內(nèi)容提要：本文首先剖析了目前我國收費(fèi)泛濫的歷史性、政策性、體制性原因，由此進(jìn)一步引出稅費(fèi)改革的必要性，最后闡述了筆者對稅費(fèi)改革的總體思路、改革難點(diǎn)處理及改革配套措施等方面的觀點(diǎn)。

　　關(guān)鍵詞： 財(cái)政  稅收  收費(fèi)  改革

　　一、目前收費(fèi)泛濫的主要原因

　　我國現(xiàn)行收費(fèi)制度起源于解放初期，當(dāng)時(shí)由于我國財(cái)稅體制實(shí)行高度集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理模式，地方財(cái)權(quán)較小，收費(fèi)得到了有效控制，在籌集建設(shè)資金方面也發(fā)揮了一定的積極作用。直到20世紀(jì)80年代簡政放權(quán)后，由于財(cái)權(quán)部分下放，稅收難以滿足支出需要，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，開征了一些新的收費(fèi)項(xiàng)目，如能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金等；地方政府為了滿足建設(shè)需要，也紛紛效仿中央政府，出臺新的收費(fèi)項(xiàng)目，由此收費(fèi)過多過濫、屢禁不止的問題愈來愈突出。

　　80年代以來，之所以出現(xiàn)預(yù)算外和“制度外”收費(fèi)的大膨脹，除了收費(fèi)不規(guī)范這一表面原因外，還有其歷史上和體制上的根源。

　　（一）中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，“文革”后欠賬累累，百廢待興，需要政府籌措大量資金以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，這是收費(fèi)膨脹的歷史性根源     我國是一個(gè)發(fā)展中國家，改革之前50至70年代的幾次折騰幾乎丟掉了近20年的時(shí)光。因此，中國政府在1978年實(shí)行改革開放政策時(shí)，面臨的欠賬絕不僅僅是市場商品供應(yīng)不足的問題，還包括國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足、科技落后、人力資源素質(zhì)低下、人口與資源矛盾尖銳等歷史遺留問題。要解決這些問題，無法拆東墻補(bǔ)西墻，只能全面補(bǔ)救、全面改造。而這種全面性策略所需要的資金遠(yuǎn)大于一般非平衡性策略所需資金。由于中國以前沒有市場化根底，民間資本積累又極度匱乏，政府只得承擔(dān)起籌集資金的職責(zé)，而預(yù)算內(nèi)的籌資又不可能滿足這么大的資金需求。在這種背景下，各級政府必然要走多渠道籌資之路，各種收費(fèi)應(yīng)運(yùn)而生。

　?。ǘ┨厥獾摹爸贫取惫┙o，是亂收費(fèi)屢禁不止的公共分配政策上的根源

　　由于多年來某些體制措施和方法欠缺的積累，導(dǎo)致公共分配關(guān)系不順，國家預(yù)算內(nèi)集中的財(cái)力過少，財(cái)政無力滿足行政事業(yè)單位的基本需要，不得不向行政事業(yè)部門和單位提供一種“制度”供給，來替代資金的供給，即所謂給政策不給錢的辦法，允許各行政事業(yè)部門和單位自找財(cái)源。同時(shí)，又采用稅外收費(fèi)和提取基金等辦法籌措建設(shè)資金。這種“制度”供給方式，本身存在著多收多得利的強(qiáng)烈利益刺激機(jī)制，在利益驅(qū)動下，收費(fèi)的泛濫難以避免。與此同時(shí)，并沒有建立起收費(fèi)監(jiān)督約束機(jī)制，其結(jié)果是收費(fèi)資金使用過程中違法違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重，大量資金被任意挪用于消費(fèi)性支出。此外，對收費(fèi)違法行為處罰過輕，也加劇了我國收費(fèi)規(guī)模過度膨脹問題。目前對于收費(fèi)違法行為主要采用責(zé)令將非法所得退還繳費(fèi)單位和個(gè)人或沒收非法所得的處罰方式，而很少采取罰款、行政處分、通報(bào)批評、吊銷收費(fèi)許可證等較嚴(yán)厲的處罰措施。這意味著對于這些違法者來說，收費(fèi)違法活動幾乎是不花費(fèi)任何成本的，充其量將非法所得退還或上繳，而于己利益無損。這些都進(jìn)一步促成了收費(fèi)過程中部門利益的形成及其剛性化，為一些單位不斷調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)對象、甚至巧立名目設(shè)立各種不合理的收費(fèi)項(xiàng)目提供了利益誘因。

