中在中央，地方基本上沒有這方面的權(quán)限。這樣碰到由地方政府解決的特殊問題時(shí)，地方政府或越權(quán)減免，或暗箱操作，而事實(shí)上各地方政府，為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在鼓勵(lì)投資、招商引資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，運(yùn)用稅收支出政策已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，許多地方早已突破了“兩免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策底線。

　　4.過渡性的轉(zhuǎn)移支付制度難以協(xié)調(diào)地區(qū)之間的利益，不利于區(qū)域合作。轉(zhuǎn)移支付制度是大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家處理各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的有效手段。我國的分稅制體制中，稅收返還補(bǔ)助在轉(zhuǎn)移支付中占了幾乎50%，作為財(cái)政包干體制的遺物，極不規(guī)范，而且我國長(zhǎng)期以來一直采取的是單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，而地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有，使地方政府之間的利益機(jī)制難以很好地協(xié)調(diào)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)交流和合作舉步維艱。

　　三、促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化的財(cái)政制度措施

　　如何構(gòu)建一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的環(huán)長(zhǎng)三角城市聯(lián)盟體制，拋開行政區(qū)劃的樊籬，沖破地方保護(hù)主義，加強(qiáng)各地政府及企業(yè)之間的戰(zhàn)略合作，避免重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)該區(qū)域綜合資源的最大利用和高效配置，打造真正的“金三角”，推動(dòng)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)在原有基礎(chǔ)上更快地發(fā)展，是我們面臨的新課題，而財(cái)政制度創(chuàng)新將有效地推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

　�。ㄒ唬┳兏锒愔疲�發(fā)揮稅收在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的調(diào)控功能

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府運(yùn)用宏觀調(diào)控工具，以實(shí)現(xiàn)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是十分重要的，而稅收與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，可以運(yùn)用稅收政策對(duì)不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同納稅人及課稅對(duì)象進(jìn)行總量和結(jié)構(gòu)上調(diào)節(jié)，實(shí)施區(qū)別對(duì)待，從而影響生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)。涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)行稅收鼓勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)區(qū)域合作的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。凡是區(qū)域內(nèi)可以資源綜合利用的投資項(xiàng)目，應(yīng)在稅收上給予一定的優(yōu)惠政策，在財(cái)力上給予適當(dāng)支持，并鼓勵(lì)區(qū)域打破條塊界限進(jìn)行開發(fā)利用；對(duì)地方為了爭(zhēng)利益、爭(zhēng)政績(jī)，從區(qū)域角度已然屬于重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)利用稅收手段進(jìn)行限制。

　　（二）優(yōu)化分稅制財(cái)政體制，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

　　1.規(guī)范中央與地方的事權(quán)范圍�？茖W(xué)劃分中央與地方的事權(quán)，按照公共品的層次性來確定各級(jí)政府間的事權(quán)和支出范圍，地方性的公共品由地方政府來提供，全國性的公共品由中央政府提供。在劃分中央和地方職責(zé)范圍、事權(quán)范圍的過程中，應(yīng)注意“交叉性”事權(quán)的劃分。對(duì)于中央和地方共有的職能，在地方政府管轄范圍內(nèi)的事務(wù)由地方負(fù)責(zé)，超出地方政府管轄范圍內(nèi)的事務(wù)，由中央進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，減少公共品提供上的“缺位”和“錯(cuò)位”。涉及到區(qū)域內(nèi)公共品項(xiàng)目，由區(qū)域內(nèi)的政府共同提供，應(yīng)按照支出責(zé)任和受益程度的大小具體情況，具體分析來確定各地政府負(fù)擔(dān)的比例，并以轉(zhuǎn)移支付的方式，將資金歸集到承擔(dān)具體事務(wù)的政府。此外，要用法律的形式明確中央與地方政府的責(zé)任、權(quán)力，使其具有高度的透明性，讓地方政府自覺地節(jié)制自身的短期行為，接受外部約束，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這樣有助于各地政府加強(qiáng)合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流和發(fā)展。例如，寧波杭州灣跨海大橋的建設(shè)，雖然是寧波市政府為徹底改變寧波在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)端點(diǎn)城市的格局，使自己真正融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中，促進(jìn)寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)的新飛躍，更深的意義在于大橋的建設(shè)使長(zhǎng)三角地區(qū)向北貫通京津唐環(huán)渤海地區(qū)，向南貫通珠三角地區(qū)，成為連接中國大陸南北沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的黃金走廊，而且同時(shí)將上海港、寧波及舟山港密切地聯(lián)系起來，為長(zhǎng)三角港口群提供了便捷的陸上通道；然而，該118億元的投資項(xiàng)目，90%的投資是由寧波承擔(dān)的，但由于區(qū)域的阻礙，大橋的另一端最終落戶在嘉興，而不是上海，這不能不說是一大遺憾，如果解決了利益分配機(jī)制的問題，這樣的遺憾就能夠少一些。

