防治地方財政危機的實踐——費城個案分析費城是賓夕法尼亞州最大的城市（美國第五大城市）和工商業(yè)中心。1991年，費城首次爆發(fā)了財政危機，當年政府預算收支缺口為1.54億美元。同年6月5日，賓夕法尼亞州共同機構依法成立了賓夕法尼亞政府間合作機構PICA（Pennsylvania Intergovernmental Cooperation Authority）。

　　PICA作為州政府的派出機構常駐費城市，它由5位有投票資格和2位沒有投票資格的成員組成管理委員會來管理。州長、上議院臨時主席、上議院少數(shù)黨派領導人、眾議院發(fā)言人和眾議院少數(shù)黨派領導人各任命一名人員擔任委員會投票人員，每人任期兩年。其他兩名沒有投票資格成員由賓夕法尼亞州共同預算秘書和費城市財政局長組成，他們代表所在的部門來旁聽會議。

　　PICA在協(xié)調州政府和地方政府方面發(fā)揮著重要作用，它的職能是向財政陷入危機的地方提供經(jīng)濟援助和進行協(xié)調監(jiān)督，以幫助其克服財政危機。就經(jīng)濟援助功能而言，PICA有權發(fā)行債券向地方提供補助或貸款。雖然PICA發(fā)行長期債券的權力被廢止，但仍保留發(fā)行短期債券為地方籌集資金的權力。到目前為止，PICA已為費城市資助了10億多美元。

　　PICA還有非常強的協(xié)調和監(jiān)督功能，它可協(xié)調地方及其債權人達成最終談判協(xié)議，它可行使某些建議權力，審核地方財政事務方面的報告，其中包括對市政府每年的預算報告和中長期財政計劃的審核。

　　據(jù)稱，未來PICA的作用將主要體現(xiàn)在監(jiān)督上，即主要是維持財政平衡，進一步把管理改革制度化，并根據(jù)地方戰(zhàn)略計劃的要求調整其運行。至于PICA是否涉及學區(qū)的財政事務需由法院裁定。

　　從實際效果來看，PICA   幫助費城緩解了財政困難，提高了地方財政管理效率。

　　在未來的幾年里，像許多大城市一樣，費城市仍面臨著過去的財政風險，如養(yǎng)老金債務的增加，預算削減增加了或有債務，新的勞動合同增加了政府運行成本。不過，從費城市政府、市議會和PICA的有關報告來看，費城市在2004－2008財政年度仍有希望每年保持財政盈余（指加上PICA融資收入后的贏余，2004財政年度來自PICA的收入2.26億美元，占當年一般基金預算全部收入的7.2％），盡管到2008年累計預計赤字達到8.34億美元。

　　與美國其他老工業(yè)城市一樣，費城財政危機是長期以來城市“空殼化”  的必然結果：隨著企業(yè)和富人“外逃”而來的是城市稅源大量流失，而城市公共服務水平剛性化又要求政府稅收不能減少，結果納稅人的負擔越來越重，企業(yè)和富人“外逃”越來越多，并且形成惡性循環(huán)�？梢姡瑢崿F(xiàn)公共財政健康化將是當?shù)卣�府的一項長期任務。也正因為這樣，迫使費城市政當局在增收節(jié)支、尋求PICA支持的同時，更多地從結構性、制度性改革的深層次上尋求擺脫危機的出路。費城市于2003年專門成立地方稅制改革委員會，正是希望通過全面的地方稅收制度改革來促進產(chǎn)業(yè)結構調整、解決城市“空殼化”問題，最終實現(xiàn)地方財政的良性發(fā)展。

　　美國防治地方財政危機的特點

　　從上述賓夕法尼亞州防治地方政府財政危機的實踐情況可以看出，盡管美國實行相對獨立的分級財政體制，地方政府在財政管理上擁有很大的自主權，但地方政府財政一旦“出事”，上級政府并非甩手不管。事實上，任何政府財政出現(xiàn)危機，都不可能僅僅是“自己的事情”，必然要影響到上下級政府之間的財政聯(lián)系，影響到更大范圍、甚至是全國的社會政治經(jīng)濟穩(wěn)定。當然，對地方政府財政危機的救助也不是簡單的給錢，而是有相應的制約和嚴格的監(jiān)督�？傮w看，美國對地方政府財政危機的處理具有如下特點：

　　一是依法處理，照章行事。從聯(lián)邦到各州都有嚴格、完整的法律制度來防范和治理政府財政危機，這就保障了處理地方政府財政危機時的程序化、制度化和規(guī)范化，使相關各方任務清晰，職責分明。特別是在相關法規(guī)中明確制定危機認定標準，不僅使危機處理有章可循，實際上還起到了防范政府財政風險擴大的作用，使得地方政府對財政風險心中有數(shù)，防患于未然。與其等地方政府財政出現(xiàn)危機的時候再來救助，不如通過法律制度嚴格規(guī)定和明確地方政府在防范財政危機方面的職責。

　　二是經(jīng)濟援助與監(jiān)督相結合。州政府在給予發(fā)生財政危機的地方以財政援助的同時，要對受援地方政府的行為進行必要的約束，對其財政收支管理進行嚴格的監(jiān)管，包括派駐專門機構監(jiān)督地方政府。而且財政援助也不是無償撥款，一般是提供有償借貸，或通過必要的政策和法律幫助地方政府融資。