　?。ㄈ?政府職能轉(zhuǎn)換滯后，是導(dǎo)致亂收費(fèi)屢禁不止的制度性根源

　　由于政企不分的狀況沒有得到有效解決，政府依然管了一些不該管和管不好、本應(yīng)由市場解決的事務(wù)，一些人利用這種政府職能和市場職能混淆的特殊條件，謀求本位利益，實(shí)行價(jià)外收費(fèi)，或把公共服務(wù)變成權(quán)力，強(qiáng)制收費(fèi)。

　　如由于農(nóng)村的“政社合一”問題沒有得到真正解決，1983年撤消人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府后，依然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門代替原人民公社執(zhí)行農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有者權(quán)能和組織功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是經(jīng)濟(jì)社會行政管理者，又是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有者職能執(zhí)行主體。這樣，在政府部門日?；顒又?，就很難分清所有者行為和社會行政管理者行為的界限，在財(cái)政供給十分有限的條件下，利用所有者權(quán)力，借給農(nóng)民辦集體事業(yè)或公益事業(yè)之名，向農(nóng)民伸手?jǐn)偱伞⑹召M(fèi)來滿足行政需要的亂收費(fèi)也就難免。

　?。ㄋ模┓謾?quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)化意識，激活了原來受壓抑的局部利益，中央各部門和地方各級政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)，這是亂收費(fèi)屢禁不止的體制性根源

　　改革過程中自上而下逐步把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散給各級地方政府和主管部門，其目的在于充分調(diào)動地方政府及有關(guān)部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性并加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化。與此同時(shí)，政府各部門也強(qiáng)化了自己的事權(quán)。中央政府在向地方、部門分散事權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)降低了自己的資金分配能力。一方面，由于預(yù)算內(nèi)稱之為收入上解或支出補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂不均，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，而是走“自力更生”之路，擴(kuò)張預(yù)算外資金或制度外資金，走非規(guī)范化之路來落實(shí)資金以履行其職責(zé)。另一方面，由于各部門并不愿僅僅通過政策的制定、調(diào)整來樹立自己的權(quán)威，而是希望利用實(shí)實(shí)在在的資金分配權(quán)來強(qiáng)化自己的地位。因此，各部門的預(yù)算外資金和制度外資金便快速增長，事權(quán)自然演化為財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)反過來又支撐事權(quán)擴(kuò)大。

　?。ㄎ澹┦召M(fèi)（基金）的擴(kuò)大，需要更多的機(jī)構(gòu)和人員，這是推動亂收費(fèi)不斷擴(kuò)大的組織根源

　　一些部門和單位為了收費(fèi)，需要設(shè)置專門的人員、機(jī)構(gòu)從事具體的征收、稽查、管理等，這樣勢必要養(yǎng)一批收費(fèi)人員；隨著收費(fèi)人員的增多，收費(fèi)成本勢必增加，收費(fèi)必須進(jìn)一步擴(kuò)大才能滿足成本的增加。

　　二、稅費(fèi)改革的必要性

　　（一） 從規(guī)模龐大的收費(fèi)存在的問題和造成的負(fù)面影響分析，稅費(fèi)改革勢在必行

　　規(guī)模龐大的收費(fèi)不僅侵蝕了稅基，弱化了政府的宏觀調(diào)控能力，加重了農(nóng)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，而且容易滋生腐敗，不利于廉政建設(shè)，并由此帶來了一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，這是我國當(dāng)前稅費(fèi)改革的直接動因。

