一、城市新弱勢群體的現(xiàn)狀

　　與一般老、弱、病、殘、婦女、兒童等弱勢群體不同，城市新弱勢群體是指那些由于職業(yè)技能差、文化水平低，雖然都在積極尋找工作，但很難找到合適的工作，即使就業(yè)也基本屬于臨時就業(yè)或彈性就業(yè)，就業(yè)質量低下，享受不到各種保險和有關福利待遇的人員。下崗失業(yè)人員與進城務工的農(nóng)民是城市新弱勢群體的主要組成者。在數(shù)量上，他們已經(jīng)超過城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，在生活水平上他們處于社會的最低點。如表1、表2所示。

　　就業(yè)環(huán)境不利于城市新弱勢群體就業(yè)。近兩年，我國勞動力市場呈現(xiàn)明顯供大于求的局面，就業(yè)彈性逐年下降。不但城市新弱勢群體需要工作崗位，每年的大中專畢業(yè)生也面臨就業(yè)難的局面。經(jīng)濟模式的轉變是引起失業(yè)嚴重的主要原因。在經(jīng)濟模式走向集約化發(fā)展道路的情況下，GDP每增長一個百分點只能拉動60萬～70萬個就業(yè)崗位。而過去在粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式下，GDP每增長一個百分點，拉動就業(yè)可以達到200多萬人。加入WTO后我國企業(yè)面臨著結構性沖擊，受影響的行業(yè)、企業(yè)必將加大結構調(diào)整的力度，結構性失業(yè)人員的增加不可避免，進一步加大了勞動力市場非均衡狀態(tài)。

　　城市新弱勢群體自身素質不適應激烈的市場競爭。城市新弱勢群體的顯著特點是職業(yè)技能差、文化水平低，根據(jù)勞動和社會保障部的調(diào)查，下崗失業(yè)人員大專及以上的占到下崗失業(yè)人員總數(shù)的約7.9%，中專及高中的占到38.4%，初中及以下的占到53.7%；農(nóng)民工情況更差，大專以上的只占到0.4%，中專及高中的占到11.3%，初中及以下的占到88.4%.這種情況使他們在就業(yè)方面往往面臨著種種勞動力市場障礙，如受歧視、缺乏接受培訓的機會、自身不能適應經(jīng)濟的迅猛變革，以及伴隨貧困而來的各種不利因素，這些都阻礙了他們就業(yè)。

　　二、稅收政策與城市新弱勢群體就業(yè)關系

　　與一般性失業(yè)不同，城市新弱勢群體失業(yè)有其自身的特殊性，解決該問題，不能單靠勞動力市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，需要政府和全社會的關心和支持。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一，起著二次分配的重要作用，很多政策與企業(yè)、個人的利益密切相關，通過積極發(fā)揮其杠桿作用，并與其他政策手段相配合，可以調(diào)動各方面的積極性，促進城市新弱勢群體就業(yè)。

