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管窺國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

2013-09-10 14:15 來源:董飛

  一、關(guān)于“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關(guān)系

  相比十五屆四中全會提出的“國家所有,分級管理”,十六大提出“在堅持國家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”,顯然是前進了一步。最明顯的進步在于政府職責由“管理”變?yōu)?ldquo;履行出資人職責”。

  中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。政府作為出資人代表,產(chǎn)權(quán)(占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))中哪些權(quán)利有,哪些權(quán)利沒有?如果地方政府履行出資人職責,把國有企業(yè)賣掉,資本利得歸誰?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責,中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問題。

  二、出資人職責是什么

  明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界,實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說法,基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。

  首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益,是一個物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的概念,法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項權(quán)利,歧義不大,關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于自然人所享有的收益權(quán)。

  其次是“權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一”。前面已經(jīng)對出資人代表享有的權(quán)利進行了分析。政府作為出資人代表,所承擔的義務與責任也應當進一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體,與獲得財產(chǎn)利得這種權(quán)利相對應,承擔資本虧蝕是一項義務。出資人代表則不同。

  第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國務院機構(gòu)改革方案說明里,對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)的“三管”職責做了界定:通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管,可以認為是管資產(chǎn);代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會,通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責人進行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲,可以認為是“管人”;指導推進國有企業(yè)改革和重組,擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度,依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導和監(jiān)督,承辦國務院交辦的其他事項,可以認為是“管事”。

  三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)

  現(xiàn)階段,國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國務院機構(gòu)改革方案說明中指出:國資委的監(jiān)管范圍,確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn),由改革后設(shè)立的省、市(地)兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)負責監(jiān)管。其他國有資產(chǎn),依照相關(guān)的法律法規(guī)進行管理。這種說法頗有值得商討之處:其一,隨著股權(quán)多元化,原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時,所謂中央和地方所屬企業(yè)中,哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)?哪些資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)?國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二,隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多,國有企業(yè)的提法不再恰當。即使是國有控股的企業(yè),也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三,“其他國有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)?按照十六大報告的解釋,其他國有資產(chǎn)應當包括基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征,能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產(chǎn)核資,還是管到資本經(jīng)營?不明確國有資本的概念,職責難以到位。

  四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次

  從滬深模式及其他一些地方的實踐來看,國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會——資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有資本參與企業(yè)的三層次模式,以解決直接進行產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細分析,這種模式還有更深層次的優(yōu)點:這三個層次當中,第一層次是一個政府機構(gòu),行使出資人代表職責。在這一層次里,主要解決的問題是明晰出資人代表形象,將國家的所有權(quán)職能與其他職能(主要是社會管理職能)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱作“國家授權(quán)的投資機構(gòu)”,其實質(zhì)是一個資本營運公司。這一機構(gòu)的目標主要是實現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財務戰(zhàn)略的具體任務。在這一層次里,主要解決的問題是分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),專注于資本經(jīng)營;第三層次是國有資本參與企業(yè),主要從事實體經(jīng)營。在這一層次里,所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。國有資本可以參與其中,也可以隨時撤出?毓伞⒐苫蛘叱鲎尮蓹(quán),都不會改變企業(yè)的實體經(jīng)營。但是,在國資委內(nèi)部必須實現(xiàn)政治責、權(quán)、利向經(jīng)濟責、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化,這種轉(zhuǎn)化成功了,就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制,國有資本委托代理就可以順暢運作,國有資本出資人也就真正到了“位”。

  五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問題

  國資委除了管理職能,還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢?國務院機構(gòu)改革方案說明中提到三條:代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會;通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管;依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督,后者是行政監(jiān)督。顯然,這些都是國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。

  國資委作為受托者,接受國務院的授權(quán),自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者?我們認為,這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部,而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督,包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督,國有資本監(jiān)督層次進一步豐富,體制進一步完善,有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學分立。通過以上分析我們也不難發(fā)現(xiàn),國有資產(chǎn)管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下考慮。國有資產(chǎn)管理體制改革的成功,有賴于市場經(jīng)濟體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。

我要糾錯】 責任編輯:小敏