關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性失衡；財政政策；目標(biāo)；途徑

　　一段時間以來，由于我國長期過度強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長所帶來的社會問題已經(jīng)日益嚴(yán)峻，社會矛盾有激化趨勢，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不協(xié)調(diào)。首先，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走出低谷，固定資產(chǎn)投資迅速增長，投資結(jié)構(gòu)主體呈多元化傾向，但是我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)卻日益扭曲，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到制約；其次，我國城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，城鄉(xiāng)貧富差距日益增大，而且教育、文化、醫(yī)療保障等基本公共品分布嚴(yán)重不均。國務(wù)院決定，從2005年開始實施6年的積極財政政策轉(zhuǎn)型為穩(wěn)健的財政政策，本文從全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀出發(fā)，探討新財政政策的目標(biāo)定位和實現(xiàn)途徑。

　　一、我國財政政策的目標(biāo)取向

　　實際上我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于交叉重疊的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，對此，中央提出了強調(diào)以人為本，注重統(tǒng)籌，注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。本文認(rèn)為，按照可持續(xù)的發(fā)展觀，穩(wěn)健的財政政策除了強調(diào)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展這一傳統(tǒng)目標(biāo)之外，要向促進(jìn)公平、增加就業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)和健全體制這四個方面傾斜。

　　（一）促進(jìn)公平

　　公平可以分為經(jīng)濟(jì)公平和社會公平，經(jīng)濟(jì)公平主要指收入、財富和資源的擁有和分布程度，社會公平主要指公共服務(wù)、公共設(shè)施、生活質(zhì)量、自由權(quán)和發(fā)展機(jī)會的擁有程度和分布程度。經(jīng)濟(jì)公平和社會公平是相互影響的�？茖W(xué)的發(fā)展觀本質(zhì)是強調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，而評價協(xié)調(diào)和可持續(xù)的評價標(biāo)準(zhǔn)就是公平。忽視公平往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡的根本原因，特別是在發(fā)展中國家，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中自覺或不自覺的以犧牲公平作為代價，比如非洲國家長期經(jīng)濟(jì)停滯和社會動蕩的基本原因就是貧困和不公。因此當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展偏離公平目標(biāo)太遠(yuǎn)時，政府就應(yīng)該適當(dāng)調(diào)節(jié)，促使其向這一標(biāo)準(zhǔn)靠近。

　　（二）增加就業(yè)

　　就業(yè)問題也是當(dāng)前財政政策作用的重點，是和公平問題緊密聯(lián)系的。就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一直是經(jīng)濟(jì)社會政策的目標(biāo)之一，在當(dāng)前顯得尤為重要，我國國有企業(yè)改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革中，很多企業(yè)變?yōu)槊駹I和國有控股，必然會造成大量原國企人員急需再就業(yè)，還有高校擴(kuò)招后的大批畢業(yè)生也面臨就業(yè)，勢必造成就業(yè)緊張。財政政策向就業(yè)傾斜，緩解就業(yè)壓力，更重要的是能夠擴(kuò)大消費需求，保持社會穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)

　　積極財政政策的負(fù)面效應(yīng)是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。長期實行的建設(shè)性財政使國家財政資源調(diào)配不均，重視工業(yè)，輕視第三產(chǎn)業(yè)，忽視科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的提供�？v觀發(fā)達(dá)國家的發(fā)展史，文化教育等對國民素質(zhì)有著最直接影響的公共服務(wù)一直是國家財政支持的重點。在以后時期，財政必須以經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，注意合理發(fā)揮其資源調(diào)配功能，加快制約經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善，扶植第三產(chǎn)業(yè)，糾正財政“錯位”。

　　（四）健全體制

　　規(guī)則缺失是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會無序發(fā)展的重要原因。保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，單靠領(lǐng)導(dǎo)人和集體的意志是很容易產(chǎn)生片面性的，特別是由于我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要階段的特殊性，健全社會主義市場基礎(chǔ)規(guī)則和完善市場經(jīng)濟(jì)制度是最為主要的任務(wù)。從財政的角度來看，就是健全我國公共財政體制，以體現(xiàn)財政的公共性為核心，明確財政的功能，合理界定其覆蓋范圍，做到“有所為”和“有所不為”。也只有科學(xué)的公共財政體制，才能從根本上解決財政“錯位”現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

　　二、財政政策實施的途徑

　　以擴(kuò)大支出為主要內(nèi)容的積極財政政策已實施了6年，其轉(zhuǎn)型必然也要以財政支出調(diào)整為重心，配合新一輪稅制改革，逐步縮減對經(jīng)營性項目的支出，擴(kuò)大對教育、醫(yī)療等基本公共品的提供，提高經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的能力。

　　（一）循序漸進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)型

　�。�1）逐步縮小國債發(fā)行規(guī)模。積極性財政政策靠增發(fā)國債來籌集支出資金，其向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)型必然要縮小與日俱增的國債余額，減少每年發(fā)行的國債量。減少國債發(fā)行不能搞一蹴而就，要瞻前顧后，考慮各方面情況。在盡量不增加新國債投資項目的情況下保障在建國債項目的后續(xù)資金，穩(wěn)步縮減國債發(fā)行額。據(jù)測算：目前全國在建的國債工程項目所需的后續(xù)資金總額達(dá)6000億元以上。如果國債立即全盤退出會留下許多“半截子”工程，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