　　現(xiàn)代失業(yè)理論通過以下幾個方面對失業(yè)原因進行了解釋：最低工資限制、工會集體談判、效率工資理論、隱含契約理論等，在解決該問題上，認為可以通過降低稅收負擔，從而降低勞動力成本，刺激廠商增加就業(yè)。（注：Pierre M.Picard和Eric Toulemonde（2003）指出，失業(yè)許多年以來一直是歐洲的主要問題。高勞動成本經(jīng)常被認為對這種狀況負有責任。因而許多政府被迫通過重塑稅制結構或減稅以降低勞動力成本。Lutz Altenburg和Martin Straub（2002）也指出，在歐洲一個普通流行的觀念是高稅收負擔是高失業(yè)的主要原因，降低稅收負擔將帶來勞動力成本的下降，并刺激廠商增加勞動力需求。）而我國城市新弱勢群體就業(yè)困難、失業(yè)嚴重很大程度上是體制轉軌所必須付出的一種成本體現(xiàn)以及隱蔽性失業(yè)（注：隱蔽性失業(yè)是指勞動生產(chǎn)率等于或接近于零時的就業(yè)。西方發(fā)展經(jīng)濟學家認為，隱蔽性失業(yè)在發(fā)展中國家城市部門和農(nóng)村部門都存在，但以農(nóng)村部門最為普遍。結構學派和新古典派在這里存在著分歧，根本原因在于沒有區(qū)分勞動者的邊際生產(chǎn)率和勞動時間的邊際生產(chǎn)率。隱蔽性失業(yè)是否存在，主要取決于工作日長度是否能夠改變。由此可見，如果工作日長度可以改變，以前需要N個工人所干工作，現(xiàn)在只需要M個工人M＜N），只要這M個工人增加有效工作時間，這與我國企業(yè)情況很類似，所以應該認為我國以前企業(yè)中存在著大量的隱蔽性失業(yè)。）的釋放。如胡鞍鋼（2004）認為，在轉軌中期（1992至今）國有集體企業(yè)等傳統(tǒng)部門被摧毀的崗位遠遠大于新興行業(yè)及私營個體經(jīng)濟所能創(chuàng)造的就業(yè)崗位，造成嚴重的工人下崗失業(yè)問題。尤其是1996年后，由正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)雙因素驅動的格局變?yōu)榉钦?guī)就業(yè)單因素驅動，正規(guī)就業(yè)出現(xiàn)負增長，在一定程度上削弱甚至抵消了非正規(guī)就業(yè)所帶來的增幅，導致總體就業(yè)增長能力下降，甚至變?yōu)樨撛鲩L。熊志軍（2004）認為，在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)長期實行的是低收入高就業(yè)政策，減少了社會就業(yè)的壓力，但實際上是將顯形失業(yè)隱性化，把社會失業(yè)人口轉到了企業(yè)，造成國有企業(yè)富余人員過多，勞動生產(chǎn)率低下，缺乏競爭力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，以及對外開放的深化，國有企業(yè)賴以生存的軟預算約束（財政和信貸）不復存在，不進行減人增效國有企業(yè)就不能進入市場，就沒有競爭力。同時，在改革以前，城市化是以嚴格限制農(nóng)村人口流入城市的制度安排為基礎的。市場化改革后，勞動力流動及勞動力供求的市場機制力量不斷增大，阻擋農(nóng)村勞動力進入城市的隔離墻被打破，大批農(nóng)民進入城市，加入城市工業(yè)化勞動力中。也就是說，在國有部門和鄉(xiāng)村存在著大量的隱蔽性失業(yè)，而現(xiàn)在所要解決的正是這部分隱蔽性失業(yè)釋放后所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟問題。

　　稅收政策作為一個外生變量，要想解決城市新弱勢群體就業(yè)問題，必須引起內(nèi)生變量如自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)以及企業(yè)雇傭弱勢群體的積極性等增長，才能夠達到預期效果。另外，稅收政策的實施必須和其他政策相配合，尤其是財政政策，如果財政連基本的公共服務都不能保證，怎么可能滿足城市新弱勢群體這一特定類型人員的基本需求呢。Erkki Koskela和Ronnie Schob（1999）提出了一項很有新意的解決失業(yè)的稅改方案，從一定意義上講，可以為我所用。他們認為，通過對污染產(chǎn)品征稅所獲得的額外收入可以被用于替代勞動稅收，因而獲得雙重收益，一方面改進了環(huán)境質量；另一方面減輕了失業(yè)。

　　按照我國現(xiàn)有已經(jīng)出臺的與城市新弱勢群體就業(yè)相關的優(yōu)惠政策分類，大致可以分為以下10項：稅收減免政策、小額貸款政策、社保補貼政策、就業(yè)援助政策、主輔分離政策、就業(yè)服務政策、財政投入政策、社會保障政策、企業(yè)裁員政策、社區(qū)平臺政策。筆者根據(jù)政策效用發(fā)揮階段不同，將其歸納為三類，即事前、事中、事后政策，事前主要針對企業(yè)的政策，包括稅收減免政策、主輔分離政策、財政投入政策和企業(yè)裁員政策；事中主要針對個人自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)的政策，包括稅收減免政策、小額貸款政策、社保補貼政策、就業(yè)援助政策、社會保障政策、社區(qū)平臺政策；事后主要針對實現(xiàn)就業(yè)后后續(xù)穩(wěn)固政策，包括稅收減免政策和就業(yè)服務政策。可以看出，稅收政策在事前、事中、事后三個階段均發(fā)揮著積極的作用，是政府解決城市新弱勢群體就業(yè)的主要優(yōu)惠措施之一。在國外，為解決就業(yè)問題，稅收優(yōu)惠政策也是重要手段。（注：李勇和林勇（2003）在介紹西方發(fā)達國家解決困難群體就業(yè)經(jīng)驗時指出，在美國和德國等國家，稅收減免是促進困難群體就業(yè)的一項重要措施，尤其是針對勞動密集型、吸納勞動能力較強的中小企業(yè)。如德國政府規(guī)定，小企業(yè)的最高免稅額可達到32500馬克。）所以，針對城市新弱勢群體實施適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，是目前解決問題的關鍵措施之一。

