「 標(biāo) 題」農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)村公共品供給與農(nóng)村基層制度外財(cái)政

　　「 作 者」任曉

　　「作者簡(jiǎn)介」任曉，溫州行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部

　　「內(nèi)容提要」農(nóng)村基層制度外財(cái)政的膨脹內(nèi)生于目前農(nóng)村公共品稀缺的現(xiàn)實(shí)，然而，這并不必然導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“加重”。事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)只不過是農(nóng)村基層政府與農(nóng)民博弈的結(jié)果，問題的關(guān)鍵在于確認(rèn)并界定公共資源籌集制度的合法性及與農(nóng)村公共品的區(qū)別，從而維護(hù)公共資源籌集制度的公正。

　　「摘 要 題」農(nóng)村金融與投資

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)民負(fù)擔(dān)/農(nóng)村公共品/制度外財(cái)政

　　「 正 文」20世紀(jì)80年代中后期以來，隨著城鄉(xiāng)差距拉大，中國農(nóng)村的減負(fù)呼聲與政府收效甚微的減負(fù)努力似乎形成一個(gè)怪圈，這場(chǎng)被媒體形容為貓與老鼠的游戲，由于極大的耗費(fèi)當(dāng)局的政治資源和可能引起的不良政治后果而被視為一個(gè)十分棘手的問題。因而，至今農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題仍然是所有有關(guān)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題討論的重點(diǎn)。這一問題至少包括以下幾層涵義：農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源何在？農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重如何界定？何為負(fù)擔(dān)過重，何為負(fù)擔(dān)適度？以及適度負(fù)擔(dān)何以可能？本文擬對(duì)此進(jìn)行探討。

　　一、農(nóng)村公共品的供給與農(nóng)村基層制度外財(cái)政生成

　　一個(gè)不爭(zhēng)的背景是自改革開放以來中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在一個(gè)較西方發(fā)達(dá)國家短得多的時(shí)間內(nèi)獲得超常規(guī)的發(fā)展。農(nóng)民的收入水平明顯提高，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，在私人品需求被逐步滿足之后，農(nóng)民對(duì)公共品需求便不斷地增大起來。不僅是絕對(duì)值的增加，相對(duì)比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入彈性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味著公共品需求增長率要高于傳統(tǒng)公共收入（稅收或其它）增長率。由此便凸顯出公共收入比重縮小與公共品需求擴(kuò)大的矛盾。造成公共品稀缺的另一個(gè)原因是公共品區(qū)別于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非競(jìng)爭(zhēng)性”（non-rivalness）的特點(diǎn)或者說產(chǎn)權(quán)模糊的屬性使公共品無法像私人品那樣通過市場(chǎng)進(jìn)行有效配置，而更多的時(shí)候只能采取由政府直接提供的辦法來實(shí)現(xiàn)。就處理外部效應(yīng)來看，個(gè)體的邊際成本與社會(huì)邊際成本不一致（MC≠∑MCi，i∈N）而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制效率下降也要求政府出面處理�？梢詧D示如下，圖中橫軸度量公共品的需求量或供給量，縱軸表示的價(jià)值。MC[p]、V[p]分別表示公共品對(duì)于個(gè)人的邊際成本和邊際價(jià)值，Q[p]表示該公共品的私人均衡。V[s]表示社會(huì)邊際價(jià)值，從社會(huì)角度分析，該公共品最優(yōu)供應(yīng)量是Q[s]，政府承擔(dān)公共品部分成本的效果是將邊際成本曲線由MC[p]降低到MC[b]或更低，使得私人滿足程度提高到Q[b]或恰好等于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平（見下圖）。

　　附圖一般來講，公共品的提供應(yīng)附合效率原則和受益原則，由于不同區(qū)域的居民對(duì)不同的公共品存在著不同的偏好，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式具有多樣性的選擇，地方政府可以較好地掌握各種信息，因而地方政府的決策程序一般能較實(shí)際地反映當(dāng)?shù)鼐用衿�好和需求。所以通常認(rèn)為合理的農(nóng)村公共品供給主體，應(yīng)該是農(nóng)村基層政府。

