摘 要 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會所面臨的重要任務(wù)，因?yàn)槌青l(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題不解決，占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民生活水平得不到提高，就談不上社會的公平公正，就難以實(shí)現(xiàn)充滿活力、安定有序的社會秩序。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會，離不開國家經(jīng)濟(jì)政策的大力支持。

　　關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 經(jīng)濟(jì)政策 財(cái)政政策

　　1 城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)：

　　1.1 城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)收入不協(xié)調(diào)2004年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為9 422元，農(nóng)民人均純收入僅為2 936元，城鄉(xiāng)收入差距為3.23.城市居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入的比率，還不能真實(shí)地反映城鄉(xiāng)之間的實(shí)際收入上的差別。首先，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入指標(biāo)和農(nóng)村居民人均純收入指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑存在較大差距。農(nóng)民人均純收入不僅包括實(shí)物性收入，而且還包括用作生產(chǎn)資料的投入，如果僅考慮貨幣收入，剔除農(nóng)民純收入中的實(shí)物部分，按現(xiàn)金收入計(jì)算，目前的城鄉(xiāng)收入差距將擴(kuò)大為4倍多。其次，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入指標(biāo)和農(nóng)村居民人均純收入指標(biāo)沒有反映城鄉(xiāng)居民在福利方面的差別，城市居民在住房、社會保障、公共衛(wèi)生、教育等方面享有國家的補(bǔ)貼。如果考慮到城鄉(xiāng)在這些方面的差異，城鄉(xiāng)居民真實(shí)的收入差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。第三，從現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的實(shí)際情況來看，由于存在樣本偏誤，高收入戶難以涵蓋，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考慮城市居民的各種福利性補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距將進(jìn)一步拉大到5~6∶1。

　　1.2 城鄉(xiāng)居民社會保障不協(xié)調(diào)我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。在我國，已初步對立起覆蓋城市人口的社會保障體系，但農(nóng)民由于“身份”的制約，沒有真正享受到國家應(yīng)當(dāng)為他們提供的基本公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歸根結(jié)底是為了人的發(fā)展，要給人們以更多、更切實(shí)的“人文關(guān)懷”。由于改革發(fā)展實(shí)踐中的某些偏差，農(nóng)村的社會發(fā)展出現(xiàn)某些十分突出的問題，主要是養(yǎng)老、醫(yī)療和貧困問題。一是養(yǎng)老問題，我國已進(jìn)入人口老齡化國家的行列，約有1億老年人生活在農(nóng)村，缺乏生活來源，養(yǎng)老問題十分突出。二是醫(yī)療問題，農(nóng)村醫(yī)療條件差，農(nóng)民看病難。1998年全國衛(wèi)生總費(fèi)用為3 776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費(fèi)用為92.5億元，僅占政府在城市投入的15.9%.三是農(nóng)村貧困問題。我國還有3 000多萬貧困人口，其中80%生活在農(nóng)村。因此，必須建立農(nóng)村社會高度，為農(nóng)民的的生存提供最基本保障。

　　1.3 城鄉(xiāng)居民享受教育不協(xié)調(diào)長期以來，我國在文化教育領(lǐng)域采取城鄉(xiāng)分割的教育投資模式和不公正的高校招生政策，在教育資源的分配上大大向城市傾斜。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1997年，農(nóng)村和城市學(xué)生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百萬人口中的在學(xué)校學(xué)生數(shù)比是1∶2.21.另據(jù)一些學(xué)者的抽樣調(diào)查，1995年城鎮(zhèn)職工的平均受教育年限為10.58年，而農(nóng)村從業(yè)人員平均受教育的年限僅為6.66年。同樣數(shù)量的初中畢業(yè)生，在城市能夠升入高中的比例大概是60%左右，而在農(nóng)村卻只有30%左右。據(jù)第五次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠(yuǎn)低于城市人口占65.4%的水平。農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成，這足以說明中國城鄉(xiāng)之間居民享受教育不不協(xié)調(diào)。

　　2 城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要原因：

　　2.1 國家對農(nóng)業(yè)的投入偏低首先，建國50多年來，我國財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的總量約5 000億元，僅占財(cái)政總支出的6.5%左右。其中，解放初期占財(cái)政支出的5%左右；其次，在“二五”時(shí)期和國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持有所增加，達(dá)到10%左右；再次，在“文化大革命”時(shí)期又有所下降，比重大約在8%左右，十一屆三中全會以后的10余年間，財(cái)政支農(nóng)的力度又有所加強(qiáng)，提高到了10%；但20世紀(jì)90年代以后財(cái)政支農(nóng)的力度逐步減弱，特別是最近幾年相對數(shù)降到了歷史最低點(diǎn)，僅為財(cái)政總支出的3%～4%，無法保障我國農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入一般保持在10%左右，像印度、泰國、巴基斯坦等發(fā)展中國家，財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入要占到財(cái)政總支出15%以上，大大高于我國的水平。

