「摘　　　要」政府非稅收入管理還存在非稅收入理論缺失、非稅收入管理政出多門、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī)范等諸多問題。必須深化經(jīng)濟、行政體制改革，建立、健全非稅收入管理法律制度，從根本上解決非稅收入管理不規(guī)范的深層次矛盾；積極總結(jié)非稅收入管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地實際情況，對非稅收入管理做出科學(xué)合理的制度設(shè)計和政策安排。

　　「關(guān)　鍵　詞」非稅收入；非稅收入征收；非稅收入管理；綜合預(yù)算

　　為規(guī)范非稅收入管理，我省做了大量卓有成效的工作，很多經(jīng)驗在全國得到推廣，《湖南省非稅收入管理條例》是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，標(biāo)志著非稅收入管理已逐步走向法制化、規(guī)范化管理的軌道。但非稅收入管理也還存在諸多問題，有待研究解決。

　　一、政府非稅收入管理存在的問題

　　1、非稅收入管理理論缺失

　　稅收、收費、價格、利率、工資等都是國民收入分配和再分配的手段，共同構(gòu)成國民收入分配的手段體系，它們之間相互制約，從不同角度獨立發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟條件下，稅收和收費都是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)和個人分配關(guān)系的手段，其中稅收是為了保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，滿足社會公共需要和實施經(jīng)濟控制的主要手段。收費的主體雖然也是國家，但從目前情況看，實際執(zhí)行主體是諸多部門和單位，在很大程度上體現(xiàn)著部門的權(quán)力和利益。收費屬政府行為，強調(diào)的是成本補償和誰受益、誰負(fù)擔(dān)等原則，與等價交換無關(guān)，主要調(diào)節(jié)政府與企業(yè)或個人之間的分配關(guān)系。價格的執(zhí)行主體是市場，價格的高低是市場的晴雨表，反映市場商品或勞務(wù)的供求關(guān)系，遵循等價交換原則，主要調(diào)節(jié)企業(yè)之間或個人之間的分配關(guān)系。用價格原理調(diào)節(jié)政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系，必然產(chǎn)生政府權(quán)力商品化，導(dǎo)致亂收費行為的泛濫。目前實際工作中都將行政事業(yè)性收費比照價格辦理，將行政事業(yè)性收費的性質(zhì)界定為價格范疇。這是多年來，多次進行收費整治，但仍然沒有走出治理———膨脹———再治理———再膨脹的惡性循環(huán)怪圈的最根本的原因。

　　2、非稅收入管理政出多門

　　現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費由中央和省兩級審批，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級財政、物價部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門進行審批，標(biāo)準(zhǔn)管理以物價部門為主會同財政部門進行核準(zhǔn)；涉及農(nóng)民利益的收費要經(jīng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門審查同意；基金由財政部門負(fù)責(zé)；經(jīng)營服務(wù)性收費由物價部門負(fù)責(zé)?，F(xiàn)行地方收費主體有地方財政、交通管理、國土管理、工商管理、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、環(huán)保、教育等多個管理部門，每個部門各有收費名目，而且一個部門收取多種費。這種相互交織、多頭管理、多頭控制的規(guī)定看起來非常嚴(yán)格，實際執(zhí)行中漏洞很多。一是收費管理主體為兩個或多個管理部門，原本是分工協(xié)作、互相配合，結(jié)果是互相牽制、互相制約，甚至扯皮，內(nèi)耗較多，收費管理重復(fù)與空檔同時存在；二是把行政事業(yè)性收費項目與標(biāo)準(zhǔn)管理分開，單位行政事業(yè)性收費管理與“服務(wù)性收費”分裂，行政事業(yè)性收費與基金分開，人為割裂收費管理的內(nèi)在聯(lián)系，實際操作中難以區(qū)分，不便管理；三是一些行政事業(yè)單位搞有償服務(wù)，實行服務(wù)性收費，出現(xiàn)行政事業(yè)性收費項目取消之后或行政事業(yè)性收費不能審批的項目，作為服務(wù)性收費出現(xiàn)，加大亂收費治理難度。

