財(cái)政政策是世界各國政府追求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，在彌補(bǔ)“市場失靈”的資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的收入再分配、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的反周期操作等方面，都可以發(fā)揮其功能，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　二十世紀(jì)80年代初，中國在世界范圍的新技術(shù)革命浪潮使經(jīng)濟(jì)全球化趨勢方興未艾的當(dāng)口，發(fā)動(dòng)了以國家現(xiàn)代化為指向的改革開放。中國的財(cái)政政策在改革開放二十余年來的歷程，也沿著建立市場經(jīng)濟(jì)新體制的軌跡，在積極借鑒市場經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國各階段的具體情況，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的作用。

　　一、中國改革開放以來財(cái)政政策的基本情況與機(jī)制轉(zhuǎn)變概述

　�。ㄒ唬�從分權(quán)“突破口”到分稅分級框架建立：財(cái)政體制變革中財(cái)政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變

　　中國漸進(jìn)改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道，財(cái)政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一：從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財(cái)政體制，改行“劃分收支、分級包干”的分權(quán)型財(cái)政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備條件。財(cái)權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗(yàn)，又前進(jìn)到一、二步利改稅，試圖在對外開放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)、培育市場的大背景下，通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達(dá)到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。

　　1985年，以利改稅為基礎(chǔ)，財(cái)政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”，1988年后，又調(diào)整為“多種形式的財(cái)政包干”�！胺謾�(quán)”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題：地區(qū)割據(jù)、財(cái)力分散和運(yùn)作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財(cái)力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。經(jīng)過反復(fù)的問題剖析、理論研討、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國財(cái)政體制改革的基本思路以及財(cái)政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認(rèn)識到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政，從政府財(cái)力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運(yùn)用政策工具、通過市場中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

　　1994年，中國推出財(cái)政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”（分灶吃飯）向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”（分稅分級）的一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新體制下，中央、地方劃開事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時(shí)也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨(dú)立的預(yù)算（同時(shí)也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付），企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競爭的道路。

　　這種分稅分級的新財(cái)政體制，內(nèi)在地要求財(cái)政政策的設(shè)計(jì)和運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿（經(jīng)濟(jì)參數(shù)形式）為主，成為中國財(cái)政政策在體制模式和經(jīng)濟(jì)增長模式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)程中，向市場經(jīng)濟(jì)條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

　�。ǘ�）為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字與財(cái)政困境

　　中國“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”啟動(dòng)時(shí)的“歷史欠賬”堆積如山，為了達(dá)到以改革促進(jìn)發(fā)展和長期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開放與發(fā)展的基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)“硬道理”，貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財(cái)力規(guī)模極大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實(shí)壓力因素的綜合和維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財(cái)力緊張和明顯的財(cái)政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今；財(cái)政收入占GDP的比重也在分權(quán)過程中逐年下降，由1979年的28.4％降為1995年的10.7％，以后才有小幅回升（見表一）。

　　表一 國家財(cái)政收支總額、收支差額及占GDP比重

　　年份 財(cái)政收入（億元） 財(cái)政支出（億元） 收支差額（億元） 國內(nèi)生產(chǎn)總額（億元） 財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（%）