　　（二）從公共財(cái)政的需要出發(fā)，稅費(fèi)改革十分迫切

　　1.根據(jù)公共財(cái)政理論，普遍的無選擇的服務(wù)，其費(fèi)用的取得只能采取向全體公民收稅的辦法，并以政治權(quán)力為基礎(chǔ)，因此在政府收入體系中，稅收是基本財(cái)源。而對特定公民提供服務(wù)，其費(fèi)用不能也不應(yīng)當(dāng)用全體公民繳納的稅收進(jìn)行彌補(bǔ)，只能對直接享受服務(wù)的公民個(gè)人采取規(guī)范性的政府收費(fèi)（如規(guī)費(fèi)或使用費(fèi)），因此在政府收入體系中收費(fèi)只能起補(bǔ)充和輔助作用。

　　2.財(cái)稅部門一定要統(tǒng)攬政府收支（包括預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和制度外收支），并按照政府的政策通過財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和滿足社會的公共需要。

　?。ㄈ拇龠M(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度考慮，稅費(fèi)改革意義深遠(yuǎn)

　　現(xiàn)行稅費(fèi)改革主要涉及農(nóng)村、社會保障、交通車輛、環(huán)境保護(hù)和教育等經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，其目的是為了保證社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如，農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展離不開農(nóng)村稅費(fèi)改革；國有企業(yè)改革的順利實(shí)施和其他改革的順利推進(jìn)離不開社會保障體系的建立和健全，而健全的社會保障體系亟需社會保障稅費(fèi)改革；從我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展看，通過教育稅費(fèi)改革培養(yǎng)大量的人才具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?？梢哉f，稅費(fèi)改革對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。

　　三、改革的總體思路

　?。ㄒ唬ΜF(xiàn)行收費(fèi)（基金）改革的基本思路

　　按照公共財(cái)政理論，對現(xiàn)有的各種收費(fèi)（基金）要根據(jù)其性質(zhì)類別和不同情況，分別采取相應(yīng)處理辦法。對屬于不合法、不合理的收費(fèi)（基金），要繼續(xù)進(jìn)行清理整頓，堅(jiān)決予以取消；對大部分具有稅收特征的收費(fèi)（基金），按照不同類型，通過“費(fèi)改稅”，用相應(yīng)的稅種取代；對小部分不體現(xiàn)政府職能的收費(fèi)從行政事業(yè)性收費(fèi)中劃出，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理，并依法納稅；對確需保留、符合國際慣例的少量規(guī)費(fèi)，實(shí)行“收支兩條線”管理。

　　從上述思路出發(fā)實(shí)行稅費(fèi)改革，必須科學(xué)地界定政府向社會提供的公共服務(wù)，哪些必須是無償?shù)?，需要通過稅收保障經(jīng)費(fèi)開支；哪些可以是有償?shù)?，通過收費(fèi)彌補(bǔ)服務(wù)成本；哪些可以交給社會中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)去承擔(dān)，按市場規(guī)則進(jìn)行管理。

　　第一，凡是政府實(shí)施公共管理和提供普遍性公共服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)無償進(jìn)行，所需經(jīng)費(fèi)通過稅收籌集。今后原則上不再設(shè)立管理性收費(fèi)項(xiàng)目。

　　第二，政府在一定時(shí)期支持某些重要產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展，主要應(yīng)通過稅收籌集資金，由財(cái)政無償安排，國家原則上不再設(shè)立新的基金項(xiàng)目。

　　第三，政府向社會實(shí)施某些特定管理或提供特殊服務(wù)，屬于非普遍性社會公共需要的，可以參照國際慣例，收取一些證照費(fèi)、注冊費(fèi)等規(guī)費(fèi)，由被服務(wù)者承擔(dān)部分服務(wù)成本。

　　第四，利用國家資源、國有資產(chǎn)進(jìn)行營利性活動的，按照有償使用原則，由使用者交納一定的費(fèi)用。

　　第五，屬于市場經(jīng)營行為，服務(wù)者與被服務(wù)者之間形成權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的，根據(jù)國際慣例和自愿原則，由服務(wù)者向被服務(wù)者收取相應(yīng)的費(fèi)用。

