非規(guī)范審計(jì)行為的基本概念

　　所謂非規(guī)范審計(jì)行為，是指審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)過程中，不遵循《審計(jì)法》及其實(shí)施條例、國家審計(jì)規(guī)范和審計(jì)人員職業(yè)道德，濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、以審謀私的行為。從多年的審計(jì)實(shí)踐中可以看出，我們的內(nèi)部控制制度并非無懈可擊，其中的一些機(jī)制和做法確實(shí)應(yīng)當(dāng)引起我們的警覺。

　　非規(guī)范審計(jì)行為的表現(xiàn)

　　一是審計(jì)的獨(dú)立性無保障。外部諸如財(cái)務(wù)上、人員上對于審計(jì)監(jiān)督施加和可能施加的影響姑且不論，單從審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，審計(jì)組的組成和人員的遴選，往往是根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)人員多少和負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人，甚至是審計(jì)計(jì)劃擬定人員來確定，缺乏成熟的、可操作的選任辦法。對獨(dú)立性與否把關(guān)不嚴(yán)，一些屬于應(yīng)回避的人員成了審計(jì)組長或?qū)徲?jì)組成員，有的是大家公認(rèn)與被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人或財(cái)務(wù)人員關(guān)系密切的人員被派去承擔(dān)審計(jì)事項(xiàng)，造成類似內(nèi)部人監(jiān)督的不正?，F(xiàn)象。

　　二是審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量缺乏評價(jià)體系。雖然審計(jì)署制定了 項(xiàng)審計(jì)規(guī)范，但更細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)卻無章可循；復(fù)核審理往往只是程序的審查，即形式的審查，實(shí)質(zhì)性審查幾近空白，使審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的優(yōu)劣無從查考。有人戲稱：給我一份被審計(jì)單位的會計(jì)報(bào)表和年度工作總結(jié)，不用去被審計(jì)單位就可以寫出審計(jì)報(bào)告。由于缺乏判斷審計(jì)項(xiàng)目合格與否的評價(jià)體系，一些有問題的審計(jì)報(bào)告“順理成章”地成為審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)意見和審計(jì)決定的依據(jù)。長此以往，審計(jì)質(zhì)量難以保證。

　　三是對審計(jì)人員的監(jiān)督不力。針對審計(jì)人員在審計(jì)過程中的行為，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然審前有公示和警示，審后有回訪，但審計(jì)人員執(zhí)行審計(jì)規(guī)范和審計(jì)紀(jì)律的真實(shí)狀況，審計(jì)機(jī)關(guān)難以一一知曉，全憑個(gè)人自覺，如有舞弊，其本人自然不會主動去說，要求被審計(jì)單位進(jìn)行逆向監(jiān)督也難有實(shí)效。一些隱性的舞弊行為有時(shí)還有被審計(jì)單位的配合，有其很強(qiáng)的隱蔽性。實(shí)踐證明，靠自律解決不了腐敗問題。

　　四是審計(jì)人員對審計(jì)事項(xiàng)可調(diào)控的余地過大。審計(jì)人員在被審計(jì)單位時(shí)，與派出的機(jī)關(guān)處于相對隔絕狀態(tài)。查哪些，不查哪些，查的深度如何，大都由審計(jì)人員自由掌握。對問題的定性、處理、處罰可調(diào)控的余地也很大。這就為審計(jì)人員不負(fù)責(zé)任、徇私舞弊提供了機(jī)會與可能，而審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范和制約機(jī)制的不完善，審計(jì)權(quán)力尋租就在所難免。無監(jiān)督的權(quán)力必然會產(chǎn)生腐敗。無制約的審計(jì)行為，也同樣會產(chǎn)生審計(jì)腐敗。

　　五是片面追求收繳違紀(jì)款項(xiàng)。處理處罰違紀(jì)違法行為，收繳違紀(jì)款項(xiàng)，無疑是考核審計(jì)質(zhì)量的一項(xiàng)綜合指標(biāo)，它能夠反映一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)的深度和力度，但絕不能成為主要目標(biāo)。誠然，當(dāng)前的審計(jì)經(jīng)費(fèi)供給與審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)需求之間確實(shí)存在較大矛盾，靠收繳來解決審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員待遇問題，也是不得已而為之的無奈選擇。但有些地方政府給審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)收繳指標(biāo)，審計(jì)機(jī)關(guān)給業(yè)務(wù)人員分解收繳任務(wù)。審計(jì)人員在審計(jì)處理、處罰過程中，與被審計(jì)單位討價(jià)還價(jià)，不依法處理查出的違法違紀(jì)問題，以取得款項(xiàng)的收繳，或者以辦案經(jīng)費(fèi)名義收取經(jīng)費(fèi)，更會損害依法審計(jì)、客觀公正的基本原則，其危害甚大。