　　1979 1175.79 1281.79 -135.41 4038.2 28.4

　　1980 1159.93 1228.83 -68.90 4517.8 25.7

　　1981 1175.79 1138.41 37.38 4862.4 24.2

　　1982 1212.33 1229.98 -17.65 5294.7 22.9

　　1983 1366.95 1409.52 -42.57 5934.5 23.0

　　1984 1642.86 1701.02 -58.16 7171.0 22.9

　　1985 2004.82 2004.25 0.57 8964.4 22.4

　　1986 2122.01 2204.91 -82.90 10202.2 20.8

　　1987 2199.35 2262.18 -62.83 11962.5 18.4

　　1988 2357.24 2491.21 -133.97 14928.3 15.8

　　1989 2664.90 2823.78 -158.88 16909.2 15.8

　　1990 2937.10 3083.56 -146.49 18547.9 15.8

　　1991 3149.48 3386.62 -237.14 21617.8 14.6

　　1992 3483.37 3742.20 -258.83 26638.1 13.1

　　1993 4348.95 4642.30 -293.35 34634.4 12.6

　　1994 5218.10 5792.62 -574.52 46759.4 11.2

　　1995 6242.20 6823.72 -581.52 58478.1 10.7

　　1996 7407.99 7937.55 -529.56 67884.6 10.9

　　1997 8651.14 9233.56 -582.42 74462.6 11.6

　　1998 9875.95 10798.18 -922.23 78345.2 12.6

　　1999 11444.08 13187.67 -1743.59 81910.9 14.0

　　注：1.在國家財(cái)政收支中，價(jià)格補(bǔ)貼1985年以前沖減財(cái)政收入，1986年以后列為財(cái)政支出。為了可比，本表將1985年以前沖減財(cái)政收入的價(jià)格補(bǔ)貼改列在財(cái)政支出中。

　　2.國家財(cái)政收入中不包括國內(nèi)外債務(wù)收入。

　　資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》。

　�。ㄈ�）轉(zhuǎn)軌中政府財(cái)力體系的多元化：預(yù)算外收支的膨脹與治理

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中分權(quán)改革的實(shí)施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預(yù)算外”、“制度外”資金迅速增長，在一些階段甚至急劇膨脹。中國的“預(yù)算外資金”早在50年代初就為調(diào)動(dòng)地方、國營企業(yè)“積極性”而設(shè)立，但一向規(guī)模不大，到80年代之后，以遠(yuǎn)高于預(yù)算資金的速度迅猛擴(kuò)張（見表二），1992年時(shí)，已相當(dāng)于預(yù)算資金規(guī)模的110.7％。到1993年，改變其管理范圍與統(tǒng)計(jì)口徑，將企業(yè)專項(xiàng)基金和稅后留利從“預(yù)算外資金”中排除出去之后，由地方財(cái)政和政府主管部門掌握的預(yù)算外資金年度收入仍相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的1／3以上，1996年又躍升為52.56％。1997年再度調(diào)整預(yù)算外資金口徑，不再包括納入預(yù)算內(nèi)列收列支的若干項(xiàng)政府基金收費(fèi)收入，其總規(guī)模仍在預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的1／3左右。在預(yù)算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金，即所謂“制度外資金”或“預(yù)算外的預(yù)算外”，其總規(guī)模沒有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)字，內(nèi)容也十分復(fù)雜，既包括社會(huì)保障的一些基金、政府集資收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金，也包括權(quán)力部門、單位的“小金庫”、“創(chuàng)收”收入和私自從制度內(nèi)轉(zhuǎn)出的資金。據(jù)一些專家估測，高峰時(shí)這塊資金也與預(yù)算外資金規(guī)模不相上下。1996年以后，以分稅分級體制為依托，上下結(jié)合地對于已呈明顯弊病的制度外、預(yù)算外資金的混亂與失控進(jìn)行了清理整頓，通過一系列措施加強(qiáng)管理，總的趨勢是先把三塊財(cái)力規(guī)范、歸并為預(yù)算內(nèi)、外兩塊，再逐步將預(yù)算外資金也納入預(yù)算內(nèi)管理，最終達(dá)到預(yù)算對政府財(cái)力的完整覆蓋。

　�。ㄋ模┮蚤_放促發(fā)展促改革：應(yīng)對全球化趨勢的財(cái)政政策與制度安排

　　中國的開放，內(nèi)在地包含著正視和自覺參與全球化過程的邏輯和內(nèi)容。開放的多種措施，使市場經(jīng)濟(jì)多方面的政策與制度模式，對中國的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了種種影響。因此，開放在促進(jìn)發(fā)展、引進(jìn)資金和先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，也在促進(jìn)改革，即引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)體制創(chuàng)新的多種配套要素。中國的財(cái)稅政策在80年代以來積極地促進(jìn)開放，在與世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等加強(qiáng)聯(lián)系與合作的同時(shí)，在擴(kuò)大開放的過程中，也積極地改造財(cái)稅自身的制度安排與政策框架。

