摘 要：我國發(fā)展不平衡的改革任重而道遠(yuǎn)，改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國取得了舉世矚目的成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾更為突出。而財(cái)政與稅收作為國家取得財(cái)政收入與調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)重要杠桿，在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)節(jié)約與協(xié)調(diào)發(fā)展方面都發(fā)揮著重要的作用。本文試圖從當(dāng)前發(fā)展不平衡方面存在的問題出發(fā)，指出財(cái)政的必要性，最后提出以財(cái)政角度改變不平衡發(fā)展格局的具體設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：發(fā)展不平衡；財(cái)政；調(diào)節(jié)；具體設(shè)想

　　一、引言

　　發(fā)展不平衡，概括地說，是指在發(fā)展過程中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不匹配和不和諧的關(guān)系。它是人類社會(huì)發(fā)展中一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，無論在全球還是在一個(gè)國家范圍內(nèi)，發(fā)展過程的不平衡性始終廣泛存在，只不過在不同階段表現(xiàn)程度不同而已，必須客觀辯證地看待，歷史地、全面地、具體地進(jìn)行分析。發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和區(qū)域發(fā)展不平衡兩方面。發(fā)展不平衡問題若處理不好，還可能引發(fā)更為嚴(yán)重的后果。從經(jīng)濟(jì)角度看，會(huì)使國民經(jīng)濟(jì)難以保持平穩(wěn)較快發(fā)展。從社會(huì)層面看，容易使整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生心理鴻溝，削弱社會(huì)的凝聚力和向心力。一些國家歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)發(fā)展不平衡問題與民族問題、宗教問題等糾結(jié)在一起時(shí)，往往成為社會(huì)動(dòng)蕩、國家分裂的誘發(fā)因素。

　　二、發(fā)展不平衡現(xiàn)狀

　　城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡主要是由城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)造成，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)人民收入上有巨大的差距。（2）農(nóng)村文化發(fā)展水平較低及文化權(quán)益無法得到保障，主要體現(xiàn)在教育資源分配不均衡，人們的文化思想發(fā)展不平衡。（3）公民醫(yī)療設(shè)施不健全及制度不平等，主要體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展不平衡，基礎(chǔ)設(shè)施有差距。區(qū)域發(fā)展不平衡與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡大體相同，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上、教育上以及公共服務(wù)設(shè)施上等等。

　　比如，改革開放后城鄉(xiāng)收入差距曾一度有所縮小，1983年城鄉(xiāng)居民人均收入比為1.82∶1，但后來又逐步拉大，2009年擴(kuò)大到3.33∶1。2010年為3.23:1，2011年略降為3.13:1。從絕對(duì)差距來看，1978年農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相差209.8元，1992年差距突破千元大關(guān)，達(dá)到1,242.6元，2009年達(dá)到12,022元。比如，區(qū)域發(fā)展差距明顯。30多年來，各地居民收入都有了大幅度增長(zhǎng)，但不同地區(qū)間收入差距在拉大。2009年我國東部地區(qū)年人均收入為38,587元，西部地區(qū)為18,090元，差距達(dá)2萬余元。從省際差別來看，最高的上海市年人均收入為76,976元，最低的貴州省為9,187元，兩地相差67,789元。目前全國4,007萬貧困人口中，中西部地區(qū)所占比重高達(dá)94.1%。

　　三、發(fā)展不平衡在財(cái)政方面存在問題

　�。ㄒ唬┰�財(cái)稅政策上，未能將城市與農(nóng)村，東部與西部結(jié)合起來共同發(fā)展。由于我國的國情決定了先富帶后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，也就決定了城鄉(xiāng)二元化的格局和區(qū)域不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，現(xiàn)在是城市帶動(dòng)農(nóng)村，先富起來的地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的時(shí)候了。

　　（二）財(cái)政支持來源過于單一。農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)的地區(qū)發(fā)展資金來源主要靠中央財(cái)政撥款與補(bǔ)貼，這使得資金方面很是被動(dòng)。另外，對(duì)農(nóng)業(yè)稅收減免的同時(shí)減少了地方政府的財(cái)政收入，財(cái)政支出相對(duì)減少，形成惡性循環(huán)。

　　（三）財(cái)政支持的絕對(duì)量雖有提高，但是相對(duì)量仍然偏低。雖然支持農(nóng)業(yè)和中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金絕對(duì)量大大提高，但是相對(duì)于城市和發(fā)達(dá)地區(qū)而言，財(cái)政支出的相對(duì)量還是不夠的。如上面所說的收入問題、教育經(jīng)費(fèi)問題都可以說明這一點(diǎn)。由于宏觀財(cái)政政策實(shí)施的直接受益者是城市和工業(yè)，農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不到有力的財(cái)政支持，城鄉(xiāng)和區(qū)域都出現(xiàn)了不平衡發(fā)展的局面。

　�。ㄋ模┴�(cái)政支持的用途方向沒有具體的規(guī)劃。國家對(duì)各地區(qū)的撥款考慮到了政策傾斜，確實(shí)也做到了政策上的傾斜，但是現(xiàn)實(shí)的因素，如自然原因、人口流動(dòng)等等不可預(yù)知因素造成財(cái)政撥款上的偏差。如教育問題：一方面農(nóng)民工子女進(jìn)城很難入學(xué)，而另一方面國家正在大力支持農(nóng)村教育，這樣的財(cái)政支出等于是無效的。