　?。ǘ?對現(xiàn)行收費(fèi)（基金）的處理

　　根據(jù)以上思路，對現(xiàn)行收費(fèi)（基金）大體可以分為以下四類情況，按不同方式進(jìn)行處理：

　　1.清理整頓現(xiàn)有收費(fèi)。（1）堅(jiān)決取消不合法的收費(fèi)項(xiàng)目。凡不符合國家收費(fèi)審批管理規(guī)定，由地方或部門越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，如破案補(bǔ)償費(fèi)、收費(fèi)年審費(fèi)等，一律予以取消。（2）合并或取消重復(fù)設(shè)置的收費(fèi)項(xiàng)目。對一些部門和地方重復(fù)設(shè)置的收費(fèi)，如一些強(qiáng)制性的審查費(fèi)、出入境管理部門的檢疫、檢驗(yàn)費(fèi)等，要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和部門職能及政府事權(quán)合理劃分，分別予以合并或取消。（3）降低某些過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對一些必要的收費(fèi)，如證照工本費(fèi)，除具有特許權(quán)使用性質(zhì)的證照外，一般證照收費(fèi)應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)收取，以減輕社會有關(guān)方面的不合理負(fù)擔(dān)。

　　2.將部分事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的轉(zhuǎn)變，一些原由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)由一些從事經(jīng)營服務(wù)活動的中介組織承擔(dān)，相關(guān)的事業(yè)收費(fèi)，如科技信息、咨詢開發(fā)收費(fèi)、社會有償服務(wù)收費(fèi)等，不再體現(xiàn)政府行為，應(yīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，并對其依法征稅。

　　3.將部分具有稅收特征的收費(fèi)改為相應(yīng)稅收。在取消不合法、不合理收費(fèi)項(xiàng)目、并將部分事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)的基礎(chǔ)上，對一些體現(xiàn)政府職能、收費(fèi)數(shù)額較大、來源相對穩(wěn)定、具有稅收特征的收費(fèi)，分別用相應(yīng)的稅收取代?？蓪?shí)行“費(fèi)改稅”的收費(fèi)項(xiàng)目主要包括：農(nóng)業(yè)方面的收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)（牧業(yè)）稅附加和“三提五統(tǒng)”等；道路和車輛管理方面的收費(fèi)，如車輛購置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等；社會保障方面的基金，如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金等；城市建設(shè)方面的收費(fèi)，如市政設(shè)施配套費(fèi)等；環(huán)境保護(hù)方面的收費(fèi)，如污水排污費(fèi)；教育方面的收費(fèi)，如教育附加、教育事業(yè)附加費(fèi)、地方教育附加、地方教育基金等；文化方面的收費(fèi)，如文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等。

　　4.對保留的收費(fèi)實(shí)行規(guī)范化財(cái)政管理。實(shí)行稅費(fèi)改革后，繼續(xù)保留的收費(fèi)大體包括四類：一是政府向法人或城鄉(xiāng)居民實(shí)施特定管理和提供特殊服務(wù)收取的各種證照費(fèi)、注冊費(fèi)，如企業(yè)注冊登記費(fèi)、護(hù)照費(fèi)、婚姻證書工本費(fèi)等；二是政府機(jī)關(guān)為維護(hù)國家主權(quán)而實(shí)施的收費(fèi)，如海關(guān)監(jiān)管手續(xù)費(fèi)、外交部門的簽證費(fèi)等；三是政府機(jī)關(guān)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，按照使用者付費(fèi)原則，向國有資源使用者收費(fèi)，如海域及土地有償使用金、城市道路占用挖掘費(fèi)等；四是一些帶有懲罰性質(zhì)的收費(fèi)，如超標(biāo)排污費(fèi)。

　　四、改革的幾個(gè)主要難點(diǎn)