　　表二　　預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表（1980—1998年）

　　年份 預(yù)算內(nèi)資金收入 預(yù)算外資金收入

　　數(shù)量（億元） 增長速度（%） 數(shù)量（億元） 增長速度（%）

　　1980 1159.93 1.2 557.40 233.1

　　1981 1175.79 1.4 601.07 7.8

　　1982 1212.33 3.1 802.74 33.6

　　1983 1366.95 12.8 967.68 20.5

　　1984 1642.86 20.2 1188.48 22.8

　　1985 2004.82 22 1530.03 28.7

　　1986 2122.01 5.8 1737.31 13.5

　　1987 2199.35 3.6 2028.80 16.8

　　1988 2357.24 7.2 2360.77 16.4

　　1989 2664.90 13.1 2658.83 12.6

　　1990 2937.10 10.2 2708.64 1.9

　　1991 3149.48 7.2 3243.30 19.7

　　1992 3483.37 10.6 3854.92 18.9

　　1993 4348.95 24.8 1432.54 46.7

　　1994 5218.10 20.0 1862.53 30

　　1995 6242.20 19.6 2406.50 29.2

　　1996 7407.99 18.7 3893.34 59.6

　　1997 8651.14 16.8 2826.00 18.1

　　1998 9875.95 14.2 3082.29 9.1

　　注：（1）預(yù)算外資金1993年統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整，不再包括國營企業(yè)專項(xiàng)基金與稅后留利。

　�。�2）預(yù)算內(nèi)資金不包括國內(nèi)外債務(wù)收入部分。

　�。�3）1993—1995年和1996年的預(yù)算外資金收支包括的范圍分別進(jìn)行了調(diào)整，與以前各年不可比。從1997年起，預(yù)算外資金收支不包括納入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金（收費(fèi)），與以前各年也不可比。

　　（4）本表各年收入和支出增長速度均按可比口徑計(jì)算。

　　資料來源：《中國財(cái)政年鑒》，《新中國50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》。

　　在開放的推動(dòng)下，中國近二十余年間最早實(shí)行的稅制改革，是從涉外稅制起步的。1980年9月，全國人大公布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》。前者適應(yīng)了中外合資企業(yè)不斷出現(xiàn)對稅制建設(shè)的要求；后者則實(shí)際上覆蓋了數(shù)量日增的外國在華工作人員的個(gè)人所得課稅。1981年，又公布了《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》，同時(shí)明確規(guī)定涉外企業(yè)繼續(xù)沿用修訂后的工商統(tǒng)一稅，并照章繳納車船使用牌照稅和城市房地產(chǎn)稅。至此，我國的涉外稅制初步建立起來。此后，全國人大常務(wù)委員會(huì)陸續(xù)對以上稅法作了適當(dāng)修改，進(jìn)一步放寬了優(yōu)惠政策，以利于吸引外資，引進(jìn)技術(shù)，擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)交往。

　　1991年，七屆人大四次會(huì)議通過并公布了《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，將中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅和外國企業(yè)所得稅兩種稅合并為外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅一種稅，以更好地尊重國際稅收慣例，適應(yīng)市場化程度提高后經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)要求，服務(wù)于對外開放。

　　從1981年1月起，為更好地貫徹對外開放政策，推動(dòng)中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)和文化合作的發(fā)展，利用外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，中國與日本就避免對所得雙重征稅和防止偷漏稅，進(jìn)行了四輪會(huì)談，1983年9月6日，兩國政府在北京正式簽署協(xié)定。1984年6月26日，兩國政府代表在東京交換了關(guān)于已各自履行協(xié)定生效法律程序的換文，協(xié)定正式生效，1985年1月1日開始正式執(zhí)行。這是中國對外締結(jié)的第一個(gè)政府間全面避免雙重征稅的協(xié)定。在這期間，我國還陸續(xù)與其他國家進(jìn)行了協(xié)定的談判。到1991年，中國已先后同日本、美國、英國、法國、德國、加拿大等32個(gè)國家正式簽署了避免雙重征稅協(xié)定。至今，進(jìn)入談判過程和簽署協(xié)定的國家數(shù)目還在增加。