　　嚴(yán)格地講，農(nóng)村基層政府供給公共品的公共支出資金應(yīng)該只有一種來源，即現(xiàn)行財(cái)政管理體制下的農(nóng)村基層財(cái)政（包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政和預(yù)算外財(cái)政）。而事實(shí)上，農(nóng)村基層政府還有一種籌措公共資金的途徑——制度外財(cái)政。農(nóng)村基層制度外財(cái)政是指存在于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的、未能以“預(yù)算內(nèi)資金”或“預(yù)算外資金”形式反映出來的、通過非“正常”途徑籌集的、確實(shí)用于于公共目的的“公共收入”，即農(nóng)村基層政府繞開現(xiàn)行財(cái)政管理體制以各種形式收集的自籌資金以及由此發(fā)生的“公共支出”，（注：有學(xué)者將這種收入稱為“非規(guī)范收入”（樊綱，1995）或“預(yù)算外（off budget）資金”（黃佩畢，1993），更適合于概括本文所述農(nóng)村基層政府收費(fèi)和攤派資金的概念是“制度外財(cái)政收入”，這一概念的使用得益于孫潭鎮(zhèn)、朱鋼一項(xiàng)研究（孫漂鎮(zhèn)等，1993）的提示。）是“額外”供給的公共品成本的分?jǐn)傊贫龋�是一種準(zhǔn)稅收制度。

　　農(nóng)村基層制度外財(cái)政產(chǎn)生的淵源可以追溯到80年代初啟動(dòng)的、被學(xué)界概括為地方政府導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。一方面在農(nóng)村工業(yè)化初期，由于農(nóng)村私人資本的短缺和分散以及農(nóng)民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的厭惡使得民間投資資本積累很困難，所以作為這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破口和支柱的鄉(xiāng)村工業(yè)，一開始都是地方政府特別是農(nóng)村基層政府參與或支持創(chuàng)辦的，這種農(nóng)村基層政府為啟動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的擴(kuò)張性直接投資對(duì)傳統(tǒng)制度內(nèi)財(cái)政構(gòu)成巨大壓力。另一方面，作為農(nóng)村社區(qū)利益代表者和社區(qū)管理者，農(nóng)村基層政府理所當(dāng)然地負(fù)有提供社區(qū)公共品的責(zé)任。于是農(nóng)村基層政府被要求在短期內(nèi)完成對(duì)上級(jí)政府乃至中央政府的公共品供給功能的替代。但是，在“農(nóng)村基層政府由上傳下達(dá)的中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)演化為國家經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)層次和組織地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體”的過程中責(zé)任與權(quán)利顯然是非對(duì)稱的，上頭轉(zhuǎn)嫁的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村基層財(cái)政的承受能力，傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制與農(nóng)村地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的各種矛盾日益加深（注：盡管稅制改革后農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，但稅收立法權(quán)仍在中央，農(nóng)民基層政府無法根據(jù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和財(cái)政增加農(nóng)業(yè)稅收取。由于農(nóng)業(yè)稅本身積累資金有限，支援農(nóng)業(yè)投資能力弱化，不能滿足農(nóng)村的公共支出需要，事權(quán)與財(cái)權(quán)的非對(duì)稱性，導(dǎo)致投資非農(nóng)化傾向。財(cái)政分配的缺位使得地方政府把這部分費(fèi)用向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，誘致制度外財(cái)政的發(fā)生。我們對(duì)永嘉縣羅東鄉(xiāng)所作的一項(xiàng)調(diào)查顯示，1999年該鄉(xiāng)人均收入的2320元，而人均負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅只有5.85元，僅占農(nóng)民收入的0.25％。然而，該鄉(xiāng)的其他收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)5-10項(xiàng)，總額是農(nóng)業(yè)稅的好幾倍。與此相關(guān)的一個(gè)現(xiàn)象是，由于收費(fèi)行為容易遭到農(nóng)民反對(duì)，農(nóng)村基層政府就采取“費(fèi)搭稅車”的方式混合征收，模糊了稅費(fèi)界限，客觀上造成農(nóng)民認(rèn)為國家稅收不斷加重的不良印象。）。加之在經(jīng)濟(jì)增長過程中，由地方性公共品需求增大所排動(dòng)的地方性財(cái)政支出的膨脹，更是難以與傳統(tǒng)財(cái)政管理體制相容。從而產(chǎn)生了應(yīng)付這些矛盾的新的財(cái)政形式，即農(nóng)村基層制度外財(cái)政。換句話說，農(nóng)村基層制度外財(cái)政是突破傳統(tǒng)財(cái)政體制資金困境的一項(xiàng)成功的“誘致性制度變遷”案例。是有著深刻經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源的、十分“自然”的現(xiàn)象，是在舊體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件和新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下人們自發(fā)地解決公共品供給不足問題的一種處于“草創(chuàng)階段”的體制創(chuàng)新（樊綱，1995）。

