摘　要：現(xiàn)階段我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)投資在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收等方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，仍存在諸多問(wèn)題。針對(duì)資金總量不足、結(jié)構(gòu)不盡合理、財(cái)政資金管理體制不完善等方面展開(kāi)分析，提出了建立國(guó)家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、調(diào)整和優(yōu)化支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)和完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制等相關(guān)的改革對(duì)策及建議。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；管理體制；農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位及其特有的弱質(zhì)性行業(yè)特征，決定了政府必須對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供支持。作為政府對(duì)農(nóng)業(yè)扶持最重要、最直接的手段，近幾年，我國(guó)每年全國(guó)的財(cái)政支農(nóng)投資規(guī)模在2000多億元。但由于支出結(jié)構(gòu)不合理、管理體制不完善等諸多原因，財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率很低，極大地制約了其在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收等方面積極作用的發(fā)揮。本文擬就現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金存在的問(wèn)題及對(duì)策談一下粗淺認(rèn)識(shí)。

　　一、現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投資存在的問(wèn)題

　　（一）政府財(cái)政支農(nóng)資金支出總量不足，相對(duì)規(guī)模下降

　　近年來(lái)，盡管政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求以及歷史上形成的欠賬相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財(cái)政支出、糧棉油糖價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)算在內(nèi)，1996～2000年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4. 9%、5. 3%、7. 4%、7%和8. 8%.按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為30%～50%，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為10%～20%.另一方面，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金投入絕對(duì)量呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)的同時(shí)，其占財(cái)政支出的比重并不高，從1996年到2002年大致維持在8%左右，比1990年的10%約低2個(gè)百分點(diǎn)，比1980年的12%約低4個(gè)百分點(diǎn)，沒(méi)有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”的要求。由此可見(jiàn)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足，相對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

　�。ǘ�）政府財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)不盡合理，實(shí)際功能弱化

　　整個(gè)“九五期間”，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入達(dá)到8055億元，主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、農(nóng)業(yè)科研支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門(mén)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)產(chǎn)品流通補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、財(cái)政扶貧支出、農(nóng)業(yè)稅收減免、政策性補(bǔ)貼支出等10部分。在此期間，政府對(duì)各項(xiàng)投入的側(cè)重點(diǎn)不同，按比重的大小，平均依次為政策性補(bǔ)貼，占30. 43%；農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)，占20. 10%；農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，占19. 57%；支援生產(chǎn)支出，占12 .81%；財(cái)政扶貧支出，占6. 11%；農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，占5. 84%；農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)，占2. 25%；農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用，占0. 15%；其他項(xiàng)目占2%左右。由此，我們可以看出，財(cái)政支農(nóng)資金投入在總量不足的情況下，其支出結(jié)構(gòu)也有不盡合理之處。

　　1.“支農(nóng)”與“養(yǎng)人”的矛盾突出，“吃飯財(cái)政”特征明顯　我國(guó)政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣部門(mén)的事業(yè)費(fèi)占主體地位，“養(yǎng)人”支出比重過(guò)高，而真正用于建設(shè)方面的“支農(nóng)”支出比重不高�！坝绣X(qián)養(yǎng)兵，無(wú)錢(qián)打仗”成為不少地方財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀。例如，湖南省2003年財(cái)政預(yù)算安排了7億元作為省本級(jí)的財(cái)政支農(nóng)資金（不含農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)），其中近3億元用于省級(jí)的農(nóng)口單位的人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)。四川省2003年各級(jí)的財(cái)政支農(nóng)資金大約為50億元（不含基本建設(shè)支出），其中35億元用于“吃飯”。

　　2.農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的直接收益份額偏少，背離了支農(nóng)政策原意　首先，當(dāng)前預(yù)算內(nèi)財(cái)政支農(nóng)支出中的“農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)”支出占了1/3，這些資金主要用于各級(jí)農(nóng)口行政事業(yè)單位事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，名義上屬于支農(nóng)支出，但實(shí)際上大部分流向了城市。其次，一些列入財(cái)政支農(nóng)支出項(xiàng)目的水利工程建設(shè)中，全社會(huì)性的水利建設(shè)如江海堤防、南水北調(diào)、防洪防汛等比重較大，而農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。第三，相當(dāng)一部分支農(nóng)資金是通過(guò)扶持農(nóng)業(yè)科技推廣、產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通等來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻是大量資金流向了科研院所、工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)管理部門(mén)等，農(nóng)民直接受益的份額很少。

　　3.購(gòu)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過(guò)高，基礎(chǔ)性戰(zhàn)略投資不足

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家為了保證城鄉(xiāng)居民的糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)價(jià)供給，給予糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)以巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，近幾年，政府支農(nóng)投人中，每年用于糧、棉、油、糖等等農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼在500～700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。由于財(cái)力有限，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒(méi)有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投人保障，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足。