　　在宏觀調(diào)控中，中國鼓勵(lì)企業(yè)參與國際競爭、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的政策工具，已發(fā)展為國際慣例軌道上的出口退稅。保稅區(qū)的試驗(yàn)也在多處進(jìn)行。在積極利用國際組織、外國政府貸款的同時(shí)，中國政府也在與國內(nèi)政策呼應(yīng)的情況下，在國際金融市場上開展債券融資。

　　二、1998年以來的積極財(cái)政政策

　�。ㄒ唬┱�策啟動(dòng)的背景

　　由于80年代以來的財(cái)政困難和多種制約因素，近20年間中國財(cái)政政策總體而言是“低調(diào)”的，主要表現(xiàn)是財(cái)力安排捉襟見肘，職能范圍收縮，在許多情況下維持“吃飯財(cái)政”都成為問題，就更談不上十分積極的調(diào)控舉措。但1998年一季度過后，這種情況發(fā)生改變，上年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)對我國的影響已相當(dāng)明朗，并與一系列國內(nèi)問題迭加在一起，迫切需要以宏觀政策措施擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)施反周期操作，于是果斷地啟動(dòng)了擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策，使財(cái)政政策成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

　　啟動(dòng)積極財(cái)政政策的背景因素，歸結(jié)起來主要有如下五個(gè)方面：

　　1.東南亞金融危機(jī)影響的巨大超出了一般人的意料

　　以1997年7月2日泰國宣布放棄聯(lián)系匯率制為標(biāo)志而爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，引出一浪又一浪的沖擊波，到1998年，已席卷了幾乎整個(gè)亞洲，并擴(kuò)展到俄羅斯，波及拉美，進(jìn)而使歐洲和美國也受到影響，其對于亞洲和世界經(jīng)濟(jì)影響之巨，大大超出早些時(shí)候一般人的估計(jì)。中國經(jīng)濟(jì)在此次危機(jī)中被評價(jià)為在亞洲表現(xiàn)最好，受影響最小。但到1998年，外貿(mào)的增長幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負(fù)增長，這使各方對嚴(yán)峻形勢形成共識。

　　2.金融危機(jī)影響迭加到中國經(jīng)濟(jì)周期低谷階段上，使經(jīng)濟(jì)增長明顯趨緩，并出現(xiàn)通貨緊縮跡象

　　中國經(jīng)濟(jì)增長率（以GDP增長率衡量）從1993年的13.5％回落到1997年8.8％的水平，平均每年下降約1個(gè)百分點(diǎn)，這時(shí)被認(rèn)為還處于比較適宜的區(qū)間，但慣性下滑并未停止。1998年上半年經(jīng)濟(jì)增長率僅為7％，與全年8％的增長目標(biāo)形成明顯差距。同時(shí)，物價(jià)水平持續(xù)負(fù)增長，1—7月累計(jì)居民消費(fèi)價(jià)格比上年同期下降0.4％，商品零售價(jià)格下降2.2％，被不少分析者認(rèn)為是通貨緊縮的表現(xiàn)。

　　3.市場化改革終于引致走出短缺的“過剩經(jīng)濟(jì)”局面

　　中國國民經(jīng)濟(jì)在改革前一向以供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)為主要特征。這種局面，在改革以來市場化資源配置機(jī)制漸進(jìn)形成、生產(chǎn)力獲得極大解放的過程中逐步改觀。在幾個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，先后出現(xiàn)過1983年的“局部買方市場”，1990年的“市場疲軟”，終于在1997—1998年走到了較全面的所謂“買方市場”或“過剩經(jīng)濟(jì)”，市場上供不應(yīng)求的商品種類已寥寥無幾，供大于求或供求平衡的占絕大多數(shù)（當(dāng)然，不應(yīng)忘記普通民用住宅和公共服務(wù)等供給，仍是嚴(yán)重緊缺的，卻往往未在有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)中表現(xiàn)）。企業(yè)產(chǎn)成品庫存總量不斷增加，1998年中已達(dá)4萬億元，約相當(dāng)于GNP的40％以上。

