財政轉(zhuǎn)移支付法是調(diào)整上級政府為均衡財力狀況，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實施宏觀調(diào)控，將所掌握的一部分財力轉(zhuǎn)移給下級政府支配、使用過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是中國財政法的重要部門法。深化財稅體制改革，加強財政法制建設(shè)是進一步完善中國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措。本文擬就財政法定主義與中國財政轉(zhuǎn)移支付立法作初步探討，以就教于方家。

　　一、中國財政轉(zhuǎn)移支付立法的主要問題

　　按照財政法定主義的精神，我們可以簡要分析一下中國目前的財政轉(zhuǎn)移支付立法。嚴(yán)格意義上講，中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來的。現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的主要規(guī)范性文件是1995年財政部頒發(fā)的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》（以下簡稱“辦法”）。中國過渡期財政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡問題。作為一種過渡性的制度，“辦法”帶有較深的舊體制的烙印。其存在的主要問題如下：

　　1.政府間事權(quán)、財權(quán)劃分不清。事權(quán)是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財權(quán)是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力。目前，在上下級政府之間，很多事項也是難以區(qū)分清楚，許多本應(yīng)由地方財政負(fù)擔(dān)的支出，卻由中央政府承擔(dān)，而許多本應(yīng)由中央財政負(fù)擔(dān)的支出，卻推給地方財政。上下級政府之間事權(quán)劃分和財政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項，在一處由上級政府承擔(dān)，在另一處則由下級政府承擔(dān)，在一時由上級政府承擔(dān)，在另一時則下放地方政府承擔(dān)，它們之間區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)很模糊，或者根本沒有標(biāo)準(zhǔn)可循。這種事權(quán)劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，導(dǎo)致許多政府機關(guān)人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導(dǎo)致了財政支出整體效益的低下。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。同時，對省、市、縣分別有哪些財權(quán)，應(yīng)對哪些事情負(fù)責(zé)，還規(guī)定不夠明確，各級之間扯皮很多。

　　2.財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)。中國地區(qū)間財政資金的橫向轉(zhuǎn)移是通過中央政府集中收入再分配的方式實現(xiàn)的。但是，由于這種橫向轉(zhuǎn)移的過程是與中央政府直接增加可用財力相向而行的，因而對中央增加的財力是用于中央本身開支，還是用于補助某些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，在認(rèn)識上難免不一致。另外，在財力轉(zhuǎn)移上，也沒有建立一套科學(xué)而完善的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么就是根據(jù)主觀判斷，而不是依法根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配。

　　3.財政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決。中國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度保留了原有體制資金雙向轉(zhuǎn)移模式，即仍然存在資金由下級財政向上級流動現(xiàn)象，不利于提高財政資金的使用效率，增大財政部門的工作量，也不利于中央政府實施宏觀調(diào)控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，它將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題基本未能解決，不能充分體現(xiàn)財政均衡的原則。中央對地方的專項撥款補助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，與中央與地方事權(quán)劃分的原則不相適應(yīng)。此外，財政補助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付種類很多，補助對象涉及到各行各業(yè)，但各項財政補助的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。

　　4.財政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性�？v觀各國財政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是《辦法》，該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會導(dǎo)致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴(yán)重制約著中國財政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。

　　由此可見，中國財政轉(zhuǎn)移支付立法，不僅形式上的財政轉(zhuǎn)移支付必須由立法機關(guān)以法律規(guī)定（如財政權(quán)力法定、財政義務(wù)法定、財政程序法定、財政責(zé)任法定）的要求難以滿足，財政轉(zhuǎn)移支付法治實體價值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國目前民主和憲政建設(shè)的滯后同樣存在很大的差距。