　　二、農(nóng)村基層制度外財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　根據(jù)上文分析，農(nóng)村基層制度外財(cái)政基本的功能在于向農(nóng)村社區(qū)提供公共品。不同地區(qū)的農(nóng)村基層政府依據(jù)本區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員對(duì)公共品的偏好、需求強(qiáng)度作出決策，彌補(bǔ)公共品供應(yīng)不足，消除或內(nèi)化外部效應(yīng)，最大化社區(qū)成員的公共福利水平。然而，現(xiàn)行農(nóng)村基層公共品供給體制缺陷以及基層管理集團(tuán)目標(biāo)異化，農(nóng)村基層政府行為容易偏離社會(huì)成員的偏好甚至嚴(yán)重扭曲，并由此帶來農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

　　廣義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成包括：稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、集資、攤派、罰款等，是農(nóng)民向政府及其部門的直接轉(zhuǎn)移支付。本文論及的農(nóng)民負(fù)擔(dān)指除稅收外的所有“額外”公共品成本的分?jǐn)�，或者說，是社區(qū)內(nèi)農(nóng)民對(duì)政府制度外公共品的價(jià)格支付。如果說稅收是政府提供公共品的規(guī)范籌資渠道，屬于正常財(cái)政制度，則制度外財(cái)政就是超越正常財(cái)政制度統(tǒng)籌的，非規(guī)范的自籌自支式的準(zhǔn)公共收支制度。

　　在研究農(nóng)民負(fù)擔(dān)過程中我們必須注意到“農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重”有一定的主觀特性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)首先是農(nóng)民的一種感受。中共十一屆三中全會(huì)后，推行包產(chǎn)到戶的變革，農(nóng)村負(fù)擔(dān)的主體，逐步由集體轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶，農(nóng)民由集體勞動(dòng)者到獨(dú)立經(jīng)營者的身份變化使得農(nóng)民對(duì)負(fù)擔(dān)的感受變得更直接、更敏感，尤其對(duì)貨幣形式的上繳抵觸情緒較大。近期的一項(xiàng)對(duì)浙江農(nóng)村的調(diào)查顯示，僅有19.23％的農(nóng)民愿意以現(xiàn)金作為負(fù)擔(dān)方式（孫梅君，1998）。目前農(nóng)民現(xiàn)金收入占全部收入比重一般只有60％多，現(xiàn)金支付能力較低，而農(nóng)村的收費(fèi)攤派基本上是要求以現(xiàn)金形式支付的，這在農(nóng)民心理上容易造成負(fù)擔(dān)不斷加重的感受。

　　農(nóng)村基層制度外財(cái)政收入構(gòu)成中比重最大最穩(wěn)定的部分是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。目前爭(zhēng)議較大，農(nóng)民反映較多，認(rèn)為負(fù)擔(dān)過重的也主要與這項(xiàng)收費(fèi)有關(guān)。尤其在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，制度外財(cái)政“稅源”較少，主要依賴直接來源于農(nóng)民家庭可支配收入的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。有些地區(qū)這部分收入占到當(dāng)?shù)刈曰I資金收入的75％左右（程映萱，1991）。

　　按憲法規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)的職能是“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作”與之對(duì)應(yīng)的收費(fèi)包括：教育附加費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。這五項(xiàng)費(fèi)用是現(xiàn)行政策允許的制度外公共品成本在農(nóng)村社區(qū)成員間的分?jǐn)偂Ｕ�策還允許村級(jí)組織可以收取公積金、公益金和管理費(fèi)，分別用于公共設(shè)施投資建設(shè)、福利事業(yè)和行政管理費(fèi)用。