　　六是問責(zé)制度的缺失。審計(jì)的一個(gè)核心內(nèi)容就是責(zé)任，而作為審計(jì)主體的審計(jì)人員，目前要承擔(dān)的責(zé)任并不大。我們沒有對審計(jì)責(zé)任事故、錯(cuò)案進(jìn)行明確的界定，沒有建立一整套細(xì)致、可操作的責(zé)任追究制度。使得國家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員的職業(yè)成為幾乎無風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)。權(quán)力、利益與責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)的不均等，會使不法者“無所畏懼”，加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)制如果出現(xiàn)問題，好人也可能變成壞人。產(chǎn)生審計(jì)腐敗應(yīng)是不足為奇的結(jié)果。

　　防范非規(guī)范審計(jì)行為的途徑

　　審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)就是具有善于發(fā)現(xiàn)弊端、長于分析原因、提出控制方案的能力和優(yōu)勢。在弊端尚未突出、問題尚未嚴(yán)重之前，主動自我約束、自我規(guī)范，未雨綢繆，防患于未然。高度重視既有和或有的非規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)，把健全內(nèi)部控制制度，防止審計(jì)腐敗的產(chǎn)生，作為構(gòu)建審計(jì)事業(yè)大廈的基石。在目前審計(jì)管理體制的框架內(nèi)，針對非規(guī)范審計(jì)行為和審計(jì)工作的特點(diǎn)，提出若干預(yù)防審計(jì)腐敗的思路。

　　1、建立審計(jì)系統(tǒng)獨(dú)立的監(jiān)督組織體系，專事審計(jì)人員和審計(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。

　　2、是注重對于審計(jì)內(nèi)部控制機(jī)制設(shè)計(jì)理論的研究，注意研究人的價(jià)值取向的特性和層出不窮的不同挑戰(zhàn)，不斷調(diào)整和優(yōu)選監(jiān)督制約手段，升級制度版本，完善內(nèi)控體系。

　　3、消除內(nèi)生性的獨(dú)立性缺乏癥。建立實(shí)時(shí)的審計(jì)人員回避檔案，把影響和可能影響審計(jì)獨(dú)立性的因素明晰化，達(dá)到回避機(jī)制的迅速啟動和有效屏蔽，消除內(nèi)部人監(jiān)督現(xiàn)象的產(chǎn)生。

　　4、是制定細(xì)分的審計(jì)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對不同行業(yè)應(yīng)查必查項(xiàng)目細(xì)化到具體事項(xiàng)，甚至可以表格化。從復(fù)核審理入手，對審計(jì)人員的職業(yè)行為、查證行為、調(diào)查行為、匯總報(bào)告行為由形式上的審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的審查，以制約舞弊行為，限制調(diào)控行為。

　　5、全面落實(shí)《審計(jì)法》第十一條，由獨(dú)立機(jī)構(gòu)測算出各級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)成本，確保審計(jì)機(jī)關(guān)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的需要。建立審計(jì)人員廉政基金，引入預(yù)期收益機(jī)制。同時(shí)，改善審計(jì)人員的即期待遇，使審計(jì)人員能夠依靠努力工作和廉潔從審而確保其家庭衣食無憂。通過立法，改變經(jīng)費(fèi)供給渠道，由中央財(cái)政列入預(yù)算，徹底解決審計(jì)機(jī)關(guān)自身財(cái)務(wù)上的不獨(dú)立問題。同時(shí)，要杜絕審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)與審計(jì)處理、處罰掛鉤的現(xiàn)象。

　　6、制定嚴(yán)格的審計(jì)人員行為準(zhǔn)則和審計(jì)責(zé)任追究制度。對責(zé)任事故、錯(cuò)案規(guī)定詳細(xì)的法律責(zé)任。使審計(jì)人員的所有非規(guī)范審計(jì)行為都有制裁、懲處的依據(jù)，并都要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，使審計(jì)職業(yè)成為高風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)。要建立有效的舉報(bào)制度，引入“口碑”機(jī)制，形成對審計(jì)行為的外部監(jiān)督。

　　7、改革現(xiàn)行審計(jì)業(yè)務(wù)承辦體制，可采取審前調(diào)查與實(shí)施審計(jì)分離，查證業(yè)務(wù)與處理、處罰分離，承辦業(yè)務(wù)與撰寫報(bào)告分離等阻隔性屏障。當(dāng)然，這些都必須建立在審計(jì)資源的最優(yōu)配置之上。

　　結(jié)論，制約非規(guī)范審計(jì)行為，抑制審計(jì)腐敗的發(fā)生，需要有理性的思考和正視問題的勇氣，作為關(guān)乎審計(jì)事業(yè)成敗的嚴(yán)肅課題來對待，精心謀劃、精心設(shè)計(jì)，以達(dá)到預(yù)期效果。