　　三、促進城市新弱勢群體就業(yè)稅收政策的著眼點

　　為支持城市新弱勢群體就業(yè)，我國政府積極采取各種應對措施，這些措施的實施，取得了較好的效果，1998年至2004年6年間，國有企業(yè)下崗職工累計達2800多萬人，其中1890多萬人從第二產(chǎn)業(yè)轉到第三產(chǎn)業(yè)，（注：信長星《中國解決國有企業(yè)下崗職工問題的基本政策》，中國就業(yè)論壇2004.）實現(xiàn)了再就業(yè)。2004年第一季度，全國共有110萬下崗職工實現(xiàn)了再就業(yè)。但是，從這些政策中很難找到針對農(nóng)民工的稅收優(yōu)惠政策，對下崗失業(yè)人員的優(yōu)惠、再就業(yè)培訓、優(yōu)惠對象和范圍等方面也存在一定不足，亟需改進。具體建議如下：

　　（一）增大對教育培訓的支持

　　由于城市新弱勢群體自身的特殊性，如職業(yè)技能單一、文化教育水平低，尤其是下崗職工以前多在資本密集型行業(yè)里從業(yè)，（注：根據(jù)勞動和社會保障部勞動科學研究所1990年的一項統(tǒng)計，國有企業(yè)下崗的652萬人中，年齡在35歲以上的占到了總數(shù)的64%，初中及以下學歷的占到了53.7%，男性占到了55.4%，在下崗前從事的行業(yè)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，工匠和其他相關行業(yè)工人占20.8%，工廠和機器操作與組裝工人占到了33%.）再就業(yè)過程往往是職業(yè)類型的轉變，從資本密集型行業(yè)向勞動密集型行業(yè)轉變，從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉移，所以再就業(yè)過程一般要經(jīng)過一定的崗前培訓過程。很多地區(qū)實行就業(yè)訓練中心計劃，通過就業(yè)訓練以達到提高勞動者職業(yè)技能的目的。2002年全國就業(yè)訓練中心經(jīng)費來源總計為7.59億元，其中通過財政補助經(jīng)費1.86億元，兩者缺口相差5.72億元，需要通過其他方式予以籌集。而且從地區(qū)分布情況看，東部地區(qū)經(jīng)費遠遠大于下崗較為集中的中、西部地區(qū)，如廣東2002年就業(yè)訓練中心經(jīng)費合計1.36億元，財政補助6056萬元，占經(jīng)費來源的44.53%；遼寧僅407萬元，財政補助70萬元，占經(jīng)費來源的17.12%.

　　在上述情況下，探索新的培訓模式就顯得尤為必要。如上海市政府實行的政府購買培訓成果計劃，形成“政府政策引導，社會各方參與，培訓瞄準需求”的體系。上海的“政府購買培訓成果”主要有兩種類型：一是用人單位定向委托培訓機構的培訓項目，這類培訓項目經(jīng)勞動和社會保障部門職業(yè)介紹機構確認后，納入政府培訓經(jīng)費補貼范圍；二是職業(yè)介紹機構根據(jù)勞動力市場需求確定的培訓項目，這類項目通過就業(yè)培訓網(wǎng)絡進行公開、公平、公正的招投標后，確定中標培訓機構，由其實施培訓，培訓結束后，勞動和社會保障部門根據(jù)其培訓合格率和就業(yè)率予以不同的培訓經(jīng)費補貼。這種有針對性的辦法，可以有效地將搜尋工作的城市新弱勢群體和企業(yè)的空缺匹配起來，提高培訓效果，節(jié)省經(jīng)費開支。

　　從稅收政策角度講，為促進城市新弱勢群體就業(yè)，通過給予像上述這種新型培訓機構一定的稅收支持，鼓勵其發(fā)展，可以有效帶動培訓機構發(fā)展以及就業(yè)培訓的社會化、專業(yè)化和企業(yè)化進程，從而提高新弱勢群體的職業(yè)技能，這應作為稅收政策的著眼點之一。