　　從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留存在有其合理性。根據(jù)諾斯的國家理論和中國現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地制度，政府和集體作為經(jīng)濟(jì)利益主體參與農(nóng)民收入分配是天經(jīng)地義的。這項(xiàng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)是鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)租（economic rent）本質(zhì)要求鄉(xiāng)村兩級(jí)作為土地集體所有權(quán)的代表實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)意義的必然結(jié)果（張岸元、白文波，2000）。事實(shí)上農(nóng)民抱怨負(fù)擔(dān)過重并非是對(duì)制度外財(cái)政體制合理性本身的懷疑，而是對(duì)制度非正常運(yùn)作過程的不滿。

　　盡管早在1991年的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》中就已明確規(guī)定，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5％”。但是各行政部門（包括鄉(xiāng)以上政府和職能部門）仍然能夠繞開5％的硬性指標(biāo)，以合法形式明文下達(dá)各種收費(fèi)項(xiàng)目，各種達(dá)標(biāo)攤派集資等（注：如浙江的某些縣（區(qū)）下文規(guī)定收取建設(shè)集資費(fèi)、造地費(fèi)、耕地占用費(fèi)、建筑許可證工本費(fèi)、農(nóng)改廁押金、超面積罰款等，而且在就學(xué)、外出打工、婚姻登記，農(nóng)業(yè)用電等方面也存在較嚴(yán)重的加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象。），這些名目繁多的收費(fèi)往往是通過行政隸屬關(guān)系，借助行政的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，1996年農(nóng)民承擔(dān)的收費(fèi)、集資、罰款等社會(huì)負(fù)擔(dān)為131.2億元，人均14.7元，比上年增長14.2％；為了真實(shí)地反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)的事實(shí)，據(jù)農(nóng)業(yè)部的另一項(xiàng)對(duì)全國百縣監(jiān)測(cè)點(diǎn)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1996年農(nóng)民人均承擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)為46.1元高于全國統(tǒng)計(jì)數(shù)字3倍。這種超范圍統(tǒng)籌多數(shù)未能用于農(nóng)村公共品的提供或造成公共品供給過剩。在監(jiān)督不足的情況下，這部分公共資源甚至被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。

　　既便是嚴(yán)格執(zhí)行“5％”標(biāo)準(zhǔn)征收，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的地區(qū)也未能達(dá)到使實(shí)際征收額隨農(nóng)民上年人均純收入的變動(dòng)而變動(dòng)，從而減輕欠收年份農(nóng)民負(fù)擔(dān)的效果。目前在提統(tǒng)征收實(shí)際操作中負(fù)責(zé)計(jì)算農(nóng)民上年人均純收入的是縣級(jí)統(tǒng)計(jì)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站。于是許多地方便根據(jù)自己的提統(tǒng)總量目標(biāo)，通過征收公式的逆推，準(zhǔn)確“算出”農(nóng)民上年純收入，如此征收方式的效率值得懷疑。

