[摘　要] 公共財政體制改革已成趨勢，而我國公共財政又有其特殊性。面對我國預算內高等教育經(jīng)費支出的嚴重不足，必須適應公共財政的基本性質，正確認識教育特別是高等教育的準公共產(chǎn)品性質，合理調整預算內初、中、高等教育經(jīng)費的支出比例，適當改變高等教育經(jīng)費的分擔結構。

　　[關鍵詞] 公共財政；　高等教育經(jīng)費；　準公共產(chǎn)品

　　一、公共財政的基本內涵

　　公共財政是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟相適應的財政類型或運行模式。以市場經(jīng)濟為基礎的公共財政有其特定的基本內涵，即“公共財政一般”，這主要體現(xiàn)在：（1）預算的公共性。公共財政從出發(fā)點和歸宿點來看，是應市場主體的公共需要而產(chǎn)生的，為滿足公共需要而存在。因而通過預算收支提供的公共產(chǎn)品必然也必須是由公眾的偏好和意愿決定的，要受公眾的制約和監(jiān)督，政府作為社會公眾的代理人不能侵犯公眾的利益。（2）收入的公共性。指的是課征稅收依據(jù)的是公共權力，稅收普遍課及每個社會成員，“取之于民，用之于民”，這符合受益原則。（3）支出的公共性。財政的供給范圍限制在公共性領域，如公共安全、社會秩序、公用事業(yè)、基礎設施、科技教育、社會保障、經(jīng)濟穩(wěn)定、環(huán)境保護等方面。市場有效競爭領域的資源配置，是經(jīng)濟主體的事，財政一般不插手。

　　二、我國公共財政的特殊性

　　我國和西方的公共財政都是建立或基本建立在現(xiàn)代經(jīng)濟基礎之上的，是國家或政府為市場提供公共服務的分配財政行為。

　　盡管我國的公共財政在彌補市場失靈、為市場提供公共服務、不以贏利為目的、運行法治化等方面與西方公共財政有著基本相同或相似的特征，但是，由于社會制度、歷史文化傳統(tǒng)等的差異，不同的“市場——政府觀”下的公共財政，又有特殊性的一面，即“公共財政特殊”。就中西比較而言，姑且不論財稅制度和政府收支結構上的細微差異，就公共財政模式本身看，我國公共財政至少有這么幾個方面的特殊性。

　　1.由于我國社會主義市場經(jīng)濟是建立在公有制的基礎上，這就直接導致了我國的財政運行模式將是雙元財政，即公共財政和國有資產(chǎn)（本）財政的結合，而西方的財政運行模式只是較單一的公共財政模式。因此，我國的公共財政并不是單純的公共財政，它還要處理公共財政與國有資產(chǎn)（本）財政之間的關系，遠非西方的那么簡單。

　　2.由于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平總體上落后于西方發(fā)達國家，決定了我國將要建立起來的公共財政有著諸多不同于西方發(fā)達國家的特點和內容，形成了我國發(fā)展型公共財政與西方發(fā)達型公共財政的差異。在稅收收入結構上，我國將長期以流轉稅為主，西方大體上以所得稅為主。根據(jù)理查。馬斯格雷夫和羅斯托的“發(fā)展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，公共投資在整個國家經(jīng)濟總投資中占較高比重，為社會提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎設施和公共服務，促使經(jīng)濟起飛。而西方國家的經(jīng)濟大多進入成熟期，公共支出主要目標由提供社會基礎設施轉向提供教育、衛(wèi)生、福利等服務，此時，用于社會保障和收入再分配方面的支出所占比重較大。

　　3.由于我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟發(fā)展的總體水平較低，因此，我國公共財政的職責不單是要彌補市場不足和保護市場，同時還要影響市場和培育市場。不僅“市場不能千的，政府要干”，這是公共財政最基本的供應范圍，就是“市場能干，但現(xiàn)在干不好或干得很慢的”，政府還要介入，產(chǎn)業(yè)結構調整就是一個突出的例子�？梢�，我國的公共財政的內涵和外延除了其一般性，還保留自身的特殊性。在公共產(chǎn)品供應范圍上，不僅要加強物質性的公共產(chǎn)品供應，如公共基礎設施、社會保障等，還要加強政策、制度、法令性的公共產(chǎn)品供應，以健全、完善、穩(wěn)定市場經(jīng)濟。

　　三、我國現(xiàn)行財政體制下的高教事業(yè)經(jīng)費支出狀況

　　盡管從公共財政的原則出發(fā)，我國財政支出的主要范圍是行政管理開支和國防開支、科教文衛(wèi)支出的一部分、社會保障支出、其他經(jīng)濟主體不愿或無能力支出而社會又需要的建設項目開支等幾個方面，但是，我國的財政支出至今尚未走出傳統(tǒng)的“大而寬”的支出格局，“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財政職能的實現(xiàn)。目前，突出的問題有：（1）巨額的國有企業(yè)虧損補貼。除政策性虧損補貼外，國家財政實際上承擔了大量的經(jīng)營性虧損補貼，成為國家財政沉重的負擔。（2）過長的事業(yè)單位供給線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，仍然由國家掌握，財政供給經(jīng)費。（3）行政經(jīng)費膨脹。這與政府機構的臃腫、人浮于事及效率低下相一致。（4）科技、教育投入不足。從絕對數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢，而且財政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。就高等教育事業(yè)而言，財政性教育經(jīng)費更是嚴重不足。