　　3、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī)定

　　我國在政府非稅收入管理方面尚未制定統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)?！额A(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》基本不涉及政府非稅收入管理內(nèi)容。當(dāng)前，有關(guān)非稅收入管理的規(guī)章制度大多是一些政府部門分散或聯(lián)合發(fā)文的決定、辦法、通知，法律級次較低，不易協(xié)調(diào)，實際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。一些地方雖制定了地方性法規(guī)，但是沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容。而且在這些政府文件和地方性法規(guī)中，還有一些是以“預(yù)算外資金”為管理對象，對非稅收入的分類沒有統(tǒng)一明晰界定；對違犯非稅收入管理的人或事缺乏明確的責(zé)任追究和相應(yīng)處罰或懲治的制度規(guī)定，非稅收入在征收、征繳過程中還時有不規(guī)范行為發(fā)生。法律規(guī)定的缺失，使得非稅收入管理難上加難。

　　4、非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的分類口徑

　　財政部收支科目分類改革方案將非稅收入分為政府性基金收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入及其他收入八類?！逗鲜》嵌愂杖牍芾項l例》將政府非稅收入分為行政性收費、事業(yè)性收費、政府性基金（附加）、罰沒收入、國有資產(chǎn)和國有資源收益及其他非稅收入，社會保障基金、住房公積金暫不納入非稅收入管理范圍。各省分類各不相同。以法律形式規(guī)定非稅收入分類口徑、科學(xué)劃分非稅收入范圍是做好非稅收入征收和統(tǒng)計工作的基礎(chǔ)。

　　5、非稅收入數(shù)額總體規(guī)模偏大

　　據(jù)專家估算，2004年全國非稅收入突破1萬億元，大約為10523億元，相當(dāng)于同期全國財政收入的39 .8%；中央政府非稅收入約為1627億元，占本級財政收入的11 .2%；省及省以下各級政府非稅收入為8896億元，占本級財政收入的74 .8%.按市場經(jīng)濟的基本原則，政府主要以稅收方式籌集履行公共管理和服務(wù)職能所需資金，非稅收入只是政府收入的補充。與大多數(shù)市場經(jīng)濟國家中央政府（聯(lián)邦）非稅收入一般占本級財政收入10%以下、?。ㄖ荩┘壵嵌愂杖胝急炯壺斦杖氲?0%左右、市縣級政府非稅收入約占本級財政收入的20%-50%相比，我國中央政府和地方政府非稅收入約占本級財政收入11%和75%的比例明顯偏高，一些市、縣政府非稅收入甚至超過稅收收入，政府非稅收入總體規(guī)模偏大，稅收與非稅收入的比例關(guān)系不合理。

　　二、加強政府非稅收入管理的思考

　　政府非稅收入運行中存在的諸多問題是多方面原因長期積累形成的。從長遠(yuǎn)看，必須深化經(jīng)濟、行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立、健全非稅收入管理法律制度，從根本上解決非稅收入管理不規(guī)范的深層次矛盾，建立與市場經(jīng)濟條件下公共財政體制相適應(yīng)的科學(xué)、規(guī)范、有序的政府非稅收入管理制度。從近期看，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)非稅收入管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合各地實際情況，對非稅收入管理做出科學(xué)合理的制度設(shè)計和政策安排。

　　1、加快非稅收入管理的法制建設(shè)

　　目前，非稅收入的立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用等環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的全國性法律制度。特別是由于一些上位法的限制，地方在規(guī)范非稅收入管理方面存在許多阻力。應(yīng)推動非稅收入管理國家立法工作，盡快以國家法律形式對非稅收入的性質(zhì)、分類、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做出明確規(guī)定。

　　2、明確非稅收入范圍和分類口徑

　　科學(xué)界定非稅收入范圍，統(tǒng)一非稅收入的分類口徑，是做好非稅收入征收管理工作的基礎(chǔ)。目前之所以全國缺乏準(zhǔn)確的非稅收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就是因為各地非稅收入范圍界定不一，非稅收入分類方法不一。

　　3、統(tǒng)一非稅收入管理部門

　　國家應(yīng)明確非稅收入統(tǒng)一納入財政管理，改變目前多頭管理格局。財政部門代表政府統(tǒng)一管理非稅收入；行政事業(yè)性收費項目和標(biāo)準(zhǔn)的審批管理統(tǒng)一歸口中央和省兩級財政部門負(fù)責(zé)；政府性基金由中央財政部門負(fù)責(zé)集中管理；彩票公益金、國有資源有償使用收入由中央和省兩級財政部門會同有關(guān)部門管理；專營（賣）收入集中由中央有關(guān)部門統(tǒng)一管理，適當(dāng)照顧地方利益；國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、政府接受捐贈收入、主管部門集中收入、財政資金利息收入由同級財政部門負(fù)責(zé)管理。