　　部分農(nóng)民感到負(fù)擔(dān)重的另一個(gè)原因是負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偡绞讲缓侠�，在現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制下，制度外公共品的成本基本上是在社區(qū)內(nèi)所有成員間平均分?jǐn)偟�，這顯然會(huì)造成負(fù)擔(dān)不均，就分?jǐn)偟挠?jì)提標(biāo)準(zhǔn)而言，無論是1996年以前是不超過全鄉(xiāng)上年人均純收入的5％的標(biāo)準(zhǔn)。還是從1997年起改為以村農(nóng)民人均純收入為計(jì)提依據(jù)，均不符合公平負(fù)擔(dān)原則。在收入水平參差不齊的農(nóng)民間進(jìn)行平均公攤的結(jié)果是高收入戶實(shí)際負(fù)擔(dān)低于其人均收入的5％，低收入戶的實(shí)際負(fù)擔(dān)會(huì)高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之間的農(nóng)村基尼系數(shù)計(jì)，有半數(shù)的農(nóng)村人口在平均線下，低收入階層農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。就征收對(duì)象而言，依前文的分析，制度外征收合法依據(jù)是農(nóng)村基層政府和村集體與農(nóng)民之間基于土地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租。所以征收對(duì)象應(yīng)該是土地。但是根據(jù)公共品收益外在化且非排他的特點(diǎn)，分?jǐn)偣�共品成本的�?duì)象則應(yīng)該是社區(qū)內(nèi)所有農(nóng)民。也就是說征收的對(duì)象應(yīng)該是“人頭”。也許正是因?yàn)檫@種思維上的混亂導(dǎo)致在實(shí)際操作中各地農(nóng)村征收對(duì)象的定位五花八門。有完全向“地頭”分?jǐn)偟�、有完全向“人頭”分?jǐn)偟摹⒂袑⑼恋嘏c人口結(jié)合起來平攤的�？紤]到農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)人口比重相對(duì)較高的現(xiàn)狀（注：盡管農(nóng)村中有不少農(nóng)業(yè)人口涌向城市從事其他產(chǎn)業(yè)了，但與此相關(guān)的一個(gè)突出現(xiàn)象是：對(duì)于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市打工或經(jīng)商的“農(nóng)民”來講只要在農(nóng)村有田或擁有農(nóng)村戶籍，還是得繼續(xù)負(fù)擔(dān)土地或戶籍所有地的攤派。盡管農(nóng)村農(nóng)共品對(duì)這部分人來講效用早已為零。），無論是采取哪種分?jǐn)傊贫�，比較利益水平低的農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)率總會(huì)高于比較利益水平高的非農(nóng)其它產(chǎn)業(yè)。這種高收入產(chǎn)業(yè)、高收入戶低負(fù)擔(dān)率，低收入產(chǎn)業(yè)、低收入戶高負(fù)擔(dān)率的反向調(diào)節(jié)機(jī)制使得農(nóng)村制度外公共品成本分?jǐn)傊贫燃炔皇堑缺壤�的，更不是累進(jìn)的，而是一種具有累退效應(yīng)的分?jǐn)倷C(jī)制。導(dǎo)致農(nóng)村公共的分?jǐn)傊贫扰で�的更深層次的原因在于農(nóng)村基層政府的行政目標(biāo)高于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。農(nóng)村基層政府的目標(biāo)是多重的，除了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還有其他政治、社會(huì)職能目標(biāo)。在曼庫爾。奧爾森（Mancur Oison）的利益集團(tuán)模型分析框架中作為分權(quán)后的地方行政管理集團(tuán)亦是符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的，是決策者在決策過程中更多地追求自身收益與成本的均衡，而不是社會(huì)收益與社會(huì)成本在邊際上的均衡�；鶎诱�府的目標(biāo)函數(shù)中比較關(guān)鍵的兩個(gè)變量是：升遷和規(guī)模（王竹，1997）。他們首先考慮的是上頭對(duì)其職位升遷的考核因素，其次謀求管轄的權(quán)限和規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)農(nóng)村基層管理者面對(duì)財(cái)政資金的嚴(yán)格約束，難以最大化上述目標(biāo)效用時(shí)，他們很自然地會(huì)想到通過對(duì)農(nóng)民各種收費(fèi)的增加來放松資金的約束。然而，基層管理者政績偏好顯然與農(nóng)村社區(qū)整體利益取向上存在著差別，這不僅加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且造成了社會(huì)福利的損失。比如一些地方盲目上馬“獻(xiàn)禮工程”、“達(dá)標(biāo)項(xiàng)目”、“升級(jí)計(jì)劃”不切實(shí)際搞攀比，向農(nóng)民亂攤派，亂收費(fèi)就是例證。再如，出于追求機(jī)構(gòu)最大化的沖動(dòng)，政府規(guī)模有擴(kuò)大趨勢(shì)�，F(xiàn)在一個(gè)30人左右編制的基層政府往往有上百人的規(guī)模，在財(cái)政無力承擔(dān)的情況下政府就為“養(yǎng)人”出臺(tái)了大量收費(fèi)項(xiàng)目，以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口。而有的收費(fèi)竟然僅僅是為了維持收費(fèi)人員的開支。

