摘要：近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模在迅速發(fā)展，尤其是在金融危機(jī)后如雨后春筍般成長(zhǎng)，其在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了中流砥柱的作用。但是，因此累積而形成的巨額負(fù)債和潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況也令人堪為擔(dān)憂。到底誰(shuí)會(huì)最終為該平臺(tái)的巨額債務(wù)埋單，引起了廣泛的注意。

　　關(guān)鍵詞：地方融資平臺(tái)；地方財(cái)政收入；地方債券

　　金融危機(jī)爆發(fā)以后，為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。2008年底，政府啟動(dòng)了包括四萬(wàn)億投資在內(nèi)的一攬子計(jì)劃刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，大批投資項(xiàng)目迅速上馬，地方政府融資平臺(tái)也就在此時(shí)快速膨脹。隨后歐元區(qū)爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)給我國(guó)政府敲響了警鐘。但是與歐洲五國(guó)的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題相比，發(fā)達(dá)國(guó)家在后金融危機(jī)時(shí)代刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，付出的代價(jià)是財(cái)政赤字和主權(quán)債務(wù)激增，而我國(guó)的代價(jià)則是一些地方政府負(fù)債和銀行不良貸款的增加。在過(guò)去的半年，中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等紛紛對(duì)地方政府的負(fù)債問(wèn)題發(fā)出了警告。

　　一、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。

　　地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模在不斷地膨脹。從平臺(tái)公司本身情況看，以前，一級(jí)政府頂多有3到4家融資平臺(tái)，而現(xiàn)在，存在“一級(jí)財(cái)政多家平臺(tái)”、“一個(gè)平臺(tái)多個(gè)項(xiàng)目”、“一個(gè)平臺(tái)多家貸款”等現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2009年底，全國(guó)有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺(tái)公司。從融資規(guī)模來(lái)看，2009年末地方政府融資額大約為7.2萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2010年、2011年兩年后續(xù)貸款將還會(huì)有2萬(wàn)億到3萬(wàn)億元，到2011年底將有可能達(dá)到10萬(wàn)億元。從融資平臺(tái)的銀行負(fù)債來(lái)看，在2009年全國(guó)9.59萬(wàn)億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬(wàn)億元。但由于其投資的大都是大型基礎(chǔ)建設(shè)工程和城市建設(shè)工程等項(xiàng)目，相對(duì)應(yīng)的收益低且慢，甚至有些工程是零收益。而且從2011年開(kāi)始，該平臺(tái)已經(jīng)需要為某些款項(xiàng)向銀行還本付息了，各級(jí)地方政府只有拿出財(cái)政收入來(lái)償付貸款。因此，巨額的債務(wù)給地方政府造成了很大的負(fù)擔(dān)；隨之，商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)迅速增加。

　　二、與地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的利益主體研究

　　地方政府融資平臺(tái)的主要組織者是以地方政府為核心的公司，而商業(yè)銀行又是融資平臺(tái)貸款的主體，貸款的主要償債來(lái)源是地方財(cái)政收入，而稅收收入是地方財(cái)政收入的主要組成部分，故老百姓也是切身相關(guān)的利益主體。

　　（一）地方政府與中央政府

　　長(zhǎng)期以來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠地方政府的推動(dòng)，政府干預(yù)尤為重要。而且各級(jí)政府為了提高自己就職期間的政績(jī)，一般都會(huì)通過(guò)大興基建工程來(lái)拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)。根據(jù)對(duì)全國(guó)120個(gè)城市平臺(tái)債務(wù)的調(diào)查，有90%左右的貸款，都需要土地開(kāi)發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來(lái)源作為支持。由于我國(guó)實(shí)行的分稅制模式的財(cái)政收入體系，中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不明確，地方政府可支配的財(cái)力并不多，財(cái)政收入主要來(lái)自于土地收入，那么償還地方融資平臺(tái)貸款的重?fù)?dān)就落在了賣地收入上，因此在不自覺(jué)中就推高了土地價(jià)格，從而促成了房地產(chǎn)泡沫。除此之外，賣地財(cái)政本身就具有很大的不確定性，一旦國(guó)家開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，賣地收入就會(huì)大大縮減，地方的隱形財(cái)政問(wèn)題就會(huì)凸顯出來(lái)，中央財(cái)政就不得不施以援手，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到中央。從財(cái)政部和稅務(wù)總局公布的財(cái)政收支和稅收情況來(lái)看，2011年1-4月，地方本級(jí)收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于中央本級(jí)收入，加上通脹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，可能影響未來(lái)財(cái)政收入，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或加劇。