　　（五）地方落實(shí)財(cái)政資金不到位，監(jiān)管不嚴(yán)。國家在大力支持的農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)的同時(shí)，卻不缺把這作為發(fā)財(cái)契機(jī)的人，這樣的案例如修繕公路的費(fèi)用被挪動(dòng)，以次充好；學(xué)校買辦公桌椅的資金省用，以舊充新；還有出現(xiàn)多次的校車事故等。

　　四、具體設(shè)想

　　針對(duì)上述問題，提出以下設(shè)想：

　�。ㄒ唬┙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要農(nóng)村和城市資金雙向流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的配套體制改革與區(qū)域之間的主體功能區(qū)建設(shè)，形成健全合理的工農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈與區(qū)域鏈。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展。一方面，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、先富帶后富的長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮好城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。比如，對(duì)相互合作的工農(nóng)產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠，刺激合作，同時(shí)，財(cái)政上給予農(nóng)業(yè)支持優(yōu)惠政策，對(duì)形成工農(nóng)鏈的雙方，一方給予財(cái)政支持，一方給予稅收優(yōu)惠。另一方面，加大扶貧開發(fā)力度，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口連接協(xié)作，有效調(diào)動(dòng)各方面參與扶貧的積極性，形成經(jīng)濟(jì)之間的區(qū)域鏈。比如，對(duì)已經(jīng)成型的四大經(jīng)濟(jì)板塊與發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿的作用，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間的良性互動(dòng)，營造協(xié)調(diào)共進(jìn)、共同富裕的良好局面。

　�。ǘ�）擴(kuò)大財(cái)政支持的來源，推動(dòng)重要資源要素向農(nóng)村與發(fā)展相對(duì)落后的區(qū)域配置，避免單一的財(cái)政支持來源形成惡性循環(huán)。筆者認(rèn)為可對(duì)上級(jí)城鎮(zhèn)地方政府的財(cái)政支出中提出5%的資金給予農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為前提，進(jìn)行投資融資，最終也可得到收益，形成有利資源要素向農(nóng)村與發(fā)展相對(duì)落后區(qū)域配置的激勵(lì)機(jī)制。積極發(fā)揮農(nóng)村金融的作用，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和中西部等地區(qū)。積極組織公益活動(dòng)，募得資金投入到農(nóng)村和落后區(qū)域。另外，按照農(nóng)不養(yǎng)工、農(nóng)不養(yǎng)政的原則，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也是從另一個(gè)方面對(duì)農(nóng)民的增收。自給自足模式也是擴(kuò)大農(nóng)民收入的一個(gè)重要的方式，農(nóng)民增加收入在某種程度上是等于加大財(cái)政支持的。因此加大農(nóng)村教育投入，培育有文化、有技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型農(nóng)民成為協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件；推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、走中國特色城鎮(zhèn)化道路成為協(xié)調(diào)發(fā)展的必經(jīng)之路。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)財(cái)政支持力度，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”政策的傾斜。通過數(shù)據(jù)對(duì)比分析可見，在資金的相對(duì)量上應(yīng)該縮小差距。本次兩會(huì)溫家寶說：“關(guān)于緩解收入分配差距的問題，我想著重從四個(gè)方面入手：第一，提高城鄉(xiāng)居民的收入，提高最低工資水平，使城鄉(xiāng)居民的收入能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高相適應(yīng)。第二，調(diào)節(jié)收入分配。要限制高收入者的收入，包括國有企業(yè)和國有金融企業(yè)高管人員的收入，要增加中等收入者的比重。第三，建立健全社會(huì)保障制度。第四，保護(hù)合法收入，取締非法收入。”2004年以來，中央連續(xù)8年下發(fā)“一號(hào)文件”，建設(shè)新農(nóng)村，取消農(nóng)業(yè)稅、免除學(xué)雜費(fèi)、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，這些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)了我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是值得肯定的。加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政投入，重點(diǎn)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，改善落后地區(qū)群眾生產(chǎn)生活基本條件。雖然這些措施的實(shí)施取得了一定的成效，但是，我們?nèi)孕鑸?jiān)定不移的堅(jiān)持強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和西部大開發(fā)等政策。

　　（四）明確財(cái)政支出的方向與用途，進(jìn)行合理分配。要把握政策傾斜力度，不能一味發(fā)展農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)而脫離共同發(fā)展的中心。如上文提到的教育經(jīng)費(fèi)問題，農(nóng)民工子女進(jìn)城得不到教育，而國家正在大力支持農(nóng)村義務(wù)教育,上學(xué)的孩子卻遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，因而不能從根本上解決問題。目前人大代表建議中央按人頭統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，這也體現(xiàn)了均衡發(fā)展的原則。筆者認(rèn)為在公共設(shè)施、醫(yī)療、社會(huì)保障事業(yè)等許多方面的支持上也可借鑒人頭均等法，來實(shí)現(xiàn)共贏。另外，強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)機(jī)構(gòu)改革，降低運(yùn)行成本，減少不必要的開支，合理分配財(cái)政資金。

　　（五）落實(shí)財(cái)政資金流，加大監(jiān)管力度，確保資金不外流。進(jìn)一步明確政府職責(zé)，建立健全合理的考核體系，繼續(xù)落實(shí)好責(zé)任制的相關(guān)機(jī)制，建立群眾監(jiān)督舉報(bào)系統(tǒng)，提高受服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)。保證各個(gè)環(huán)節(jié)不會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，對(duì)出現(xiàn)挪用財(cái)政撥款人員嚴(yán)格按照國家法律予以制裁。嚴(yán)格以法律為準(zhǔn)繩，不以利己為目的，嚴(yán)格執(zhí)行國家的各項(xiàng)政策。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，區(qū)域共進(jìn)步，全國攜手共同發(fā)展。

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