　　二、中國財政轉(zhuǎn)移支付立法的完善

　　為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和財政支出制度改革的要求，規(guī)范政府公共資金支付管理，以抑制地區(qū)發(fā)展差距的拉大，平衡地區(qū)財政收支差異，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化，很有必要加強和完善財政轉(zhuǎn)移支付立法。針對中國目前的實現(xiàn)情況，按照財政法定主義的要求，財政轉(zhuǎn)移支付立法可以分兩步走：第一步，制定《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付條例》，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過若干年實踐，總結(jié)經(jīng)驗，再制定《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》。我們認(rèn)為：在立法時，應(yīng)重點注意以下幾個問題。

　　1.財政轉(zhuǎn)移支付立法與財政改革進程相適應(yīng)。財政轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)緊緊圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一既定目標(biāo)，轉(zhuǎn)變立法觀念，正確解決立法的穩(wěn)定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政轉(zhuǎn)移支付立法服務(wù)于財政改革。財政轉(zhuǎn)移支付立法要把財政改革成果，保障財政改革的順利進行、引導(dǎo)財政改革的深入作為中心任務(wù)。在財政轉(zhuǎn)移支付立法時，要妥善處理中央與地方之間的利益關(guān)系，把國家利益、整體利益放在首位，避免不適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)局部利益。

　　2.財政轉(zhuǎn)移支付立法的現(xiàn)實可行性與適度超前性相兼顧，并提高立法質(zhì)量。財政轉(zhuǎn)移支付立法既要體現(xiàn)市場經(jīng)濟的共同規(guī)律，又要結(jié)合中國實際情況。法律規(guī)定既要符合客觀實際，又要有適度的超前性。財政轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)正確把握社會經(jīng)濟和財政的運行規(guī)律及其發(fā)展趨勢，避免財政轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)在制定頒布后很快就落后于形勢發(fā)展的不良現(xiàn)象。提高財政轉(zhuǎn)移支付立法質(zhì)量包括三個方面，一是立法內(nèi)容，二是立法技術(shù)，三是立法程序。財政轉(zhuǎn)移支付立法技術(shù)包括結(jié)構(gòu)技術(shù)、語言技術(shù)和延續(xù)技術(shù)等方面，立法技術(shù)的好壞直接影響到立法的質(zhì)量。結(jié)構(gòu)技術(shù)，就是運用科學(xué)方法，使財政轉(zhuǎn)移支付法的結(jié)構(gòu)形式能夠最大限度地體現(xiàn)立法的內(nèi)容；語言技術(shù)，就是法律中的每個概念、每個條文都必須法律化，使之能正確表達立法者的愿意，較好地體現(xiàn)準(zhǔn)確、簡潔、易懂等特點；延續(xù)技術(shù)，就是充分把握法律條件的變化規(guī)律，為立法的修訂、解釋做準(zhǔn)備。財政轉(zhuǎn)移支付立法要嚴(yán)格遵守立法程序，立法程序是提高支付立法質(zhì)量的重要保證，避免不按立法程序的突擊立法或應(yīng)急立法。

　　3.財政轉(zhuǎn)移支付立法的本土化與國際化相結(jié)合。財政轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)立足中國的國情。中國是一個多民族的發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，國土遼闊，人口眾多，各地區(qū)之間自然條件差異很大，經(jīng)濟發(fā)展水平也很不平衡，公共服務(wù)水平也存在著較大的差異。因此，中國財政轉(zhuǎn)移支付立法一定要立足中國國情，符合中國的實際情況。同時，隨著中國加入WTO后，經(jīng)濟全球化已成為當(dāng)今國際發(fā)展的趨勢，而財政轉(zhuǎn)移支付立法已是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關(guān)系的普遍作法和基本準(zhǔn)則，在國外已經(jīng)有幾十年的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗。因此，凡是國外立法中實踐證明比較好且適合中國現(xiàn)實情況的，都應(yīng)當(dāng)大膽吸收。有些適合中國國情的條文，可以直接移植，并在實踐中充實、完善。發(fā)達國家走過的彎路我們應(yīng)當(dāng)避免，他們在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中根據(jù)實際情況而不斷修改財政轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)的做法，也值得我們借鑒。

