走出宏觀稅負(fù)的誤區(qū)
比較分析宏觀稅負(fù)水平，不能脫離不同國(guó)家所處的發(fā)展階段和政府職能范圍，宏觀稅負(fù)水平?jīng)]有放之四海皆適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；中國(guó)的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段，宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提升；由財(cái)政預(yù)算安排增加對(duì)居民的各種補(bǔ)助性支出，同樣可以提高居民收入的比重，只是實(shí)現(xiàn)的途徑不同；宏觀稅負(fù)水平的上升應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展循序漸進(jìn)，必須把握好節(jié)奏和力度。而且，適度提高宏觀稅負(fù)水平要與深化稅制改革和規(guī)范政府收入分配秩序等結(jié)合起來(lái)，使整體稅負(fù)結(jié)構(gòu)更加趨向合理。——肖捷
在現(xiàn)代社會(huì)，除了有意仿效魯濱遜式的生存方式之外，要試圖尋找一個(gè)脫離稅收影響的空間是徒勞無(wú)益的。18世紀(jì)末，美國(guó)著名發(fā)明家、政治家本杰明·富蘭克林(BenjaminFranklin)說(shuō)過(guò)一句在西方國(guó)家廣為流傳的話：這個(gè)世界上只有死亡和征稅是確定無(wú)疑的。
現(xiàn)實(shí)生活中，稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題受到社會(huì)各界普遍關(guān)注。微觀稅負(fù)的輕重，影響著納稅人可支配收入的規(guī)模，以及消費(fèi)、投資和儲(chǔ)蓄的能力；宏觀稅負(fù)的高低，則關(guān)系著社會(huì)資源和財(cái)富收入在國(guó)家與納稅人之間分配的格局，乃至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)福利的狀況。稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題始終是治國(guó)理政的要?jiǎng)?wù)。在收入分配已成為中國(guó)現(xiàn)階段矛盾焦點(diǎn)之一的情況下，對(duì)宏觀稅負(fù)水平的認(rèn)識(shí)和把握，是進(jìn)一步深化稅制改革必須審慎對(duì)待的問(wèn)題。
稅負(fù)痛苦指數(shù)的謬誤
關(guān)于目前中國(guó)宏觀稅負(fù)水平的認(rèn)識(shí)和分析，除了基于學(xué)術(shù)和政策研究的討論外，也有出于商業(yè)或其他方面的需要，由一些傳媒或咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布的所謂調(diào)查結(jié)論。其中，國(guó)外某雜志發(fā)布的所謂2009年稅負(fù)痛苦指數(shù)排行，一度吸引了國(guó)內(nèi)媒體的關(guān)注。按其方法測(cè)算，中國(guó)稅負(fù)痛苦指數(shù)為159，在其公布的65個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排列第二，僅次于歐洲某國(guó)。對(duì)于諸如此類的評(píng)論，如果不加甄別，把戲說(shuō)當(dāng)作正史來(lái)解讀，甚至作為學(xué)術(shù)研究的依據(jù)，產(chǎn)生的誤導(dǎo)將貽害各方。
——評(píng)價(jià)方法的常識(shí)性錯(cuò)誤
稅負(fù)痛苦指數(shù)的評(píng)價(jià)方法，是確定六個(gè)稅(費(fèi))種，包括公司和個(gè)人所得稅、雇主和雇員交納的社會(huì)保險(xiǎn)金、銷售稅、財(cái)產(chǎn)稅，并將其法定最高稅率相加后進(jìn)行比較，數(shù)值高低與所謂痛苦指數(shù)成正比(中國(guó)稅負(fù)痛苦指數(shù)159，是由增值稅最高稅率17%、企業(yè)所得稅最高稅率25%、個(gè)人所得稅最高稅率45%、企業(yè)交納的社會(huì)保險(xiǎn)金最高費(fèi)率49%、個(gè)人交納的社會(huì)保險(xiǎn)金最高費(fèi)率23%相加得出)。雖然這六種稅(費(fèi))涵蓋了收益所得、貨物勞務(wù)和財(cái)產(chǎn)類稅收，在各國(guó)稅制安排上具有普遍性，但其評(píng)價(jià)和比較方法極不科學(xué)，其謬誤主要是將各稅種最高邊際稅率簡(jiǎn)單相加，將稅率等同于稅負(fù)。
稅率是稅制的基本要素之一，也是決定稅收負(fù)擔(dān)的重要因素，但不是唯一因素，稅率與稅負(fù)不能等同。確定稅收負(fù)擔(dān)的另一個(gè)決定因素是計(jì)稅依據(jù)，即稅基。稅基與稅率的乘積等于應(yīng)納稅額。不同種類的稅收，稅基不盡相同，即便是相近的稅種，稅基也會(huì)存在較大差異。譬如，在貨物勞務(wù)類稅收中，銷售稅(營(yíng)業(yè)稅)的稅基是銷售額(營(yíng)業(yè)額)，而增值稅的稅基是增值額，前者的稅基要明顯大于后者。盡管目前世界上實(shí)行銷售稅的國(guó)家的一般稅率普遍低于實(shí)行增值稅的國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)稅率，但由于稅基不同，不能簡(jiǎn)單地得出增值稅稅負(fù)高于銷售稅稅負(fù)的結(jié)論。所以，用稅率直接代表稅負(fù)是一個(gè)常識(shí)性錯(cuò)誤。
——計(jì)算依據(jù)存在明顯偏差
將稅率等同于稅負(fù)的評(píng)價(jià)方法，也沒(méi)有客觀反映稅率的真實(shí)狀況。比如，中國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定了11項(xiàng)應(yīng)稅所得，對(duì)不同類型所得確定了不同稅率。工資、薪金所得實(shí)行5%-45%累進(jìn)稅率，個(gè)體工商者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等實(shí)行5%-35%累進(jìn)稅率，其他所得名義上統(tǒng)一實(shí)行20%的比例稅率。將個(gè)人所得稅的稅率籠而統(tǒng)之地按工資、薪金所得的最高邊際稅率45%計(jì)算，在所謂痛苦指數(shù)(159)中占28.3%，顯然有失公平。