　　高等教育的經(jīng)費需求取決于兩個基本因素：一是在校生規(guī)模，二是生均教育經(jīng)費。按照國際通行標準，2010年我國高等教育適齡人口（18-22歲）約為11600萬人①，按國家《面向21世紀的教育振興行動計劃》規(guī)定的15％的入學率測算，在校生規(guī)模要達到1740萬人。

　　我國高等教育生均全口徑教育經(jīng)費支出，1993年為6442元，1997年上升到10666元，年增長率為13.43％，扣除物價上漲因素，實際年增長為2.6％②。由于高等教育成本具有不斷遞增趨勢，所以，生均教育經(jīng)費還會以不低于2.6％的速度遞增。假定實際增長率為3％，則到2010年生均教育經(jīng)費為15663元，所需高等教育經(jīng)費總額為2725億元。

　　那么，財政能否滿足如此龐大的經(jīng)費需求？這取決于我國財政收入增長狀況以及高等教育的經(jīng)費分擔結構。

　　財政收入增長狀況首先取決于經(jīng)濟的發(fā)展前景。我國經(jīng)濟發(fā)展水平與世界平均水平還有相當大的差距，具有很大的發(fā)展空間。根據(jù)有關方面的測算，我國未來10年間經(jīng)濟增長速度將保持在7％-7.9％之間③。以我國1999年的GDP82054億元為基數(shù)④，按7％或7.9％的年增長率分別測算，至2010年我國的GDP將達172712億元或189381億元。

　　財政收入增長狀況其次取決于財政收入占GDP的比重。自1980年以來，我國財政收入占GDP的比重逐年下降。1980年我國財政收入占GDP的比重高達25.7％，1990年為15.8％，1995年下降至最低點10.7％，從1996年起止跌回升，財政收入的增長速度開始高于GDP的增長速度，1999年上升到13.87％。從1990年至1999年，財政收入占GDP的平均比重為12.28％⑤。隨著我國稅收制度的日漸完善、稅收征管的加強，堵漏、清欠工作的深入，以及“費改稅”的推進、部分預算外收入向預算內的轉化，財政收入占GDP的比重可望上升到14％左右，我們權且假設為14％。按此比例，到2010年我國財政收入可達到24180億元或26513億元（前者按GDP增長7％測算，后者按7.9％測算，下同）。

　　那么，在這樣的財政收入規(guī)模條件下，財政又能維持多大的高等教育規(guī)模呢？這一方面取決于財政分配于高等教育的經(jīng)費額度，另一方面取決于高等教育生均教育經(jīng)費中的財政分擔比例。

　　財政分配于高等教育的經(jīng)費額度，關鍵在于預算內高等教育撥款占財政收入的比重。長期以來，我國預算內高等教育撥款占財政收入比重一直較低，1990年為3.23％，1997年下降到3.19％，較高的1994年也才3.50％，平均比重為3.29％⑥�？紤]到財政加大教育投入力度的可能，高等教育撥款占財政收入的比重可望提高到4％左右，到2010年，高等教育預算內經(jīng)費可達967億元或1061億元，僅能提供所需高等教育經(jīng)費總額2725億元的35％或39％。

　　自從1994年招生“并軌”改革以來，高等教育逐步實行了收費制度，學生個人需要分擔一部分教育成本，但是，預算內經(jīng)費仍占高等教育經(jīng)費的大部分。1994年我國高校生均預算內教育經(jīng)費支出為6302元，占生均全口徑教育經(jīng)費的84％，1997年為8365元，占78％，1999年約為8400元，約占60％⑦�？梢钥闯�，我國高等教育經(jīng)費分擔結構已經(jīng)有了較大的變化，特別是在1999年民辦高等教育的迅速發(fā)展，個人分擔的比例有了較大的提高。如果保持1999年的這種辦學模式和經(jīng)費分擔結構，按2010年生均教育經(jīng)費15663元（已扣除物價上漲因素）計算，財政需要分擔9398元，預算內教育經(jīng)費能夠維持1029萬或1129萬的在校生規(guī)模，僅完成了目標1740萬的59％或65％。

　　因此，為了緩解預算內高等教育經(jīng)費的嚴重不足，實現(xiàn)2010年高等教育入學率15％的目標，我們所面臨的主要選擇似乎就是進一步降低預算內高等教育經(jīng)費占生均教育費用的比重。