　?。ǘ┘哟髮ζ髽I(yè)的支持

　　1.促進國有大中型企業(yè)主輔分離，輔業(yè)改制興辦經(jīng)濟實體。

　　國有大中型企業(yè)主輔分離，輔業(yè)改制興辦經(jīng)濟實體可以為下崗失業(yè)人員提供新的就業(yè)機會。通過重組改制，有利于發(fā)揮國有企業(yè)潛力，提高資源的利用效率，有利于國有大企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權制度改革，有利于國有企業(yè)的結構優(yōu)化，有利于正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，更有利于緩解就業(yè)壓力，解決下崗失業(yè)問題。但是，也應看到，主輔分離、輔業(yè)改制興辦的經(jīng)濟實體雖然可以在一定程度上吸納原企業(yè)的一些資本，但作為一個新企業(yè)，要在激烈的市場競爭中生存，其成長過程會遇到各種各樣的問題，如企業(yè)經(jīng)營管理理念、產(chǎn)品適應性、市場占有率等問題，又因為這類企業(yè)的創(chuàng)辦本身具有雙重社會效用。所以，在稅收政策上給予優(yōu)惠是非常必要的。

　　2.支持中小企業(yè)發(fā)展。

　　勞動密集型產(chǎn)業(yè)多為中小企業(yè)，這些年我國新增就業(yè)崗位的80%是由這類企業(yè)提供的。中小企業(yè)已成為吸納就業(yè)的主力軍。小企業(yè)吸納就業(yè)數(shù)量巨大的原因在于，小企業(yè)單位投資容納的勞動力（就業(yè)容量）和單位產(chǎn)值使用勞動力（就業(yè)彈性）都明顯高于大型企業(yè)。按同樣的投資額計算，創(chuàng)辦工業(yè)小企業(yè)提供的就業(yè)崗位為工業(yè)大企業(yè)的5倍多；以同樣產(chǎn)值計算，小型工業(yè)企業(yè)使用的勞動力為大型工業(yè)企業(yè)的19倍多。而且，創(chuàng)辦小企業(yè)相對大企業(yè)對經(jīng)濟資源的要求更少，對環(huán)境的適應性更強，因此，創(chuàng)辦速度快，小企業(yè)數(shù)量眾多，整體上提供社會的就業(yè)機會多。（注：莫榮《發(fā)展小企業(yè)促進就業(yè)》，中國就業(yè)論壇2004.）但是，中小企業(yè)的發(fā)展，面臨著眾多問題，如發(fā)展環(huán)境不寬松、技術支持體系不健全、融資難、成本高、企業(yè)內(nèi)在發(fā)展動力機制不足、管理體制不順等。所以，從政策上給予支持是非常必要的。這在國外也是很普遍的。如美國、德國、日本、法國、加拿大、意大利等，均給予中小企業(yè)一定程度的稅收優(yōu)惠，鼓勵其發(fā)展。

　　（三）對城市新弱勢群體自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)給予支持，大力發(fā)展靈活就業(yè)

　　“靈活就業(yè)”是在勞動時間、收入報酬、工作場地、保險福利、勞動關系等一個或者幾個方面不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎上的、傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱。目前，我國靈活就業(yè)的形式主要包括：一是國有大中型企業(yè)雇傭的臨時工、季節(jié)工、勞務工、承包工、派遣工、小時工等；二是通過“勞動組織”安置的就業(yè)者；三是政府出資雇用的靈活就業(yè)人員；四是自雇型就業(yè)者；五是在小型企業(yè)和微型企業(yè)就業(yè)的工資勞動者；六是獨立服務型就業(yè)；七是由“社產(chǎn)”、“居產(chǎn)”安置的人員。據(jù)資料顯示，我國國有企業(yè)下崗職工大部分進入了靈活就業(yè)的行列。在累計2550萬國有企業(yè)下崗職工中，除去約700萬退休人員，估計約有1 500萬人在從事靈活就業(yè)。大量的進城務工的農(nóng)民也從事著靈活就業(yè)。由于靈活就業(yè)多從事的是第三產(chǎn)業(yè)，據(jù)有關研究，我國改革開放20多年來勞動力就業(yè)結構發(fā)生了很大變化，在三次產(chǎn)業(yè)中就業(yè)份額也從1980年的13.1%上升到了2002年的28.6%，但是，我國三大產(chǎn)業(yè)就業(yè)結構還是很不協(xié)調(diào)，在1985年，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重達到21.1%時，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重僅為16.4%，距“錢納里標準”（注：美國著名經(jīng)濟學家錢納里對101個國家1950～1970年間發(fā)展過程中勞動力配置數(shù)據(jù)的回歸分析認為，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為20.6%～23.5%時，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為30.4%～32.7%是比較合適的。）還相差很遠。與工業(yè)化國家相比，我國的差距更大，反映了我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后的現(xiàn)實，也說明我國第三產(chǎn)業(yè)吸收勞動力就業(yè)的功能沒有很好發(fā)揮出來。（注：夏杰長《大力發(fā)展服務業(yè)是解決“增長型失業(yè)”的有效途徑》，《經(jīng)濟研究參考》2004年11期。）所以，通過一定的稅收政策給予第三產(chǎn)業(yè)以支持，從而帶動靈活就業(yè)或非正規(guī)就業(yè)形式的發(fā)展，一方面可以達到促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，另一方面也可以有效地解決城市新弱勢群體就業(yè)問題。