　?。ㄒ唬ΜF(xiàn)有利益分配格局進(jìn)行重新調(diào)整

　　在原有中央部門中，有50多個(gè)部門參與收費(fèi)，收費(fèi)資金甚至已成為一些部門配置資源、解決本部門或系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)不足的主要來源。稅費(fèi)改革必然要涉及現(xiàn)有部門既得利益的調(diào)整，原屬中央有關(guān)部門的收費(fèi)（基金），將通過稅收轉(zhuǎn)由政府財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排。如何使中央各部門從全局利益出發(fā)，積極支持稅費(fèi)改革，并在稅費(fèi)改革后使部門的重點(diǎn)事業(yè)不受影響，是保證稅費(fèi)改革順利實(shí)施的關(guān)鍵。

　?。ǘ┱{(diào)整好中央和地方財(cái)政分配關(guān)系

　　由于目前收費(fèi)（基金）情況比較復(fù)雜，有的收入屬于中央，有的收入屬于地方，實(shí)行稅費(fèi)改革后，稅種結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，按稅種劃分中央和地方收入，原屬于地方的收費(fèi)（基金）可能要劃到中央，原屬于中央的收費(fèi)（基金）也有可能劃到地方，需要結(jié)合進(jìn)一步合理劃分地方政府事權(quán)，對現(xiàn)行分稅制財(cái)稅體制進(jìn)行調(diào)整和完善。怎樣在改革中成功調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性，是稅費(fèi)改革中需要解決的重點(diǎn)問題。

　?。ㄈ?稅費(fèi)改革中相關(guān)稅種和稅基難以確定

　　現(xiàn)有收費(fèi)（基金）的征收范圍、征收對象、征收標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)征方式等各不相同。有的屬于全國性項(xiàng)目，有的屬于區(qū)域性項(xiàng)目；有的是對企業(yè)銷售額征收，有的是對固定資產(chǎn)原值征收，還有的是對城鄉(xiāng)居民所得征收；有的有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的由各省自定標(biāo)準(zhǔn)；有的是從價(jià)計(jì)收，有的是從量計(jì)收。在如此復(fù)雜的情況下，將一些收費(fèi)（基金）改為相應(yīng)稅收后，如何合理設(shè)置稅種、選擇稅基、核定稅率是稅費(fèi)改革必須解決的技術(shù)性難題。

　　（四） 能否搞好征收人員的分流、安置問題，關(guān)系到稅費(fèi)改革的成敗

　　現(xiàn)有的一些收費(fèi)（基金）分散在一些部門征收，有的因此增加了征收人員，有的還成立了專門的征收機(jī)構(gòu)，養(yǎng)了一大批人。實(shí)行稅費(fèi)改革后，稅收由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，原有部門的收費(fèi)人員，由于某些原因，不可能都充實(shí)到稅務(wù)部門，需要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行分流安置。

　　（五） 行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營性收費(fèi)的科學(xué)劃分問題

　　實(shí)行稅費(fèi)改革后，除保留一些必要的收費(fèi)項(xiàng)目外，相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)（基金）或者取消，或者轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)。而經(jīng)營性收費(fèi)與行政事業(yè)性收費(fèi)的性質(zhì)不同，管理權(quán)限也不盡一致。經(jīng)營性收費(fèi)屬于價(jià)格范疇，收費(fèi)項(xiàng)目由縣級以上物價(jià)部門會同有關(guān)部門審批；行政事業(yè)性收費(fèi)屬于財(cái)政分配范疇，由中央和省兩級財(cái)政部門會同有關(guān)部門審批，重要的需報(bào)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)。因此，行政事業(yè)性收費(fèi)不能作為經(jīng)營性收費(fèi)管理。如果不能將兩者加以科學(xué)的界定和劃分，可能會導(dǎo)致稅費(fèi)改革后取消的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，又紛紛變相以經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)的名目出現(xiàn)，達(dá)不到清費(fèi)改稅的既定目標(biāo)。