　　4.“國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”帶來了大量的“下崗分流”人員

　　近20年的改革經(jīng)過一系列的前哨戰(zhàn)和外圍戰(zhàn)，走到了國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組的攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。在“軟著陸”后需求不旺的宏觀環(huán)境下，為了對企業(yè)維持必要的優(yōu)勝劣汰改組壓力，總體上已不再沿用過去的種種優(yōu)惠與關(guān)照手段挽救效益不佳的企業(yè)，而是積極促進(jìn)企業(yè)的兼并重組乃至破產(chǎn)；加上前述內(nèi)、外部增長減速因素的迭加，使微觀層次困境加劇，于是出現(xiàn)了大量的下崗分流人員，一年約1000余萬人，失業(yè)壓力增大。緩解失業(yè)壓力成為決策層和社會(huì)各方所關(guān)注的大問題。

　　5.貨幣政策連續(xù)、密集運(yùn)用，但政策效果不夠明顯

　　針對我國經(jīng)濟(jì)“軟著陸”過程中的情況，貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，1996年5月之后的兩年多時(shí)間里，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并在1998年初取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制（改行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理），降低準(zhǔn)備金率，頒布積極實(shí)行貸款支持的指導(dǎo)意見，等等，以求擴(kuò)大企業(yè)貸款需求，刺激投資。貨幣政策如此連續(xù)、密集的運(yùn)用，可以說是“竭盡全力”的，然而，遲遲沒有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作余地已經(jīng)相對狹小。

　　上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實(shí)現(xiàn)8％的增長目標(biāo)而采取增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需的方針，并且把增加投資的重點(diǎn)掌握為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以求優(yōu)化結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)發(fā)展后勁，避免形成生產(chǎn)項(xiàng)目上的重復(fù)建設(shè)）。為有力地貫徹這一思路，啟動(dòng)財(cái)政政策便是必然的選擇。因?yàn)樽呦蚴袌鼋?jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”的宏觀調(diào)控體制，財(cái)政政策是貨幣政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

　�。ǘ�）積極財(cái)政政策的要點(diǎn)

　　啟動(dòng)財(cái)政政策時(shí)，有關(guān)部門加緊研究了對原預(yù)算安排作出調(diào)整的方案，這一方案在1998年8月的全國人民代表大會(huì)常委會(huì)上提請審議并獲得批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案的重點(diǎn)內(nèi)容是：

　　第一，增發(fā)1000億元長期國債，所籌資金用作國家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)投資。這1000億元國債只對國有商業(yè)銀行發(fā)行（中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行四家分別認(rèn)購500億元、200億元、100億元和200億元），還債期限為10年，年利率5.5％。1000億元的舉債一分為二，中央、地方各500億元，相應(yīng)使1998年中央預(yù)算支出擴(kuò)大500億元，中央財(cái)政赤字由年初預(yù)算的460億元擴(kuò)大到960億元。

　　第二，將年初預(yù)算中原用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的180億元調(diào)整為經(jīng)常性項(xiàng)目支出，用于增加科技教育投入、國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放和增加搶險(xiǎn)救災(zāi)支出（當(dāng)時(shí)我國長江流域和嫩江、松花江流域遭遇50—100年一遇的特大洪水已成定局）。

　　對財(cái)政預(yù)算作如此大動(dòng)作的年中調(diào)整在新中國成立以來的幾十年間是極為罕見的，但符合《預(yù)算法》第五十四條的規(guī)定，屬于宏觀調(diào)控中靈活的相機(jī)決策，反映了我國宏觀調(diào)控水平的提高。