　　4.明確財政轉(zhuǎn)移支付立法的宗旨，依法設(shè)置專門性的政府間財政轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)。財政轉(zhuǎn)移支付立法的實施就是要兼顧效率與公平的問題，確保中央有能力實現(xiàn)其宏觀調(diào)控目的。一般來講，效率問題多由地方政府來承擔(dān)，而公平問題則主要依靠中央政府來承擔(dān)。當(dāng)效率與公平相沖突時，要全面權(quán)衡二者之間的利弊關(guān)系，在需要效率優(yōu)先時，公平就讓道，在需要公平優(yōu)先時，效率就讓道。具體而言，財政轉(zhuǎn)移支付立法的宗旨應(yīng)包括：（1）彌補財政缺口，解決各級政府間財政的縱向不平衡；（2）保證最低限度的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，解決地方政府間的橫向不均衡；（3）加強中央政府對地方政府的控制，解決地方政府提供公共產(chǎn)品的外溢性問題，提高公共服務(wù)效率，保證地區(qū)間經(jīng)濟差距的縮��；（4）實施中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟的政策，通過對經(jīng)濟的反周期補助，刺激需求，擴大就業(yè)，吸引地方財力建設(shè)符合全國利益的項目。

　　各國經(jīng)驗告訴我們，執(zhí)行各級政府間復(fù)雜的財力轉(zhuǎn)移支付政策，特別是確定和調(diào)整中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付方案，組織保證是必不可分的，故需要依法設(shè)置一個專門的機構(gòu)來具體負(fù)責(zé)，并以立法形式規(guī)定該機構(gòu)任務(wù)、職權(quán)和職責(zé)。這一機構(gòu)設(shè)置，國外通常有兩種做法：一是由財政部兼管其職能；二是由中央政府組建的專門機構(gòu)行使其職能。為了使這一機構(gòu)在中國具有相對獨立性，我們比較傾向于第二種做法。

　　5.簡化與完善財政轉(zhuǎn)移支付的法定形式，在財政轉(zhuǎn)移支付額度上依法選擇“因素法”。中國分稅制的稅收返還制度，實行中央對地方劃的稅收按基期如數(shù)返還，并逐年遞增。這種做法不但起不到合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力分配，扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和老工業(yè)基地發(fā)展的作用，而且還會進一步拉大地區(qū)差距。此外，在財力轉(zhuǎn)移上，也沒有建立一套科學(xué)的、完善的計算公式和測算辦法。

　　借鑒國外成功經(jīng)驗，中國財政轉(zhuǎn)移支付立法可規(guī)定以下兩種方式：（1）一般性的財政補助。主要用來平衡地方財政預(yù)算，滿足地方政府履行職能所需要的基本開支。這種補助可根據(jù)地方財政收支差額來確定，由中央財政給予定額補助，不規(guī)定專門用途，不附加任何條件，無償撥給地方政府由其統(tǒng)籌使用。（2）中央對地方的專項撥款補助。這種補助在資金使用方向、用途及下級政府資金配套等方面都應(yīng)該有明確規(guī)定，主要支持地方政府完成難以承擔(dān)的公共服務(wù)項目或帶有全國性的項目，鼓勵那些符合國家經(jīng)濟政策的行業(yè)和項目的發(fā)展。重新歸并現(xiàn)有的四種政府間的財政轉(zhuǎn)移支付形式，尤其是應(yīng)當(dāng)盡快解決原體制補助和原體制上交當(dāng)中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問題。依法建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合型財政轉(zhuǎn)移支付方式體系。

　　我們認(rèn)為，目前中國所采用的基數(shù)法確定各級地方政府的財政收支基數(shù)，是不合理性的。在立法時，應(yīng)拋棄“基數(shù)法”，采用國際上通用的“因素法”。因素法的基本特點是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。“因素法”有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財政關(guān)系，提高財政管理的科學(xué)化程度。