　?。?稅費(fèi)改革與現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)的矛盾問題

　　近年來，一些部門為了避開收費(fèi)（基金）項(xiàng)目的審批，在起草有關(guān)法規(guī)時(shí)，將一些收費(fèi)（基金）項(xiàng)目寫進(jìn)法規(guī)中，造成收費(fèi)（基金）具有法規(guī)依據(jù)的事實(shí)。實(shí)行稅費(fèi)改革，不僅需要按法定程序修訂或制定有關(guān)稅收法規(guī)，同時(shí)也要對現(xiàn)有的涉及收費(fèi)（基金）的法規(guī)進(jìn)行修改，否則將出現(xiàn)法規(guī)上的矛盾。

　　五、改革的配套措施

　?。ㄒ唬┍苊舛愅馐召M(fèi)應(yīng)采取的配套措施

　　20世紀(jì)80年代后期以來，國家基本上每兩年就對收費(fèi)進(jìn)行一次全國性的治理整頓，采取了包括上收收費(fèi)審批權(quán)限、分批公布取消收費(fèi)項(xiàng)目、組織收費(fèi)檢查、將收費(fèi)資金納入預(yù)算外資金實(shí)行“收支兩條線”管理等一系列政策措施，起到了一定作用，但效果不理想，始終沒有走出治理—膨脹—再治理—再膨脹的惡性循環(huán)。其最直接、最根本的原因是收費(fèi)體系、管理體制和征收方式等方面存在著嚴(yán)重缺陷，與市場經(jīng)濟(jì)條件下收費(fèi)管理的要求不相適應(yīng)。而政出多門、按需取費(fèi)、收支掛鉤是現(xiàn)行體制缺陷的集中表現(xiàn)。

　　為了避免重新步入怪圈，杜絕稅外亂收費(fèi)，在這次稅費(fèi)改革過程中應(yīng)采取以下配套措施：

　　1.統(tǒng)一國家財(cái)政，將政府的一切公共收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理。不再保留任何放在國家預(yù)算外、實(shí)行自收自支管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國家財(cái)政管理制度方面挖掉亂收費(fèi)的根源。

　　2.城市和農(nóng)村稅費(fèi)改革同步。實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)收費(fèi)有著密切聯(lián)系，諸如上級下達(dá)一些不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)”、“升級”任務(wù)等，增加支出但沒有經(jīng)費(fèi)供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費(fèi)項(xiàng)目，以滿足資金需要；繼而由于農(nóng)村公共分配不規(guī)范，以及與上級政府職能范圍缺乏明確劃分等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級，施壓于上級政府以同意開征新費(fèi)滿足其需要。這樣，如果農(nóng)村實(shí)行“費(fèi)改稅”而城市不實(shí)行，其成果就無法穩(wěn)定。近幾年一些地方的實(shí)踐證明，農(nóng)村“費(fèi)改稅”如果不與城市同步，城市亂收費(fèi)項(xiàng)目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村就難免在“費(fèi)改稅”后出現(xiàn)新的亂收費(fèi)。

　　3.清理收費(fèi)項(xiàng)目與行政事業(yè)體制改革同步?，F(xiàn)在的各項(xiàng)收費(fèi)無論合理與否，都已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)中，其中不少合理或不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，還在支撐著一些不合理的機(jī)構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)由政府開辦的事業(yè)。如果在廢除一切不合理收費(fèi)項(xiàng)目的同時(shí)，不進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制，解散那些不合理的機(jī)構(gòu)，由于“廟還在”，人還在，而財(cái)政預(yù)算內(nèi)又沒有相應(yīng)供給，巧立名目亂收費(fèi)的病根就難以消除。

　　4.“費(fèi)改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步?！百M(fèi)改稅”后，其收入自然會納入國家預(yù)算，原來靠收費(fèi)支撐的機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)事業(yè)，也就隨之失去經(jīng)費(fèi)來源，從而需要財(cái)政給予相應(yīng)的支持，否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實(shí)現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到巧立名目收費(fèi)以增加收入的老路上。然而就財(cái)政而言，僅靠“費(fèi)改稅”增加的收入，無法滿足這些行政事業(yè)單位的支出需要。因此“費(fèi)改稅”后，財(cái)政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費(fèi)是不可能的。出路在于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政向市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)換，政府從社會和市場可以解決的各項(xiàng)事業(yè)供給中退出去，全面進(jìn)入必須由政府實(shí)施的各項(xiàng)事務(wù)供給領(lǐng)域，保障這方面的各項(xiàng)基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)。