　　（二）商業(yè)銀行

　　由于我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后等各種因素的制約，國(guó)家不允許地方政府直接發(fā)行地方債，地方政府要解決財(cái)政資金短缺只能向銀行借款。而商業(yè)銀行也看好有政府信用、財(cái)政收入為后盾的融資平臺(tái)，這樣造成了銀行的地方政府融資貸款急劇增加。國(guó)內(nèi)各大銀行2009年上半年度的年報(bào)中顯示，地方融資平臺(tái)的貸款余額占總貸款額的10%左右。建設(shè)銀行的地方政府融資平臺(tái)貸款余額比重較高，約為5000億元-6000億元，占總貸款的比例約為9.3%。

　　地方政府平臺(tái)的貸款信息透明度較差，銀行只是單純地依賴政府財(cái)政的擔(dān)保，有時(shí)很難知曉政府的總體負(fù)債水平，追蹤資金的流向。而當(dāng)貸款出現(xiàn)了問(wèn)題，由于融資公司的責(zé)任主體并不明確，也使得銀行的追溯很難順利進(jìn)行，這會(huì)造成銀行大量的不良資產(chǎn)。不僅如此，在政府賣地的同時(shí)，抬高了土地價(jià)格，造成房?jī)r(jià)暴漲，會(huì)有更多的開(kāi)發(fā)商進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致銀行的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款增加；消費(fèi)者看著居高不下的房?jī)r(jià)，會(huì)以貸款方式來(lái)購(gòu)房投資，以便在遠(yuǎn)期增值時(shí)獲利，在這兩方面的作用下，銀行的信貸規(guī)模會(huì)迅速擴(kuò)大，其風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。

　　（三）老百姓

　　正如稅收一樣，“取之于民，用之于民”，地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行投資的項(xiàng)目初衷大部分都是造福百姓的，而其主要的償債資金最終也來(lái)源于人民。無(wú)限度地修路修橋絕不是某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家所宣稱的是在“制造未來(lái)的公共消費(fèi)”，這絕不是一個(gè)“免費(fèi)的午餐”。比如進(jìn)行修建的橋梁、公路，一旦竣工以后，都要通過(guò)向百姓收取過(guò)路費(fèi)等方式來(lái)獲得收益用以償還銀行貸款。最為明顯的就是，地方政府靠賣地來(lái)賺錢，抬高了房?jī)r(jià)，老百姓要為買一套房子向銀行貸款幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)。最后，當(dāng)國(guó)家開(kāi)始宏觀調(diào)控房市時(shí)，房?jī)r(jià)下跌，因此吃虧的還是老百姓。