　�。�2）穩(wěn)步破除原政策下利益集團(tuán)的阻力。任何改革都會受到阻力，長期的積極性財政政策形成了某些部門對財政政策的依賴，形成了某些地方利益集團(tuán)對國債項目的依賴，減少財政支出資金會減少部門的權(quán)力，其次減少國債項目也會降低某些利益集團(tuán)的收益，因此財政政策轉(zhuǎn)型必然受到某些阻礙。目前在國家稅收連年大幅度增加的基礎(chǔ)上，可以考慮稍微增加預(yù)算內(nèi)支出，給各方利益集團(tuán)一個緩沖期，化解轉(zhuǎn)型帶來的阻力。

　�。�3）運用多種財政手段合理進(jìn)行項目融資。在縮減財政支出的同時，注意提高財政資金的利用效率，合理進(jìn)行財政融資，誘導(dǎo)民間投資。在財政資金逐漸淡出投資領(lǐng)域的同時，要引導(dǎo)民間資金跟上，可以通過財政補貼、財政貼息、財政擔(dān)保和財政參股等手段進(jìn)行項目融資，既可以提高投資項目效益又可以保證經(jīng)濟(jì)增長具有可持續(xù)的動力。

　　（二）區(qū)別對待，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)失衡迫切要求財政以“三農(nóng)”問題為中心，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重新配置資源，向國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。同時突出公共財政的職能，增強財政對社會保障、社會管理和科教文衛(wèi)等社會公共產(chǎn)品的供給，防止財政“缺位”現(xiàn)象。

　�。�1）加大對國民教育的扶持，重點加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育建設(shè)。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，許多地區(qū)單靠地方政府的財力不能保證對義務(wù)教育的投入，政府有保障每個地區(qū)平等接受教育的機(jī)會和權(quán)力，因此財政教育資金應(yīng)該由中央和地方一起分擔(dān)，由中央來解決地方政府不足的部分。同時要優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，加大對初級教育的支持，重點加強對農(nóng)村和貧困地區(qū)教育的扶持力度，進(jìn)一步改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施、教育設(shè)備配置和師資配置，提高農(nóng)村學(xué)生的升學(xué)率。

　�。�2）加快公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，重點提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障水平。解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏和城鄉(xiāng)醫(yī)療水平失衡問題，從財政的角度來看，首先明確各級政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中的財政出資比例，加強中央財政對農(nóng)村和貧困地區(qū)的傾斜。其次，合理確定中央政府在東、中、西部醫(yī)療衛(wèi)生制度的補貼額，形成東、中、西部不同的醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付制度。再次，加快以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)，合理進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生投融資，多渠道籌措醫(yī)療基金，擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面，適當(dāng)降低報銷標(biāo)準(zhǔn)，切實提高農(nóng)村的醫(yī)療保障水平。

　�。�3）完善社會保障體系。健全的社會保障體系是提高人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，也是公共財政體制職能的主要體現(xiàn)。應(yīng)該逐步提高財政對社會保障的支出比重，當(dāng)前提高財政對社會保障的支出比重不能僅僅局限于預(yù)算內(nèi)的財政資金，也要重視其他財政手段的運用。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。落實城市居民最低生活保障制度；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題，可以部分地通過出售國有企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)來解決。三是可以考慮在未來一段時間內(nèi)開征社會保障稅，形成穩(wěn)定規(guī)范的社會保障基金來源。

　�。�4）進(jìn)一步加快制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大的成就，但是由于我國經(jīng)濟(jì)一直處于高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施仍然對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了瓶頸性制約。特別是農(nóng)村交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施不足嚴(yán)重壓制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的形式來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須成為公共財政支持的重點，同時要注意運用財政手段和多種融資方法來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，引導(dǎo)民間資金對農(nóng)村通信、電力等盈利性產(chǎn)業(yè)投資。

　　（三）制度創(chuàng)新，加快公共財政建設(shè)

　　實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，必須要有制度作保障，就是要進(jìn)行公共財政制度建設(shè)，建立完善的公共財政體系，從根上解決財政“錯位”現(xiàn)象。

　�。�1）建立均衡、可持續(xù)的新財政發(fā)展觀。要拋棄過去“大財政”的思維模式，強調(diào)公共性的財政思想觀。避免過分強調(diào)拉動經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)向強調(diào)推動經(jīng)濟(jì)增長；避免過分注重經(jīng)濟(jì)增長速度，轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高；避免過多強調(diào)政府干預(yù)，轉(zhuǎn)向以市場自主調(diào)節(jié)和微觀經(jīng)濟(jì)主體自我發(fā)展為主；避免過多的使用行政手段調(diào)配資源，轉(zhuǎn)向依賴經(jīng)濟(jì)手段和法制手段。財政政策制定要注意提高市場的內(nèi)生增長能力和經(jīng)濟(jì)社會整體效率。

　　（2）提高效益，完善各項財政制度。提高財政對資源的配置效率，健全各項財政制度。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況，因地制宜，制定有效的轉(zhuǎn)移支付制度、國庫集中收付制度、部門預(yù)算制度、政府采購制度和投資評審制度等，豐富公共財政體系。做到依靠科學(xué)的制度來調(diào)配財政資源。

　�。�3）通過各項財政手段引導(dǎo)消費。在未來一段時期內(nèi)，公共財政要注意通過各種手段刺激居民消費升級，提高居民消費水平，使經(jīng)濟(jì)步入良性發(fā)展軌道。促進(jìn)消費主要體現(xiàn)在提高有效需求和有效供給兩個方面，居民收入增長緩慢、消費品種類不齊全和企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)能力不強是導(dǎo)致有效需求和有效供給不足的主要原因。在建設(shè)公共財政體制的過程中，可以通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、減免稅、退稅等稅制改革，降低企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、升級產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的積極性，提升居民收入增長預(yù)期，促進(jìn)消費和投資的協(xié)調(diào)。

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