　?。ǘ?管好保留的必要收費(fèi)應(yīng)采取的配套措施

　　1.加強(qiáng)收費(fèi)管理的法制化建設(shè)。從我國政府收費(fèi)管理情況看，中央審批的收費(fèi)大部分有法律法規(guī)依據(jù)，省級批準(zhǔn)的收費(fèi)法律法規(guī)依據(jù)不足，而省以下設(shè)立的收費(fèi)大多為亂收費(fèi)項(xiàng)目。造成這種狀況的原因是多方面的，其根本原因是缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)管理法律法規(guī)，以及規(guī)范的收費(fèi)管理秩序。對于什么情況可以申請收費(fèi)、如何申請收費(fèi)、申請收費(fèi)的程序等，均沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不利于依法行政。同時(shí)，由于有關(guān)部門和單位在申請?jiān)O(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目之前，大多不征求被收費(fèi)對象的意見，前期論證工作做得不夠，在一定程度上影響了收費(fèi)政策的實(shí)施效果，加大了政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)加快收費(fèi)管理的制度化和法制化建設(shè)，使各級政府實(shí)施收費(fèi)管理做到有法可依，有章可循。要將現(xiàn)行多個(gè)部門、多個(gè)層次審批收費(fèi)逐步過渡到依法設(shè)定收費(fèi)。在限定國家機(jī)關(guān)收費(fèi)范圍的前提下，通過法律法規(guī)設(shè)定收費(fèi)，透明度高，權(quán)威性強(qiáng)，可以有效地避免行政審批的隨意性和盲目性，提高設(shè)定收費(fèi)的科學(xué)性?？紤]到我國現(xiàn)階段法律法規(guī)設(shè)定的收費(fèi)只是少數(shù)，一步過渡到依法設(shè)定還有困難，可采取分步走的辦法，對符合國家機(jī)關(guān)收費(fèi)范圍而法律法規(guī)尚未設(shè)定的收費(fèi)，可實(shí)行行政審批的權(quán)限為國務(wù)院和省級人民政府，取消省以下人民政府及其物價(jià)、財(cái)政部門的審批權(quán)限。對審批的收費(fèi)實(shí)行目錄管理，定期向社會公布，明確規(guī)定任何部門和單位一律不得在收費(fèi)管理目錄之外實(shí)施收費(fèi)。為防止地方政府隨意出臺收費(fèi)政策，同時(shí)規(guī)定省級收費(fèi)管理目錄公布前要報(bào)國務(wù)院審查。這樣，凡上了目錄的就是合法的，沒有上目錄的都是非法的，一目了然，便于社會監(jiān)督。

　　2.合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行政府性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定存在較大隨意性，影響了有關(guān)工作的開展。借鑒外國收費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)，我國對政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定，也應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行成本核算的基礎(chǔ)上，按照收費(fèi)類別分類管理。其中，對于特許權(quán)性質(zhì)的收費(fèi)，由于取得特許權(quán)后，具有排他性和獨(dú)占性的特點(diǎn)，往往能夠在市場上獲得收益，因此應(yīng)按照市場價(jià)格確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對于服務(wù)性收費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非盈利性的原則，按照補(bǔ)償成本或低于成本核定，不宜考慮利潤和稅金等因素。同時(shí)，將現(xiàn)行按標(biāo)的額依率計(jì)征改為按直接費(fèi)用定額收取。現(xiàn)行訴訟費(fèi)、工商注冊登記費(fèi)、產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)、公證費(fèi)、證券監(jiān)管費(fèi)等收費(fèi)按標(biāo)的額的一定比率收取，很不科學(xué)。其一，服務(wù)工作量與標(biāo)的額大小成比例，相同工作量由于標(biāo)的大小不同，收費(fèi)額不同，有失公平；其二，按標(biāo)的額的一定比例收取，實(shí)際操作相對復(fù)雜，透明度低，不利于監(jiān)督，留下亂收費(fèi)隱患。改按直接費(fèi)用定額收取，簡化了計(jì)費(fèi)辦法，提高了政策透明度，可以避免依率計(jì)征的種種缺陷，提高制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。