　　三、人民大眾最終會(huì)為地方融資平臺(tái)的巨額負(fù)債埋單

　　從上述的分析來(lái)看，政府、商業(yè)銀行和人民大眾都可能會(huì)為地方融資平臺(tái)的巨額債務(wù)買單。但是由于我國(guó)的政治體制因素，中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，就會(huì)為地方政府的債務(wù)兜底。一方面中央政府為了不讓地方政府出現(xiàn)財(cái)政赤字，已經(jīng)代地方政府發(fā)行了地方債；另一方面地方政府是通過(guò)地方投融資平臺(tái)支撐的國(guó)有企業(yè)來(lái)向銀行進(jìn)行貸款的，如果壞賬出現(xiàn)，最嚴(yán)重的可能就是讓這些國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)。此外，與銀行的不良資產(chǎn)負(fù)債率相比，地方政府官員更看重自己在位期間的政績(jī)工程。然而商業(yè)銀行也不會(huì)成為地方政府的替罪羊。我國(guó)銀行業(yè)是以四大國(guó)有銀行為支柱的，當(dāng)商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)率因此達(dá)到了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)峰值時(shí)，中央政府為了保證我國(guó)的金融安全，不得不采取各種措施來(lái)降低銀行的不良資產(chǎn)率，最后則可能通過(guò)央行大量發(fā)行人民幣的形式，用通貨膨脹的形式，用不能如實(shí)反映當(dāng)前消費(fèi)水平的CPI指數(shù)的形式，讓全體中國(guó)人民最終來(lái)消化，所以人民大眾可能會(huì)成為利益受損者。

　　此外，前期投入的工程在后續(xù)的建設(shè)過(guò)程中還需要大量的資金注入，而地方政府對(duì)銀行已經(jīng)有了大額的負(fù)債，商業(yè)銀行收緊了向融資平臺(tái)發(fā)放貸款的要求，為了籌措資金，發(fā)行地方政府債券迫在眉睫。如果地方政府發(fā)行了政府債券，盡管可以減輕地方政府的財(cái)政收支壓力，但是隨之而來(lái)的是，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)就可能轉(zhuǎn)嫁到那些投資地方債券的老百姓身上。這樣做只是讓地方政府從這個(gè)苦海中調(diào)理出來(lái)。與此同時(shí)，商業(yè)銀行也在積極地探索分散風(fēng)險(xiǎn)、降低自身?yè)p失的道路，資產(chǎn)證券化是首選。銀行將融資平臺(tái)的貸款進(jìn)行打包，組合成一個(gè)資產(chǎn)池，然后切割成證券向市場(chǎng)出售，進(jìn)而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。而資產(chǎn)證券化在我國(guó)發(fā)展的并不是很成熟，極有可能因?yàn)榻鹑趧?chuàng)新工具的利用失誤，把融資平臺(tái)巨額負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)轉(zhuǎn)移并放大，然后又投資這些債券的投資者來(lái)承擔(dān)。

　　由此看來(lái)，無(wú)論是中央政府、地方政府、商業(yè)銀行解決債務(wù)的方式本質(zhì)上都可能讓普通百姓來(lái)承擔(dān)地方政府的債務(wù)，由普通百姓來(lái)買單。

　　四、對(duì)地方融資平臺(tái)負(fù)債的解決辦法

　　地方融資平臺(tái)已經(jīng)累積形成了巨大的融資規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起了社會(huì)各方的密切關(guān)注。然而中西部地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)比較落后，是有很大的發(fā)展?jié)摿Φ模�所以地方融資平臺(tái)的發(fā)展還是必須的。但是為了進(jìn)一步做好地方融資平臺(tái)前期負(fù)債的清理、后續(xù)投資的進(jìn)行，規(guī)范地方融資平臺(tái)，防范未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)迫在眉睫。

　　第一，提高地方融資平臺(tái)的投資、籌資活動(dòng)的透明度。地方政府定期公開(kāi)披露相關(guān)信息，通過(guò)人民大眾的監(jiān)督，防止資金的不當(dāng)使用，并且改善當(dāng)前信息不透明的狀況。

　　第二，銀行加強(qiáng)對(duì)地方融資貸款的審核與追蹤力度。銀行在貸款前，要對(duì)項(xiàng)目資本金嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力深入分析。控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來(lái)把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，大力發(fā)展金融創(chuàng)新工具。從目前的形勢(shì)來(lái)看，基礎(chǔ)建設(shè)工程的融資，通過(guò)政府發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，會(huì)更能推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

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