　　4、建立非稅收入統(tǒng)計報表體系

　　政府非稅收入在財政收入尤其是地方財政收入中的地位已經(jīng)從“拾遺補缺”演變?yōu)檎紦?jù)“半壁江山”。管理規(guī)模巨大的非稅收入已成為各級政府加強宏觀管理、推進依法理財?shù)闹匾獌?nèi)容，而宏觀管理決策有賴于一個科學(xué)的、準(zhǔn)確的、及時的非稅收入統(tǒng)計報表體系的建立。必須運用科學(xué)的統(tǒng)計理論和方法，通過對非稅收入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的搜集匯總、歸納整理和分析研究，為客觀認(rèn)識非稅收入的現(xiàn)狀和發(fā)展變化趨勢、為各級政府和財政部門進行非稅收入規(guī)范管理決策提供參考。建立非稅收入統(tǒng)計報表體系，一方面可提高非稅收入管理透明度，增進政府與公眾之間的溝通和理解，公眾通過了解非稅收入狀況及其使用情況可增進對政府非稅收入征收的理解和支持；另一方面，通過規(guī)范的非稅收入統(tǒng)計報表體系，財政部門對政府非稅收入及其發(fā)展趨勢了如指掌，能更合理地統(tǒng)籌安排財政資金，提高財政資金的使用效率，提高非稅收入管理水平，改變目前部分非稅收入管理游離于預(yù)算之外，由部門自收自用、脫離財政監(jiān)管的狀況。尤為重要的是，非稅收入統(tǒng)計報表體系的建立可以改變目前要數(shù)據(jù)報不出，要情況說不明的窘迫局面。

　　5、編制綜合財政預(yù)算

　　近年來，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，各級政府及其財政部門對財政預(yù)算管理改革進行了積極探索，從加強預(yù)算外資金管理到深化收支“兩條線”管理改革、從規(guī)范非稅收入管理到深化部門預(yù)算改革等都取得了明顯成效。但現(xiàn)行財政預(yù)算管理與公共財政體制要求相比，仍然存在較大差距。特別是由于歷史原因，部分財政性資金還游離于財政預(yù)算之外體外循環(huán)，政府財力分散化、利益部門化趨勢加劇，財政支出無序擴張、收支管理欠規(guī)范，預(yù)算約束不力，財政綜合統(tǒng)籌能力弱化，影響政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，按照“收支政府統(tǒng)籌，資金財政統(tǒng)管，強化預(yù)算約束，增強調(diào)控能力”的基本思路，改革預(yù)算管理制度，完善綜合財政預(yù)算，是構(gòu)建公共財政體系的必然選擇與迫切要求。財政資金是政府履行職能，提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的必要物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保證。現(xiàn)行財政預(yù)算管理體制下，政府債務(wù)收入、部分非稅收入游離于財政預(yù)算管理體制之外，造成社會資源分配不公，政府預(yù)算范圍和預(yù)算能力都受到限制。一方面，社會公眾對政府提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的要求越來越高；另一方面，政府的財政資金無法完全滿足社會公眾日益增長的公共產(chǎn)品（服務(wù)）需要?？h鄉(xiāng)財政困難，百姓看不起病，貧困家庭孩子上不起學(xué)等深層次財政矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。要解決這些問題，必須從根本上創(chuàng)新政府預(yù)算管理方式，積極推行綜合財政預(yù)算。綜合財政預(yù)算就是上下級財力的綜合、上下年度財力的綜合、內(nèi)外債務(wù)收入財力的綜合、稅與非稅收入的綜合，將各項政府收入全部趕進財政籠子。整合分散的財政資金，增強政府宏觀調(diào)控能力，按照“公開、公平、公正；依法、依規(guī)、依程序”的原則統(tǒng)籌安排財政支出。推行綜合財政預(yù)算，是財政有效履行分配職能，緩解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的重要舉措。