　　3.強(qiáng)化財(cái)政部門對收費(fèi)的資金管理。近幾年，雖然國家陸續(xù)發(fā)布了收費(fèi)“收支兩條線”管理的一系列規(guī)定，但仍然有大量收費(fèi)未納入財(cái)政管理范圍，游離于政府規(guī)范管理渠道之外。同時(shí)，大部分收費(fèi)實(shí)行財(cái)政“收支兩條線”管理后，還與收費(fèi)部門或單位利益掛鉤，不僅使各級政府無法對其進(jìn)行統(tǒng)籌安排，同時(shí)也不利于從根本上遏制亂收費(fèi)行為。為此，必須明確政府收費(fèi)屬于國家財(cái)政資金，而不是部門或單位自有資金，應(yīng)當(dāng)全部納入財(cái)政預(yù)算管理。目前，一方面要繼續(xù)將未納入預(yù)算管理的收費(fèi)全額納入預(yù)算，另一方面明確規(guī)定收費(fèi)納入預(yù)算管理后，原則上不得與執(zhí)收部門或單位的支出相掛鉤，而應(yīng)由政府統(tǒng)籌安排。另外，要實(shí)行資金收繳分離，將現(xiàn)行“收、管、用”一體化的資金管理方式改為收費(fèi)實(shí)施與資金及時(shí)解繳國庫，徹底割斷收費(fèi)部門、單位與收費(fèi)行為的利益關(guān)系。在具體操作上，大體上可以實(shí)行三種征收方式：一是各種附加在稅收上的收費(fèi)實(shí)行隨稅征收，直接進(jìn)入國庫；二是大宗收費(fèi)款項(xiàng)由銀行代收，通過銀行解繳國庫；三是居民一次性繳納和小額收費(fèi)，為方便群眾，由收費(fèi)單位代售稅務(wù)部門印制的定額（代金）發(fā)票，并定期將收費(fèi)款項(xiàng)交稅務(wù)部門解繳國庫。與此相適應(yīng)，改革發(fā)票管理體制，將現(xiàn)行由稅務(wù)部門印制稅收發(fā)票、財(cái)政部門印制事業(yè)性收費(fèi)收據(jù)的兩家管理模式，改由稅務(wù)部門統(tǒng)一管理，以堵塞票據(jù)管理上的漏洞，防止資金流失，降低征收成本，消除刺激收費(fèi)膨脹的經(jīng)濟(jì)動因。收費(fèi)資金納入預(yù)算管理后，收費(fèi)單位經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥付，不留缺口，停止國家機(jī)關(guān)創(chuàng)收行為。

　　4.建立多層次的收費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)行收費(fèi)監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善，往往是舉報(bào)一起查處一起，有關(guān)部門開展的收費(fèi)檢查在一定程度上流于形式。為解決這一問題，一是應(yīng)建立社會監(jiān)督機(jī)制。包括有關(guān)部門和單位在實(shí)施收費(fèi)前，通過新聞媒介向社會公告收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，接受被收費(fèi)部門的監(jiān)督。二是健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。各級財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)部門在對收費(fèi)進(jìn)行日常檢查的基礎(chǔ)上，對收費(fèi)收支開展年度專項(xiàng)檢查，堅(jiān)決查處各種亂收費(fèi)行為。三是建立“人大”監(jiān)督機(jī)制。政府每年向人大提交的財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告中，應(yīng)包括收費(fèi)收支內(nèi)容。四是建立審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。各級審計(jì)部門對經(jīng)人大批準(zhǔn)后的收費(fèi)收支執(zhí)行情況實(shí)行再監(jiān)督。

　　參考文獻(xiàn)

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　?。?）李雙成編著《費(fèi)改稅》，中國審計(jì)出版社2000年版。