　　國務(wù)院對增發(fā)國債所籌集的1000億元資金的使用作了認(rèn)真研究。項(xiàng)目安排的重點(diǎn)是：第一，增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。結(jié)合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險(xiǎn)加固，中小河流治理，水毀工程修復(fù)，以及長江、黃河中上游天然林資源保護(hù)、植樹造林等。第二，繼續(xù)加快鐵路、公路、電信和一些重點(diǎn)機(jī)場建設(shè)。鐵路主要安排京九南段復(fù)線建設(shè)等；公路按照“五縱七橫”的規(guī)劃，重點(diǎn)加快“三縱兩橫兩個(gè)重要路段”的建設(shè)進(jìn)度；電信建設(shè)主要發(fā)展數(shù)字通信和移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)。第三，擴(kuò)大城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模。重點(diǎn)用于大中城市污水和垃圾處理，供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。第四，建設(shè)250億公斤倉容的國家儲(chǔ)備糧庫，全年國家直屬儲(chǔ)備糧庫建設(shè)投資達(dá)到年初計(jì)劃的17.5倍，超過建國以來的投資總額。這些糧庫主要由地方政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)包干建設(shè)，地方無償提供建設(shè)用地，免除相關(guān)的稅費(fèi)，并由國家糧食儲(chǔ)備局選派工程監(jiān)視，保證工程質(zhì)量。第五，實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程，同時(shí)抓緊進(jìn)行城市電網(wǎng)改造。第六，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住宅建設(shè)規(guī)模。此外，運(yùn)用新增國債所籌資金，還將增加公檢法設(shè)施建設(shè)投入。

　　1998年，還向國有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元特別國債（期限為30年），實(shí)際上是將銀行對存款人的債務(wù)轉(zhuǎn)為財(cái)政對銀行（間接對存款人）的債務(wù)，財(cái)政又把這筆資金如數(shù)打入四家國有獨(dú)資銀行的資本金帳戶，從而使我國國有商業(yè)銀行的資本充足率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力大為提高。

　　1999年，根據(jù)當(dāng)年第二季度表現(xiàn)出來的固定資產(chǎn)投資增幅回落、出口下降、消費(fèi)需求持續(xù)不振的情況，決策層決定對積極財(cái)政政策的實(shí)施力度和具體措施作出進(jìn)一步調(diào)整，主要內(nèi)容可歸納為三個(gè)大的方面：

　　第一，在年初原定500億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，報(bào)請全國人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，增加發(fā)行600億元長期國債，仍中央、地方各一半，相應(yīng)擴(kuò)大中央財(cái)政赤字300億元，以保持投資需求的較快增長。新增國債資金主要用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科教基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對大型骨干國有企業(yè)的技術(shù)改造項(xiàng)目，實(shí)施了貼息辦法。

　　第二，調(diào)整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入，以刺激消費(fèi)需求。重點(diǎn)是增加中低收入者的收入，包括適當(dāng)提高社會(huì)保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)金、城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi)）的收入水平，提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工收入，同時(shí)，適當(dāng)提高離退休人員的待遇，千方百計(jì)解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題。當(dāng)年財(cái)政在這方面增加支出約540億元，全國直接受益面達(dá)8400多萬人。另外，采取措施切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，多渠道增加農(nóng)民收入。

　　第三，調(diào)整部分稅收政策，支持外貿(mào)出口。根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境變化對我國外貿(mào)出口的影響情況，為鼓勵(lì)出口，進(jìn)一步提高了一些在國際市場上具有競爭潛力和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品的出口退稅率。這方面的主要內(nèi)容有：

　　（1）在1999年年初和7月1日先后兩次提高出口商品退稅率，使出口商品的綜合退稅率達(dá)到了15％以上，國家稅務(wù)總局3次共下達(dá)出口退稅計(jì)劃指標(biāo)636億元，并加快出口退稅進(jìn)度，全年出口退稅622億元，比上年增長42.4％，有效地促進(jìn)了出口的增加。

　�。�2）針對投資需求不足問題，貫徹實(shí)施下半年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的政策。

　�。�3）從8月1日起對涉及房地產(chǎn)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予了一定減免，以求激發(fā)房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)力，盤活大量空置房屋所造成的沉淀資金。

　　（4）就增值稅、營業(yè)稅、進(jìn)出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅及科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制等有關(guān)稅收政策作了明確規(guī)定，促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)的發(fā)展。

