摘要：推進我國財政支出績效評價改革，建議抓好劃分評價層次、建立評價制度、完善評價體系、制定評價標準、創(chuàng)新評價方法、規(guī)范評價流程和設(shè)立評價機構(gòu)等方面的工作，從而構(gòu)建我國財政支出績效評價體系，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。

　　關(guān)鍵詞：財政支出，績效評價，政策建議

　　一、我國現(xiàn)行財政支出績效評價存在的問題

　　從廣義看，目前我國各級人民代表大會對各級財政預(yù)算、決算的審查，各級審計機關(guān)和財政監(jiān)督機構(gòu)對財政資金的使用進行監(jiān)督檢查等，都或多或少涉及了評價財政資金績效的內(nèi)容，但這些行為主要是以監(jiān)督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的財政資金績效評價。從財政資金管理看，各級財政部門為加強財政資金管理，也采取了一些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要�？偟膩砜�，我國財政支出績效評價工作主要存在以下幾方面問題：

　�。ㄒ唬┤狈�統(tǒng)一的法律保障。財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要制度化、經(jīng)常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律法規(guī)，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

　�。ǘ�）沒有明確的管理機構(gòu)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有公共支出績效評價機構(gòu)。而我國，缺乏這樣一個有權(quán)威性的財政支出績效評價綜合管理機構(gòu)，財政支出績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項目管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財政支出績效評價。標準不統(tǒng)一，使財政支出績效評價結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結(jié)果的客觀公正性。這是目前我國財政支出績效評價工作發(fā)展滯后的重要原因。

　�。ㄈ�）未構(gòu)建規(guī)范的指標體系。目前，各有關(guān)部門的財政支出績效評價主要通過若干固定的財務(wù)、技術(shù)和工程管理指標進行全過程評價，評價側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標，影響了財政支出績效評價結(jié)果的公正合理性。技術(shù)性缺陷是我國財政支出績效評價工作發(fā)展緩慢的直接原因。

　　（四）支出評價內(nèi)容不完整。體現(xiàn)在：一是側(cè)重于合規(guī)性評價，忽視效益評價。從總體上看，目前各有關(guān)部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核項目支出行為是否符合現(xiàn)行財務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定，往往忽視對項目效率或發(fā)展效益方面的評價，或由于評價指標設(shè)置不完整，不能進行項目的效益評價；二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內(nèi)外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響及投資行為對行業(yè)、社會乃至整個經(jīng)濟運行的影響等。目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

　�。ㄎ澹┲С鲈u價結(jié)果的約束乏力。由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財政支出績效評價結(jié)果只作為各有關(guān)部門項目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對財政資金支出項目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任、項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流于形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權(quán)威性，制約財政支出績效評價工作的深入開展。

　　二、構(gòu)建財政支出績效評價體系的路徑選擇

　�。ㄒ唬﹫猿窒到y(tǒng)化原則，整體規(guī)劃財政支出績效評價的改革方案。有效的制度不可能是一項單一的制度，必須是一個完整的制度體系。但這個制度體系不是以多少論效率，而是以其客觀性、科學(xué)性論效率。比如，如何衡量財政支出的成本與效益遇到的一個技術(shù)難題是：公共產(chǎn)品或服務(wù)具有外部性特征，而且某項支出效益的取得又與很多因素有關(guān)。因此，試圖直接、準確地評價財政支出效益確實不易。但有一個簡單的方法可以解決這一難題，即在定性評價的前提下采用同類相比的方法實施定量評價。如用于學(xué)校教學(xué)樓建設(shè)的教育經(jīng)費是“造樓”還是“造人”？從定性的角度看一目了然。財政支出績效評價難度極大，一個重要的原因是績效評價涉及到某些人或某群人的小利益，但對整個國家有百利而無一害。制度體系的整體規(guī)劃，應(yīng)充分認識實施的難度，從理論上論證財政支出的供給范圍與規(guī)模、預(yù)算會計核算模式、政府事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、財政支出管理的決策機制、重要項目評價報告的聽證制度等多方面因素的影響，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出切實可行的改革方案。

　�。ǘ�）采取循序漸進的實現(xiàn)方式，由易到難、由重點到一般逐步展開。英國和瑞典的經(jīng)驗告訴我們，他們的財政支出績效評價是從公眾和議會特別關(guān)注的重大問題與具體項目開始，逐漸擴展到全部財政支出；從重點評價支出的經(jīng)濟性、合規(guī)性開始，逐步轉(zhuǎn)移到對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、有效性的全面評價。經(jīng)濟性指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配不均問題；效率性是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；有效性是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠效益來衡量。我國財政支出績效評價的實現(xiàn)方式也應(yīng)采取漸進式的方法，由易到難、抓住重點、逐步展開。財政支出績效評價的重點，應(yīng)由財政支出的經(jīng)濟性、合規(guī)性開始，逐步擴展到效率性和有效性。