　　四、我國公共財政體制下的高等教育經(jīng)費支出

　　首先，必須正確認識公共財政體制下教育及其初、中、高等教育的性質。一般來說，教育屬于準公共產(chǎn)品，兼有公共性和私人性，而且不同等級的教育其公共性和私人性強度是不同的。初、中等教育傳授的是基礎知識，具有較強的公共性和較弱的私人性，是一種“純度”較高的準公共產(chǎn)品。而高等教育傳授的是專業(yè)知識，訓練的是專業(yè)技能，具有較強的私人性和較弱的公共性，是一種“純度”較低的準公共產(chǎn)品。

　　其次，應當合理調整預算內初、中、高等教育經(jīng)費的支出比例。從理論上講，依據(jù)投入與收益相對稱的公平原則，不同“純度”的教育，應由財政和個人分擔的教育經(jīng)費比例是不同的，對初等教育財政應分擔更多的份額，對高等教育則個人應多分擔一些份額。所以，就公平而言，財政的扶持重點首先應該是初等教育。同時，不同等級的教育其收益率不僅不同，而且還隨著教育等級的提高而依次降低，即在三級教育中，初等教育的投資收益率最高，其次是中等教育、高等教育。特別是在發(fā)展中國家，這一現(xiàn)象尤為明顯。這是因為在發(fā)展中國家，三級教育的相對成本較大，而相對收益則較小。所以，就效率而言，將教育投資的重點放在初、中等教育上也是十分有道理的。從比較的角度講，按照國際通行的標準，人均GNP處于600—2000美元的發(fā)展中國家，三級教育經(jīng)費的比例為40.5：29：17.9，生均經(jīng)費比應在1：2.5：9.2的水平⑧。我國屬于發(fā)展中國家，1999年人均GNP還不足800美元。但是，1997年我國財政性三級教育經(jīng)費比例為32.41：37.15：20.32⑨，與國際通行標準相比，初等教育經(jīng)費比例仍朋顯偏低，高等教育的經(jīng)費比例仍明顯偏高，與我國初等教育的絕對大規(guī)模和高等教育的絕對小規(guī)模形成了明顯的反差，造成了我國三級教育生均經(jīng)費比的嚴重失調。1993年我國生均教育經(jīng)費比為1：2.29：23.40，1997年為1：2.16：18.03，高等教育生均經(jīng)費比雖有較大幅度下降，但與國際通行標準相比仍然偏高。特別是生均預算內教育經(jīng)費比，1993年為1：2.82：31.88；1997年為1：2.11：24.49⑩，高等教育經(jīng)費比仍高于國際標準數(shù)倍。所以，為了提高教育資源配置的宏觀效率，必須對我國財政性三級教育經(jīng)費結構進行調整，特別是對初等教育和高等教育之間的經(jīng)費結構進行調整，適當降低高等教育經(jīng)費占三級教育經(jīng)費的比例，提高初等教育經(jīng)費占三級教育經(jīng)費的比例。

　　再次，適當調整高等教育經(jīng)費的分擔結構。一方面，要適應高等教育的準公共產(chǎn)品性質，逐步提高高等教育的收費標準，也即提高受教育者個人的分擔比重，相應降低生均教育經(jīng)費中由財政分擔的比例，從而在等量財政投入下有效擴大高等教育規(guī)模，提高入學率。但是，受教育者個人分擔高等教育經(jīng)費的比例的提高必須與個人及其家庭實際分擔能力的提高相適應，并且與我國公共財政體制的特殊性質相適應。另一方面，要改變單一的高等學校辦學模式，積極發(fā)展民辦高等教育，這不僅有助于緩解預算內高等教育經(jīng)費的不足，而且能夠有效擴大高等教育規(guī)模。

　　[注釋]

　　[1]根據(jù)中國人口統(tǒng)計年鑒1997（中國統(tǒng)計出版社）有關數(shù)據(jù)整理。

　　[2]根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計摘要》教育發(fā)展研究，1999，（5）和《中國統(tǒng)計年鑒1999》有關數(shù)據(jù)整理。

　　[3]參見上海證券報（網(wǎng)絡版），2000-03—28；中國經(jīng)濟時報，2000-01-17.

　　[4]國家統(tǒng)計局。中華人民共和國1999年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[D].2000-02-28.

　　[5]國家統(tǒng)計局。中國統(tǒng)計年鑒（1999）中國統(tǒng)計出版社。

　　[6]根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計摘要》教育發(fā)展研究，1999，（5），和《中國統(tǒng)計年鑒1999》整理。

　　[7]中國教育經(jīng)費統(tǒng)計摘要[J]教育發(fā)展研究，1999，（5），1999年為估計數(shù)。

　　[8]上海財經(jīng)大學公共政策研究中心，1999中國財政發(fā)展報告[R].滬：上海財經(jīng)大學出版社，2000，2.

　　[9]中國教育經(jīng)費統(tǒng)計摘要[J]，教育發(fā)展研究，1999，（5）。

　　[10]根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計摘要》教育發(fā)展研究，1999（5）和《中國統(tǒng)計年鑒1999》有關資料整理。