　　2.創(chuàng)新地方稅體系，增強(qiáng)地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。（1）在保證中央財(cái)政收入的前提下，地方要有穩(wěn)定的稅基，以形成地方主體稅種，地方主體稅種應(yīng)同時(shí)體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整。可以考慮在現(xiàn)行營業(yè)稅作為地方主體稅同時(shí)，進(jìn)一步健全以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅體系，適當(dāng)縮小共享稅的比例，保證地方財(cái)政收入有一個(gè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，以增強(qiáng)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力；（2）適當(dāng)下放稅收立法權(quán)。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，有限度地給予地方政府制定稅種和稅率的權(quán)力。中央稅和地方主要稅種的立法權(quán)應(yīng)集中在中央，以保持大的稅收政策在全國的統(tǒng)一；地方中等稅種由中央立法，地方制定細(xì)則；對(duì)某些地方性意義極強(qiáng)的零星稅種，可以由省、直轄市、自治區(qū)立法，征管、減免權(quán)給地方政府；（3）在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，是否可以讓一體化區(qū)域的地方政府聯(lián)合起來，建立有利于一體化發(fā)展的地方稅體系，下放地方稅的立法權(quán)限，由地方進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后通過轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)地方之間的利益，以推動(dòng)地方與地方之間的經(jīng)濟(jì)合作。

　　3.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付法律化、彈性化、透明化，同時(shí)，要解決地區(qū)之間的發(fā)展均衡問題，必須逐步使單一縱向的轉(zhuǎn)移支付朝著以縱向?yàn)橹�、橫向?yàn)檩o的方向發(fā)展。橫向轉(zhuǎn)移支付是發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)非發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助，德國的操作程序?yàn)椋合葴y(cè)算各州的稅收能力與標(biāo)準(zhǔn)稅收需求，通過對(duì)比來確定某州是接受轉(zhuǎn)移支付的州還是上繳的州，以及各州之間轉(zhuǎn)移支付資金流向和數(shù)量規(guī)模，通過州與州之間的轉(zhuǎn)移支付后，使每個(gè)州的財(cái)政能力至少要達(dá)到平均財(cái)政能力的95%.結(jié)合長(zhǎng)三角實(shí)際，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，將有助于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的相互協(xié)調(diào)，最終打破行政壁壘和“楚河漢界”，大家共享一體化的好處。

　�。ㄈ�）更好地運(yùn)用稅收支出政策，促進(jìn)一體化發(fā)展

　　為了更好地發(fā)揮稅收支出的作用，需要對(duì)現(xiàn)行的稅收支出政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。一方面，嚴(yán)格稅收支出政策，取消各種不合理的稅收支出（內(nèi)外有別的企業(yè)稅收優(yōu)惠），明確稅收支出政策目標(biāo)，嚴(yán)禁亂開優(yōu)惠口子，減輕財(cái)政壓力。隨著客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，原有不合理的稅收支出政策要給予及時(shí)的清理，代之以新的更符合國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的宏觀調(diào)控需要的稅收支出政策。例如，原按經(jīng)濟(jì)成分和所有制性質(zhì)制定的稅收優(yōu)惠措施，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整和各種經(jīng)濟(jì)成份的相互滲透、融合，已不便于操作，需要進(jìn)行調(diào)整；而隨著經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的發(fā)展，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，對(duì)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育程度較低的產(chǎn)業(yè)給予稅收政策上的支持，尤其重要。另一方面，適當(dāng)下放稅收支出的管理權(quán)限，賦予地方政府一定的管理權(quán)限。與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方收支密切相關(guān)的稅種的稅收優(yōu)惠措施，可以下放給地方政府，報(bào)中央政府審批，嚴(yán)禁地方政府在權(quán)力允許范圍之外的稅收優(yōu)惠，真正發(fā)揮稅收支出政策的調(diào)控作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作服務(wù)。

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