　　（5）對涉外稅收政策作了適當(dāng)調(diào)整，以鼓勵(lì)外商投資。

　　（6）從11月1日起對居民儲(chǔ)蓄存款利息所得恢復(fù)征收個(gè)人所得稅，對促進(jìn)儲(chǔ)蓄有效地轉(zhuǎn)化為投資、刺激居民即期消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求起到了積極作用。

　　2000年上半年，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。為了鞏固這種重大轉(zhuǎn)機(jī)，并預(yù)計(jì)到其后會(huì)有一些不確定因素，決定進(jìn)一步加大積極財(cái)政政策的力度，在年初決定的1000億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，下半年又調(diào)整預(yù)算，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，財(cái)政部增發(fā)500億元長期國債。這500億元國債將基本用于加快在建國債項(xiàng)目建設(shè)，以促使這批項(xiàng)目早日竣工，發(fā)揮效益。新增國債重點(diǎn)向五個(gè)方面投入：一是水利和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，移民建鎮(zhèn)，退耕還林還草，天然林和草場保護(hù)工程，京津周圍沙源治理啟動(dòng)工程；二是教育設(shè)施建設(shè)，包括高等學(xué)校擴(kuò)招增加學(xué)生校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中西部高校建設(shè)補(bǔ)助；三是交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設(shè)、鐵路建設(shè)，新增100億公斤糧庫建設(shè)以及中西部地區(qū)旅游設(shè)施建設(shè)；四是企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，國防軍工企業(yè)技術(shù)改造以及生物芯片、同步輻射等重大科技項(xiàng)目；五是城市環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。

　　2001年業(yè)已明確，積極財(cái)政政策還將繼續(xù)實(shí)行。

　�。ㄈ�）積極財(cái)政政策的成效

　　據(jù)有關(guān)部門測算，積極財(cái)政政策對于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用，對于GDP增幅的貢獻(xiàn)率，1998年為1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年為2個(gè)百分點(diǎn)，2000年也在1.5—2個(gè)百分點(diǎn)之間。

　　三年間，長期建設(shè)國債共發(fā)行3600億元，共安排國債項(xiàng)目6620個(gè)，在銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金配合下，總投資規(guī)模24000億元。到2000年底，累計(jì)完成投資15100億元，占項(xiàng)目總投資的63％。

　　國債投資成果顯著，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.有效地?cái)U(kuò)大了投資需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998年以來累計(jì)發(fā)行的3600億元長期建設(shè)國債直接帶動(dòng)地方、部門、企業(yè)投入項(xiàng)目配套資金和銀行安排貸款約7500億元，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重大作用。

　　2.集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事。

　　——在國債資金支持下，對大江大河大湖進(jìn)行了大規(guī)模的堤防工程建設(shè)和水毀工程修復(fù)。3年來，全國共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個(gè)，病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程75項(xiàng)，在蓄滯洪區(qū)共完成安全區(qū)建設(shè)22個(gè)。還發(fā)展節(jié)水灌溉面積6500萬畝，支持了在長江沿岸實(shí)施平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程。

　　——改善了交通運(yùn)輸條件。1998年以來是我國公路、鐵路、民航建設(shè)發(fā)展最快的時(shí)期。公路建設(shè)方面，共新增通車?yán)锍碳s17.4萬公里，其中新增高速公路10230公里，使我國公路總里程達(dá)到140萬公里，高速公路達(dá)到1.5萬公里。鐵路建設(shè)方面，到2000年底，建成投產(chǎn)16個(gè)項(xiàng)目，新線長度2070公里，復(fù)線里程586公里。對于西部開發(fā)具有重要意義的南疆鐵路投產(chǎn)使用，京九南段復(fù)線2000年底開通，株六復(fù)線工程預(yù)計(jì)到年底可部分投產(chǎn)使用。機(jī)場改造與建設(shè)方面，到2000年底，有南昌、長沙、迪慶、銀川、蘭州、烏魯木齊、包頭、重慶、阿勒泰、庫車、西寧等24個(gè)機(jī)場建成投產(chǎn)。水路運(yùn)輸建設(shè)方面，西江航運(yùn)二期工程、京杭運(yùn)河濟(jì)寧至臺(tái)兒莊和湘江航運(yùn)二期工程已建成投入運(yùn)營，長江口航道治理一期工程于2000年7月試通航，廣州港出海航道一期整治工程于2000年12月試通航。