　　從外部監(jiān)督角度看，現(xiàn)行公共資源配置過程約束機(jī)制嚴(yán)重滯后。制度外財(cái)政收支帳證不全，甚至根本沒有建帳，資金管理混亂。由于有關(guān)收費(fèi)政策規(guī)定本身較模糊，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大。這使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對(duì)稱，監(jiān)督成本過大，導(dǎo)致有效監(jiān)督不足。事實(shí)上，現(xiàn)行的政府審計(jì)監(jiān)督極少涉及對(duì)農(nóng)村制度外財(cái)政運(yùn)行情況的監(jiān)督。管理上約束和制衡的缺乏，后果是公共資源配置總體效率的低下。較為常見的情況是公共資源被用于與改進(jìn)農(nóng)民福利水平無關(guān)的事情，甚至被趁機(jī)侵占挪用。

　　三、農(nóng)村公共資源籌集制度的改進(jìn)與農(nóng)民適度負(fù)擔(dān)的可能

　　農(nóng)村制度外公共資源籌集制度運(yùn)作過程中存在的一系列漏洞，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的后果，這不僅在經(jīng)濟(jì)上降低了農(nóng)民可支配收入水平，嚴(yán)重削弱農(nóng)業(yè)的自我積累能力，壓抑農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的提高，而且，更重要的是政治上會(huì)造成農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)合法性認(rèn)可程度的下降，動(dòng)搖政府政績合法性基礎(chǔ)。農(nóng)民在缺乏相應(yīng)申訴和退出機(jī)制救濟(jì)的情況下（注：一種可能的退出機(jī)制是移民到另外的地方，避開當(dāng)?shù)鼗鶎诱��?quán)的收費(fèi)行為，但是，問題在于到了新的地仍然會(huì)有一個(gè)收費(fèi)的基層政府，另外在土地仍然是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活保障的前提下，土地集體所有很自然有一種排外傾向，而且嚴(yán)密的戶籍制度似乎更難突破。），容易使原本單純的經(jīng)濟(jì)屬性問題復(fù)雜化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。

　　1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)全國不少地區(qū)進(jìn)行了探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)形成了諸如：“費(fèi)改稅”、“稅費(fèi)統(tǒng)籌”、“稅費(fèi)合一，人地分?jǐn)偂�、“土地�?fù)擔(dān)大包干”等改革思路，其中以“費(fèi)改稅”的呼聲最高。

　　“費(fèi)改稅”的主張者認(rèn)為向農(nóng)民籌資收費(fèi)本身符合稅收的一些性質(zhì)。而且稅收比收費(fèi)規(guī)范便于控制，可以取消基層直接參與農(nóng)民收支分配的權(quán)力，從而遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的可能性。對(duì)于這種思路已有人表示了不同的看法，認(rèn)為“費(fèi)改稅”建議是試圖繞開土地制度和戶籍制度去討論農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，既缺乏理論依據(jù)又沒有操作的可能（張岸元、白文波，2000）。

　　一種我們比較贊同和可行的農(nóng)村公共資源籌集制度的改革方案是：在明確劃分農(nóng)村基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)基礎(chǔ)上，將原來向農(nóng)民收取的一切制度外項(xiàng)目按租和費(fèi)劃分成兩大類。在農(nóng)村，租一般是指地租。根據(jù)土地資源區(qū)分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租。絕對(duì)地租的依據(jù)是土地所有權(quán)的級(jí)差。級(jí)差地租的依據(jù)是土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)。地租收取的依據(jù)是農(nóng)村基層的政府是土地的所有者的代表。地租與土地所有權(quán)的對(duì)應(yīng)可以復(fù)歸鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的經(jīng)濟(jì)租本質(zhì)。費(fèi)是享受公共品支付的價(jià)格，是基于對(duì)公共品消費(fèi)事前或事后的評(píng)價(jià)而產(chǎn)生的支付行為的方式。費(fèi)的收取應(yīng)與具體的公共品相對(duì)應(yīng)。目前農(nóng)村土地的集體所有制決定了租的收取應(yīng)歸集體，包括絕對(duì)地租和級(jí)差地租，租的數(shù)量由上級(jí)政府定一個(gè)總的上限，在上限以內(nèi)再劃分幾個(gè)檔次，由基層組織與農(nóng)民協(xié)商決定適用的檔次。租的交付形式可以是實(shí)物或出工，也可以是貨幣形式。費(fèi)的收取應(yīng)視具體的支出情況和實(shí)際需要，由村民大會(huì)決議通過方可收取，但是在絕對(duì)量上還是要設(shè)定一個(gè)控制標(biāo)準(zhǔn)�？傊�，要考慮到區(qū)域內(nèi)不同收入層次間，由于農(nóng)民收支差別而產(chǎn)生的對(duì)負(fù)擔(dān)實(shí)際承受能力的差異，政策設(shè)計(jì)中在總量控制的前提下實(shí)行區(qū)域分類收取。另外要盡可能推行以勞代資，減輕農(nóng)民現(xiàn)金支付負(fù)擔(dān)。