　　（四）建立針對農(nóng)民工的稅收優(yōu)惠政策

　　農(nóng)民工作為城市新弱勢群體的一個組成部分，在為城市創(chuàng)造大量財富的同時，面臨著很多就業(yè)障礙和歧視。我國經(jīng)濟存在明顯的二元經(jīng)濟現(xiàn)象，解決該問題的一個主要方式，是使鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展起來，而外出勞動力是帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。給予他們一定的稅收優(yōu)惠政策，尤其是給予吸納農(nóng)民工的企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，可以有效地促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民工就業(yè)。

　　四、具體建議

　　促進城市新弱勢群體就業(yè)是一項艱巨而復雜的工程，僅依靠稅收優(yōu)惠政策力量太弱，稅收優(yōu)惠政策應該作為一個助燃劑，起著引導和鼓勵的作用，同時與其他政策相互配合。結合上文分析，筆者就完善現(xiàn)行促進就業(yè)稅收優(yōu)惠政策提出以下建議：

　　第一，給予就業(yè)培訓機構稅收優(yōu)惠。加大對就業(yè)培訓的支持力度，對新興的企業(yè)化、社會化的就業(yè)培訓機構，根據(jù)其培訓新弱勢群體人數(shù)，以及經(jīng)過培訓后，新弱勢群體就業(yè)比例給予不同程度的優(yōu)惠措施。如就業(yè)培訓機構當月培訓新弱勢群體占學員總人數(shù)30%以上的，可以在當月減半征收營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，如果經(jīng)過培訓后，新弱勢群體就業(yè)率達到50%以上的，可以全額免征當月的營業(yè)稅、教育費附加、城市維護建設稅以及企業(yè)所得稅。對于專門為培訓新弱勢群體興建的培訓機構，可以免征其房產(chǎn)稅、土地增值稅等，以鼓勵其發(fā)展。

　　第二，擴大就業(yè)優(yōu)惠的適用范圍。對于其他類型企業(yè)如制造企業(yè)、修理修配企業(yè)等，只要雇傭下崗失業(yè)人員人數(shù)達30%以上的，均可享受優(yōu)惠政策。

　　第三，整合中小企業(yè)相關的優(yōu)惠政策。側重對中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)指導和支持，增加信息的透明度，使中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)和發(fā)展過程中對自己所享有的權益一目了然。當然，除了整合現(xiàn)行政策中關于中小企業(yè)政策外，還應出臺一些新的優(yōu)惠政策，如將工業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率從6%調(diào)低到4%，將商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率從4%調(diào)低到2%.還有如清理亂收費，實行“費改稅”。減輕中小企業(yè)的非稅額外負擔，對向中小企業(yè)提供信用擔保等機構給予營業(yè)稅優(yōu)惠，對向中小企業(yè)發(fā)展基金提供捐贈的企業(yè)和個人實施所得稅優(yōu)惠等。

　　第四，從實體法和程序法兩方面考慮。如對新弱勢群體自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)的，應從其開始獲利年度（或開始超過免征額）之日起計算其減免期；對異地就業(yè)，予以大力鼓勵。

　　第五，對吸納農(nóng)民工的企業(yè)予以優(yōu)惠。對吸納農(nóng)民工在企業(yè)員工總數(shù)60%以上的，可在2年內(nèi)減免企業(yè)所得稅。

　　第六，開征環(huán)保稅等綠色稅收。環(huán)保稅的開征一方面可以減少污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；另一方面可以以其收入彌補因給予城市新弱勢群體優(yōu)惠所減少的稅收收入。

　　第七，與相關政策緊密配合。積極配合財政、金融政策等，做到量力而行，盡最大能力促進弱勢群體就業(yè)，保證我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。