　　（三）政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出管理體制不健全，資金使用效果差

　　我國(guó)現(xiàn)行的管理體制的主要特點(diǎn)是：（1）按照事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)本級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的管理，中央財(cái)政同時(shí)負(fù)責(zé)全國(guó)性農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的制定以及重要農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度的制定。上一級(jí)財(cái)政對(duì)下一級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出管理負(fù)有指導(dǎo)的責(zé)任。（2）按政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能劃分，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分塊管理。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道多且亂，大約涉及26塊，主要有：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要由發(fā)改委系統(tǒng)單獨(dú)管理或發(fā)改委與農(nóng)口主管部門(mén)共同管理；農(nóng)業(yè)科研費(fèi)用主要由財(cái)政部門(mén)和科技部門(mén)或者科技部門(mén)與農(nóng)口主管部門(mén)共同管理；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣等部門(mén)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金由財(cái)政部門(mén)或財(cái)政部門(mén)與農(nóng)口主管部門(mén)共同管理；農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼由財(cái)政部門(mén)或財(cái)政部門(mén)與流通主管部門(mén)共同管理。

　　這種管理模式存在的問(wèn)題是：（1）各級(jí)事權(quán)劃分不明確，資金使用范圍模糊。由于資金來(lái)源分散，不同渠道的資金項(xiàng)目的安排原則和管理辦法大多為主管部門(mén)自行制訂，各個(gè)部門(mén)之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理辦法，權(quán)責(zé)分工以及操作程序過(guò)于復(fù)雜，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中彈性很大。因此，農(nóng)業(yè)投人混亂，部門(mén)職責(zé)不清的問(wèn)題比較嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資金投入在使用方向、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)自安排等方面難以協(xié)調(diào)和重復(fù)投入。（2）資金分塊管理，使有限的資金不能形成整體合力。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科研、生產(chǎn)、流通等方面的財(cái)政資金分屬不同的部門(mén)管理，力量分散，造成了“撒胡椒面”現(xiàn)象，難以使有限的財(cái)政資金做到統(tǒng)籌安排、合理配置。（3）政出多門(mén)，監(jiān)督不力，農(nóng)業(yè)資金流失嚴(yán)重。盡管近幾年加快了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的制度建設(shè)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的管理和監(jiān)督檢查，同時(shí)，在一些重要的農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理過(guò)程中引入了項(xiàng)目管理、標(biāo)準(zhǔn)文本管理、專家評(píng)審制度、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度等，但總的來(lái)說(shuō)，仍然不夠規(guī)范，截留、挪用支農(nóng)資金的現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮。

　　二、提高我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金效果的對(duì)策

　　鑒于以上問(wèn)題，我們對(duì)發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金作用提出以下對(duì)策：

　　（一）進(jìn)一步增加財(cái)政支農(nóng)資金投人總量和相對(duì)規(guī)模，形成國(guó)家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

　　我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在歷史的不同階段為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民享受政府提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)是政府的重要責(zé)任，也是符合國(guó)際慣例的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅要增加財(cái)政支農(nóng)資金總量，而且要提高其在財(cái)政總支出中的比重，形成國(guó)家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。（1）要認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投人，確保對(duì)農(nóng)業(yè)投人的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收人的增長(zhǎng)幅度。上級(jí)財(cái)政應(yīng)增加對(duì)縣級(jí)財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付的比重，縮小安排專項(xiàng)資金的規(guī)模，在項(xiàng)目建設(shè)上區(qū)別不同地區(qū)，確定符合實(shí)際的配套及自籌資金規(guī)模，使縣級(jí)財(cái)力更多用于農(nóng)村公益事業(yè)。（2）要進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)，合理劃分中央和地方在支農(nóng)資金投入上的事權(quán)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支農(nóng)投人責(zé)任，促進(jìn)穩(wěn)定可靠的財(cái)政支農(nóng)投人保障機(jī)制的形成。發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用，通過(guò)財(cái)政貼息政策，加大政策性金融支農(nóng)力度，增加支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長(zhǎng)期貸款，并吸引社會(huì)資金，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

　�。ǘ�）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持要有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以此為目標(biāo)加以調(diào)整和優(yōu)化。具體措施包括：（1）精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，減少冗員，壓縮事業(yè)費(fèi)支出的剛性比重，變“吃飯財(cái)政”為“辦事財(cái)政”。（2）大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，有條件的地方將進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度；中央財(cái)政繼續(xù)增加良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼資金；加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金。各級(jí)財(cái)政大幅度增加對(duì)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)投入；（3）大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)實(shí)用科學(xué)成果推廣、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用為主要內(nèi)容的科技農(nóng)業(yè)建設(shè)。

　�。ㄈ�）改革和完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制，提高支農(nóng)資金使用效益

　　首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門(mén)的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。

　　其次，建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過(guò)程管理的規(guī)范化。

　　第三，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。建立并完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，同時(shí)，國(guó)家必須加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管的立法監(jiān)督，使其早日進(jìn)入法制軌道。

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