　　——改善了糧食倉儲(chǔ)設(shè)施狀況。到2000年底，第一批250億公斤倉容中央直屬儲(chǔ)備糧庫基本建成。2000年開始建設(shè)的第二批100億公斤倉容糧庫，大部分項(xiàng)目已完成倉房主體工程。這將極大地緩解糧食倉容長期緊張的矛盾，明顯提高國家對糧食市場的調(diào)控能力，保障中央糧改政策的順利實(shí)施。

　　3.加快了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級。利用國債資金實(shí)施了一大批技術(shù)改造、高科技產(chǎn)業(yè)化、裝備國產(chǎn)化項(xiàng)目，有力地配合了國有企業(yè)改革工作。通過對880個(gè)民品技術(shù)改造項(xiàng)目貼息，調(diào)動(dòng)了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，增強(qiáng)了銀行對重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目支持的信心和貸款力度，啟動(dòng)了一批對結(jié)構(gòu)調(diào)整有重大影響的項(xiàng)目，安排了一批可大量替代進(jìn)口、擴(kuò)大出口的項(xiàng)目。85％以上的國債技術(shù)改造項(xiàng)目已很快開工建設(shè)，部分項(xiàng)目已竣工投產(chǎn)，大部分項(xiàng)目將在2001年底前建成。重點(diǎn)支持的高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，新材料專項(xiàng)、信息網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)和一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程均已取得較大進(jìn)展。到2000年底，建成投產(chǎn)高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目68項(xiàng)。已研制出高清晰度電視試播系統(tǒng)和接收機(jī)，并在國慶50周年慶典上試播成功。稀土材料高技術(shù)產(chǎn)品出口的比例將由目前的38％提高到70％以上。

　　4.促進(jìn)了地區(qū)生產(chǎn)力布局調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)西部大開發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。在安排國債投資時(shí)，注重向中西部地區(qū)傾斜，2000年以來，中西部地區(qū)投資增長速度明顯高于東部地區(qū)。2000年1—11月，中部和西部地區(qū)基本建設(shè)投資分別增長14.6％和18.5％，比東部高8.9和12.8個(gè)百分點(diǎn)。

　　5.加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展。2000年底，建成“三河三湖”流域水污染治理項(xiàng)目44個(gè)，形成日污水處理能力330萬噸。生態(tài)建設(shè)步伐加快，水土流失綜合治理取得進(jìn)展。天然林資源保護(hù)工程累計(jì)完成人工造林85.9萬公頃、森林撫育226萬公頃、封山育林350萬公頃、飛播及人工促進(jìn)天然林更新48萬公頃，近6000萬公頃的天然林資源和工程區(qū)內(nèi)的生物多樣性得到了保護(hù)和恢復(fù)。全國重點(diǎn)防護(hù)林工程完成人工造林124萬公頃、封山育林119萬公頃、飛播8萬公頃。

　　6.改善了人民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

　　——到2000年底，竣工投產(chǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目556個(gè)。這些項(xiàng)目的建成，將新增城市日供水能力1886萬噸，日污水處理能力824萬噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃?xì)夤�氣能�?08萬立方米，供排水及煤氣管網(wǎng)1585公里，新增城市道路長度1308公里，橋梁21座，供熱面積8694萬平方米。

　　——到2000年底，農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造竣工的縣（區(qū)、市）累計(jì)1000個(gè)左右。農(nóng)村電價(jià)明顯降低，農(nóng)民用戶的生活電價(jià)平均每千瓦時(shí)降低0.1元到0.3元。農(nóng)村用電量顯著增加，1999年農(nóng)村用電量增長9.47％，明顯高于全社會(huì)6.54％的水平。

　　當(dāng)然，積極財(cái)政政策的貫徹執(zhí)行中，也表現(xiàn)出一些問題。如國債資金管理、項(xiàng)目的可行性論證和施工質(zhì)量保證等方面都有改進(jìn)的余地和需要。