　　關(guān)于公共資源有效使用的基本設(shè)想是：第一，要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，使區(qū)域范圍內(nèi)多數(shù)人的需求得以體現(xiàn)。這就要求基層政權(quán)真正落實(shí)民主選舉制度。通過民主選舉使得農(nóng)村基層干部能夠真正以本社區(qū)農(nóng)民的根本利益為決策本位，對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)，受農(nóng)民監(jiān)督，從而保證農(nóng)村公共資源得到合理有效的使用。第二，推行農(nóng)村財(cái)務(wù)管理預(yù)決算制度，由民主理財(cái)小組參與編制預(yù)算搞好財(cái)務(wù)收支的事前監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)公布接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，健全農(nóng)業(yè)審計(jì)制度，采取靈活多變的方法強(qiáng)化外部監(jiān)督。第三，提高農(nóng)民的參政意識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)民的“集體行動(dòng)”能力，從而改變?cè)谂c政府博弈過程中的弱勢(shì)地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政民治”的格局。從政府的層面來講首要的任務(wù)是繼續(xù)大力推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)總量，通過以工補(bǔ)農(nóng)提高農(nóng)民收入水平，增強(qiáng)農(nóng)民的承受能力。同時(shí)，加大機(jī)構(gòu)改革力度，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)壓縮經(jīng)費(fèi)，規(guī)范政府行為，從而抑制農(nóng)村基層政府外財(cái)政支出的膨脹。

　　四、余論

　　基于以上的討論，我們還可以進(jìn)一步探討一些更為深入的問題。比如我們很容易發(fā)現(xiàn)所謂制度外財(cái)政只不過是在舊體制（公共品供給制度）已經(jīng)無效的地方自發(fā)地創(chuàng)造新的作法以擺脫公共品短缺困境。而新作法作為一種非正式制度安排的不穩(wěn)定性及其在實(shí)施過程中的扭曲，引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過重。我們?cè)诳隙ㄞr(nóng)村基層制度外財(cái)政是解決農(nóng)村公共品供給短缺的重要制度形式的同時(shí)，應(yīng)該注意到制度形成過程需要一個(gè)較長的重復(fù)演進(jìn)過程。所以農(nóng)村基層制度外財(cái)政與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有必然的聯(lián)系。前者根源在于現(xiàn)行公共收支體制上存在著混亂與缺陷，后者則只不過是一個(gè)農(nóng)民與地方政府交易過程中討價(jià)還價(jià)吃虧的外在表現(xiàn)。

　　進(jìn)一步說，從分配的要求看，農(nóng)村基層制度外財(cái)政這種非市場(chǎng)機(jī)制的籌集資金方法也不可能是單純經(jīng)濟(jì)機(jī)制。也就是說解決公共需要的分配必然要介入政治過程替代市場(chǎng)機(jī)制。所以，對(duì)于規(guī)范農(nóng)村基層制度外財(cái)政而言，關(guān)鍵是需要通過合法民主程序?qū)⑵渥優(yōu)榻?jīng)由農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共品受益人（公共品成本支付人）全體批準(zhǔn)，能夠表達(dá)社區(qū)成員公共選擇結(jié)果的一種規(guī)范化的地方收費(fèi)。對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的治理則較為復(fù)雜，也許正因?yàn)槿绱�，本文有關(guān)這一部分的討論無可避免地將這個(gè)看似屬于純經(jīng)濟(jì)范疇的問題擴(kuò)展到了政治領(lǐng)域。然而，更多的討論已超出了本文的論題。所以，文中針對(duì)這一問題的有關(guān)建議也只能是一些治表的權(quán)宜之計(jì)。這也是因?yàn)槲覀儾幌嘈呸r(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是一個(gè)純“經(jīng)濟(jì)問題”。