　　2.2 農(nóng)村居民缺少社會保障目前，我國的社會保障制度主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市進(jìn)行，農(nóng)民的保障方式主要是家庭保障、土地保障和集體保障，但這三種保障方式都存在問題。一是家庭小型化使得家庭保障能力下降，由于我國實(shí)行計(jì)劃生育國策，家庭人口規(guī)模小型化，保障功能下降，特別是養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重；由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力涌向城市，家庭保障功能更加弱化。二是土地保障，由于我國人均耕地少，再加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉，靠種地收入不可能解決養(yǎng)老、醫(yī)療等社會問題。三是集體保障，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，已經(jīng)建立起和城市相似的社會保障制度，但由于我國90%以上的村集體負(fù)債經(jīng)營，成為名符其實(shí)的“空殼村”，村集體已喪失了過去的養(yǎng)老、醫(yī)療等功能。

　　2.3 農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊缺中國農(nóng)民在中國工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)做出了很大的犧牲，在城鄉(xiāng)分割教育投資體制的作用下，各種教育資源越來越集中到城市學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校卻窘困到發(fā)不出教師工資、缺乏正常辦公費(fèi)用的尷尬和寒酸的地步。盡管社會各界不斷呼吁，中央政府也多次采取措施，企圖解決長期拖欠教師工資、挪用教師經(jīng)費(fèi)這一頑癥，但往往事倍功半。幾百萬農(nóng)村教師難住了國家財(cái)政，教師的工資無著落，農(nóng)村骨干教師大量流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年全國大約流失45萬名中小學(xué)教師，且大多數(shù)是青年骨干，流失的教師又大多集中在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，全國共計(jì)新欠中小學(xué)教職工國標(biāo)工資22億元，中西部25個省份尚有中小學(xué)危房4 000萬m2.一些農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)緊張。目前，中西部農(nóng)村地區(qū)有貧困學(xué)生2 400多萬名，受到各種資助的人數(shù)有限。

　　3 促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策：

　　3.1 加大財(cái)政支農(nóng)的力度各級財(cái)政部門都要按照《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的要求增加農(nóng)業(yè)投入。中央和地方各級財(cái)政預(yù)算內(nèi)每年用于農(nóng)業(yè)支出增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度，每年財(cái)政支農(nóng)支出的增長水平要高于上年財(cái)政支農(nóng)支出的增長水平。中央和地方各級財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金支出占財(cái)政總支出的比重要逐年提高。另一方面要提高農(nóng)業(yè)自我積累和發(fā)展能力并積極利用外資。積極引導(dǎo)農(nóng)村集體和農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入，在一定意義上說，是為集體和農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)的投入創(chuàng)造良好的外部條件。國家財(cái)政資金可以引導(dǎo)農(nóng)民和集體明確農(nóng)業(yè)投入方向，而貼息或補(bǔ)貼性投入又對農(nóng)民、集體投入給予一定的經(jīng)濟(jì)刺激。農(nóng)村集體和農(nóng)民投入是農(nóng)業(yè)投入的大頭。通過國家財(cái)政引導(dǎo)，使農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的投入有一個合理的回報(bào)，以增加投入的積極性。

　　3.2 建立農(nóng)村社會保障制度在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中應(yīng)盡快建立農(nóng)村社會保障體系，使之與城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。在農(nóng)村社會保障制度中，需要建設(shè)的具體制度很多，就目前而言，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠，因而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障三項(xiàng)制度的建設(shè)是其重點(diǎn)：一是建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。主要包括社會保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、籌資模式、保險(xiǎn)形式和管理體制等。二是建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指在政府的指導(dǎo)下和集體經(jīng)濟(jì)的扶持下，以農(nóng)民為保障對象，按照自愿、適度與受益的原則，通過多種合作形式建立的滿足基本醫(yī)療需求的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在目前情況下，政府的財(cái)政支持是關(guān)鍵，各級政府要有適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，作為農(nóng)村合作財(cái)政支持是關(guān)鍵，各級政府要有適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，作為農(nóng)村合作醫(yī)療的啟動資金，特別是對貧困地區(qū)這就顯得尤為重要。三是農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是指國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟(jì)制度。保障對象一般應(yīng)包括：因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力，無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。

　　3.3 改革農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制由于社會發(fā)展的歷史原因，我國農(nóng)村教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育形成了以地方籌措為主、中央教育投入為輔的不合理管理體制，農(nóng)村地方財(cái)力捉襟見肘和中央教育投入的嚴(yán)重不足，以及農(nóng)民人均收入的增長緩慢乃至負(fù)增長等，共同導(dǎo)致了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)T乏的局面。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資取消，各地方財(cái)政收不抵支的缺口巨大，“以縣為主”的體制缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。因此，一方面要協(xié)調(diào)好地方教育投入與中央教育投入的比例關(guān)系，明確中央與地方各級政府的投入責(zé)任，加大中央財(cái)政收入，建立以財(cái)政撥款為主的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，中央和省級政府應(yīng)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措分配上承擔(dān)主要責(zé)任，建立中央和省級政府公平合理的教育財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。