　　三是原則性與靈活性相結合。州政府派出的專門機構（特派協(xié)調員）在處理地方財政危機方面擁有相當大的權力，可以按法律規(guī)定采取各項嚴格措施和緊急處置辦法，同時，又能根據(jù)地方實際情況提出切實可行的反危機建議，特別是注重運用其特殊權力協(xié)調各方關系，包括積極與相關債權人、雇員等談判協(xié)調，力求使各方損失最小化。

　　四是州政府與被救助地方政府之間在本質上體現(xiàn)了一種合作關系。州政府對發(fā)生財政危機的地方進行救助不是簡單的行政措施，也不是單方面的強制和施舍，而是建立在政府間財政合作的基礎上。無論從地方財政危機狀況的申請和確認來看，還是從實施財政救助地方式方法來看，都充分體現(xiàn)出一種合作原則。

　　美國防治地方財政危機的實踐對我國的幾點啟示

　　第一，應當從戰(zhàn)略高度認識我國地方財政風險和財政危機問題。盡管從總體上看我國財政體系正朝著健康、穩(wěn)定的方向發(fā)展，但近年來一些地方政府財政風險因素不斷增加的事實也是不容忽視的。財政是社會經(jīng)濟和政治的綜合反映，我國工業(yè)化和市場化發(fā)展過程中各種社會風險因素毫無例外地要反映到政府財政上來，加上財政體制和管理制度本身的原因，一部分基層財政出現(xiàn)了前所未有的困難，財政風險日增，這勢必影響地方的穩(wěn)定和長治久安。像美國這類世界上最發(fā)達的國家，也存在地方財政危機問題，何況我們正處于改革發(fā)展過程中。所以，正視現(xiàn)狀，承認現(xiàn)實，把防治地方財政危機與防范金融風險和金融危機放在同樣重要、甚至更重要的位置，應當成為我國政府的一項重要工作。事實上，從美國防治地方財政危機的實踐經(jīng)驗看，地方財政危機是可以克服的，關鍵是要早發(fā)現(xiàn)、早預防，采取果斷措施。

　　第二，進一步明確和規(guī)范政府間事權責任，是我們的當務之急。我國自分稅制實施以來，政府間事權不清、責任不明的問題日益顯現(xiàn)出來�，F(xiàn)行體制中收入集中的同時支出責任下移，是造成基層財政入不敷出的一個基本原因。加上地方政府缺乏規(guī)范的公債制度，因而在出現(xiàn)財政困難甚至危機時，地方政府通常無能為力。上級政府要么熟視無睹，聽任地方財政一步步走向危機；要么在迫不得已的情況下被動救助。其結果是地方財政困難不斷擴大，財政風險無限向上轉移。我國許多地方在義務教育、工資發(fā)放和社會保障等領域的欠賬，是由政府間責任不清造成的，這些債務本質上具有國債的性質。因此，當務之急是規(guī)范政府間財政關系，特別是規(guī)范政府間支出范圍，明確各級財政風險的承擔邊界和防范危機的責任。

　　第三，盡快建立財政危機準備金制度。特殊的國情和現(xiàn)狀決定了我國中央政府在處理和救助地方財政危機中應當承擔義不容辭的責任。目前我國政府預算中的預備費制度難以擔當起救助地方財政危機的重任。為了防范地方財政危機，必須逐步建立起有效的反危機準備金制度。在目前我國地方發(fā)債的時機尚不十分成熟的情況下，我們建議在中央或省級政府設立周轉金，像賓夕法尼亞州那樣實行基金化管理。周轉金的來自中央增發(fā)的國債收入，或者從每年稅收增收中提取。

　　第四，加強對地方的制度約束，有效防范道德風險。救助發(fā)生財政危機的地方政府，并非單純提供資金援助，還同時建立嚴格實施事前、事中和事后監(jiān)督的制度。對于宣布處于危機狀況的地方政府，對其政府行為、財政管理各方面采取必要的管制。財政援助的方式要多樣化，可主要采用無息貸款形式，這樣可對地方形成壓力，減少道德風險因素。否則，地方一有困難就向上級伸手，中央（上級）政府在“保穩(wěn)定”的背景下無原則地給錢，只能助長地方政府的過分依賴心理。

　　第五，根據(jù)中國國情國力，制定合理的財政危機標準。由于歷史和政策原因，地方的債務規(guī)模較高，因此，需要按照我國的實際情況確立財政危機的標準。相對于美國賓夕法尼亞州的財政危機標準來說，我國地方政府財政危機標準應當相對寬松。具體工作可從這幾步入手：一是必須全面、真實了解地方財政狀況，摸清地方財政家底，調查和核算地方各種債務規(guī)模，分門別類地找出債務形成的原因；二是逐步建立和完善地方政府的信用評級制度，為地方財政風險的判斷提供依據(jù)；三是設立具體的危機評價標準，初步建立地方財政風險的危機評價和預警體系，如工資拖欠率、財政收支狀況、稅基、服務水平、債務負擔、社會經(jīng)濟和人口變動、行政和財政管理的實踐等。

　　第六，建立起完善的應對財政危機的法律制度。美國法制比較健全，《地方復興法案》對各相關主體的權限作了明確劃分，對地方財政危機發(fā)生前的條件和步驟，危機期間的管理程序和危機退出過程都作了詳細的規(guī)定。不僅如此，《地方復興法案》還指明了如何啟用中央級次的法律，如何協(xié)調與其他法律的關系。所有這些，都為我國制訂財政危機計劃甚至將來制定《財政危機法》提供了很好的借鑒。