　　（三）按照動態(tài)管理的方法，在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷循環(huán)過程中。在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式明顯要比分散收繳具有更高的效率；在存庫環(huán)節(jié)，開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強財政控制；在分配環(huán)節(jié)，預(yù)算目標數(shù)量化、分類細化有助于對財政支出進行監(jiān)督和評價，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購買環(huán)節(jié)，實行政府采購制度可以取得分散采購方式下不可能取得的規(guī)模效益、經(jīng)濟效益和社會效益；在支付環(huán)節(jié)，采取電子化集中式的直接支付方法，是提高財政資金績效的必然要求。因此，財政支出流經(jīng)的各環(huán)節(jié)存在一個績效問題，不能僅就財政資金的最終使用成果為對象來評價財政支出的績效狀況，應(yīng)建立覆蓋財政資金運行各環(huán)節(jié)的財政支出績效評價制度。

　�。ㄋ模└鶕�(jù)科學(xué)化原理，建立財政支出績效評價指標體系與評價機制。財政支出績效評價指標體系是開展績效評價工作的中心環(huán)節(jié)。設(shè)計一套科學(xué)、合理的指標體系，需要兼顧局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠利益、直接利益與間接利益，既通用可比、簡單適用，又易于操作。為此，可以按照部門、項目、環(huán)節(jié)分別建立績效評價指標。部門評價指標用來衡量部門事業(yè)發(fā)展取得的業(yè)績，可以和部門負責(zé)人政績考核結(jié)合起來；項目評價指標是按照分類的原則對不同財政支出的使用效果進行評價；環(huán)節(jié)評價指標是衡量財政支出運動過程中存庫、分配、購買、投資、支付等各環(huán)節(jié)的績效水平。建立科學(xué)、合理的績效評價機制，是充分利用績效評價指標體系、有效開展績效評價活動的前提。所以，應(yīng)建立各部門自我評價、財政綜合評價、績效審計評價為一體的績效評價機制。部門自我評價是各部門對年初設(shè)定目標與實現(xiàn)情況的對比評價，并做出具體分析和說明；財政綜合評價是財政部門對重點預(yù)算資金的績效進行重點評價，對所有財政資金的績效狀況做出綜合評價，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行抽查，以保障各項計劃目標及時、順利地實現(xiàn)，更好地配合下一年度的預(yù)算分配工作；績效審計是審計部門針對一些使用大量財政資金的部門和領(lǐng)域進行的專項審計，并提出相應(yīng)的處理建議；社會評價是社會民眾或媒體針對社會普遍關(guān)注、群眾反映強烈的事件進行舉報、采訪或揭露，以改善財政支出績效的整體狀況。

　�。ㄎ澹┲鸩浇�立財政支出績效評價的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫。財政支出績效評價活動的開展，離不開一定規(guī)模與容量的數(shù)據(jù)庫，需要針對各類支出項目的投入、效益與影響，進行必要的橫向與縱向比較，保證績效評價工作的持續(xù)、高效開展。分不同行業(yè)、類型的財政支出項目，將有關(guān)的信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，并在此基礎(chǔ)上逐步擴大評價信息的收集范圍，推動數(shù)據(jù)采集進入標準化工作階段。充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建立有效的績效評價信息收集網(wǎng)絡(luò)，確保數(shù)據(jù)信息采集的有效開展�？朔�制度障礙，在不危害國家安全的前提下實現(xiàn)信息公開、共享；大力推進政府與企業(yè)信息化進程，建設(shè)完備的財政管理信息系統(tǒng)，提高信息采集的效率性與安全性；發(fā)動社會力量，開展數(shù)據(jù)處理軟件的設(shè)計與開發(fā)，以提高數(shù)據(jù)處理的效率。

　　三、推進我國財政支出績效評價改革的對策

　　針對我國財政支出績效評價工作存在的問題，結(jié)合國外發(fā)展經(jīng)驗，建立我國財政支出績效評價體系，應(yīng)從以下幾個方面著手實施。

　�。ㄒ唬﹦澐衷u價層次。根據(jù)開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可將財政支出績效評價工作分四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。由于財政支出項目是部門（單位）財政支出的重要方面之一，而且項目支出內(nèi)容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大。因此，對財政支出項目開展績效評價，對合理安排財政經(jīng)費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預(yù)算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎(chǔ)，單位作為財政部門預(yù)算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財政支出的總體效益。因此是財政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各政府部門（使用財政經(jīng)費的一級預(yù)算單位）的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎(chǔ)，是財政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機構(gòu)、財政政策研究機構(gòu)等，評價對象是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價對象具有整體性，其范圍可以是整個國家的財政支出，也可以是某一區(qū)域內(nèi)的財政支出。

　�。ǘ�）建立評價制度。財政支出績效評價是一項涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是評價工作的組織實施，還是評價結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。首先，建立我國財政支出績效評價體系的基礎(chǔ)是要制定《財政支出績效評價辦法》、《財政支出績效評價方法選擇及工作程序》、《財政支出績效評價指標設(shè)置及標準選擇》、《財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用》等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，明確全國財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定。其次，要在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷運動中，在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率；在庫存環(huán)節(jié)，開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強財政控制；在分配環(huán)節(jié)，預(yù)算目標數(shù)量化、分類細化有助于對財政支出進行監(jiān)督和評價，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購買環(huán)節(jié)，實行政府采購制度可以取得分期采購方式下不可能取得的規(guī)模效益；在支付環(huán)節(jié)，采取電子化的集中式直接支付方法，是提高財政資金績效的有效途徑。因此，財政支出各環(huán)節(jié)上都存在績效問題，應(yīng)在財政資金運行各環(huán)節(jié)都建立財政支出績效評價制度。最后，做好財政部門、預(yù)算單位、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)、社會中介機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多方面強化和推進對財政支出績效的評價。

　　（三）完善評價體系。根據(jù)我國的實際情況，財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標相結(jié)合的原則。我國財政支出績效評價指標體系設(shè)置的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫，這種指標庫的形成不僅需要理論上的研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮，各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并根據(jù)指標性質(zhì)不同，將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

　�。ㄋ模┲贫ㄔu價標準。財政支出績效評價標準指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測算出的標準樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準。定量標準和定性標準又可根據(jù)標準的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準和歷史標準；按照時效性可分為當(dāng)期標準和歷史標準；按照標準形成的方法可分為測算標準和經(jīng)驗標準；按照區(qū)域可分為國際標準和國內(nèi)標準。此外，還可分為政府標準、社會公眾標準及民間機構(gòu)標準等。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度，標準的正確選擇對財政支出績效評價結(jié)果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。通過對財政支出績效評價的標準進行總體規(guī)劃設(shè)計，研究指標與標準的對應(yīng)關(guān)系，研究不同評價對象的標準選擇，選取恰當(dāng)?shù)脑u價標準值。。評價標準值應(yīng)以財政支出性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按照不同地區(qū)、行業(yè)、項目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗、政策標準、數(shù)理統(tǒng)計分析、專家評估、公眾印象等方法取得。通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數(shù)據(jù)后，可在條件成熟時研究建立績效評價標準數(shù)據(jù)庫。標準會隨著經(jīng)濟發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化。因此，如何建立和維護更新標準庫也是一項非常重要的工作。為提高有關(guān)評價標準的權(quán)威性，財政部門及有關(guān)部門可效仿企業(yè)績效評價，定期發(fā)布有關(guān)評價標準。

　　（五）創(chuàng)新評價方法。良好的財政支出績效評價方法是財政支出績效評價體系的重要組成部分，對財政支出績效評價結(jié)果的準確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已被《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》所采納，應(yīng)用到實踐中。在市場經(jīng)濟條件下的公共財政體制框架中，社會效益評價是財政支出績效評價的重點內(nèi)容，而現(xiàn)有評價方法中，能簡便、精準地評價財政支出社會效益，滿足財政支出績效評價工作實際需要的方法還有待于進一步研究。今后，在財政支出績效評價方法研究上，要著眼于增加政府工作與財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍院蜕鐣�參與性，深入研究公眾評判法等適用于社會效益評價的基本方法，按照民主、科學(xué)、簡便、精準的原則創(chuàng)新績效評價方法。

　　（六）規(guī)范評價流程。財政支出效益評價應(yīng)由國家統(tǒng)一規(guī)定評價應(yīng)遵循的原則，確定評價的重點，明確評價采取的方法，規(guī)范評價的基本流程。堅持定性和定量評價、事前與事后評價、定期和經(jīng)常性評價、當(dāng)前與長遠評價、自我與外部評價相結(jié)合，形成評價工作制度�？梢栽O(shè)計評價工作的基本程序為：制定工作計劃，確定評價對象，下發(fā)評價通知書；組織專業(yè)小組，聘請專家，成立評價工作組；制定評價方案，選定評價指標，確定評價方法和評價標準；下達評價通知；督促部門自評，收集、核實數(shù)據(jù)并實施評價；形成評價報告，做好評價總結(jié)；經(jīng)本級財政部門審核后，予以備案。

　　（七）設(shè)立評價機構(gòu)。財政支出績效評價機構(gòu)是財政支出績效評價體系的工作主體，為改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散、缺乏獨立性和權(quán)威性的狀況，使財政支出績效評價工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構(gòu)，對全國財政支出績效評價工作實施統(tǒng)一管理。同時，在各政府部門設(shè)立專門的績效評價機構(gòu)，按照全國統(tǒng)一的財政支出績效評價體系的有關(guān)要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監(jiān)督作用，必須賦予工作機構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。