社會(huì)保險(xiǎn)金雖然不是法定意義上的稅收，但具有強(qiáng)制性，屬于準(zhǔn)稅收收入，作為計(jì)算宏觀稅負(fù)水平的要素?zé)o可厚非。問(wèn)題在于，將中國(guó)企業(yè)和雇員交納的社會(huì)保險(xiǎn)金的最高邊際費(fèi)率按72%計(jì)算，并占到所謂痛苦指數(shù)(159)的45.3%，明顯與事實(shí)相悖。根據(jù)有關(guān)制度規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等五種法定社會(huì)保險(xiǎn)金的企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)率，最高的是養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)和個(gè)人分別按工資總額交納20%和8%，其他幾個(gè)險(xiǎn)種費(fèi)率都不高。幾項(xiàng)費(fèi)率加在一起，最高值也達(dá)不到72%。
將稅率簡(jiǎn)單相加并以稅率等同于稅負(fù)的評(píng)價(jià)方法，既缺乏科學(xué)意義，也沒(méi)有實(shí)際價(jià)值，中國(guó)對(duì)外開放特別是外商直接投資并未受此影響。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2006年-2009年，外商在中國(guó)非金融領(lǐng)域直接投資分別為：630.2億美元、747.7億美元、924.0億美元、900.3億美元，其中，2009年外商在華投資規(guī)模位居全球第二。
與將稅收負(fù)擔(dān)冠之以“痛苦”之名形成對(duì)照的是，近年來(lái)，那些稅制不透明、對(duì)有關(guān)所得沒(méi)有或僅有名義上課稅的國(guó)家和地區(qū)，受到了國(guó)際社會(huì)的嚴(yán)厲譴責(zé)。這些被視為“避稅天堂”的國(guó)家和地區(qū)，由于為其他國(guó)家(地區(qū))的企業(yè)和個(gè)人等避稅乃至洗錢提供方便，破壞了稅制的公平與公正，影響了國(guó)際金融體系的穩(wěn)定，因而廣遭詬病。2006年6月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(經(jīng)合組織，OECD)曾提出了一份包括40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在內(nèi)的“避稅天堂”名單。2009年4月，20國(guó)集團(tuán)(G20)倫敦峰會(huì)期間，經(jīng)合組織發(fā)布了一份對(duì)84個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施國(guó)際公認(rèn)稅務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查評(píng)價(jià)清單，在G20倫敦峰會(huì)發(fā)表的聲明中，就此問(wèn)題明確提出，對(duì)不合作的國(guó)家和地區(qū)，包括“避稅天堂”采取行動(dòng)。同年9月，在倫敦召開的G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議表示了更加強(qiáng)硬的態(tài)度，準(zhǔn)備對(duì)“避稅天堂”采取反制措施。
如果說(shuō)，有關(guān)稅負(fù)痛苦指數(shù)的排行，是個(gè)別傳媒制造的噱頭或惡搞，那么，有關(guān)“避稅天堂”問(wèn)題則為國(guó)際社會(huì)所不容。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，稅收負(fù)擔(dān)和稅務(wù)透明度問(wèn)題已經(jīng)不再單純是一個(gè)國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)，也要有國(guó)際判斷標(biāo)準(zhǔn)并接受國(guó)際社會(huì)監(jiān)督。
宏觀稅負(fù)的比較分析
目前，國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平，一般是用一定時(shí)期(比如一年)政府集中的稅收總量或稅收和非稅收入總量占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重來(lái)測(cè)算。經(jīng)合組織(OECD)、國(guó)際貨幣基金組織(IMF)等國(guó)際組織，以及一些國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)，通常用此方法測(cè)算不同國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平并公布這方面的數(shù)據(jù)。
根據(jù)IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)》所列的數(shù)據(jù)相對(duì)齊全的47個(gè)國(guó)家和地區(qū)2008年的資料(該年鑒在有關(guān)條目下列出了134個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中有59個(gè)國(guó)家和地區(qū)基本數(shù)據(jù)缺失，28個(gè)國(guó)家和地區(qū)數(shù)據(jù)未及時(shí)更新，年份不可比)，按稅收收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)水平如下：
23個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家(包括比利時(shí)、塞浦路斯、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、愛(ài)爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、西班牙、澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、以色列、挪威、新加坡、瑞典、馬耳他、英國(guó)、美國(guó)，以下簡(jiǎn)稱發(fā)達(dá)國(guó)家)平均為27.7%，最高為47.1%，最低為14.6%；
24個(gè)新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家和地區(qū)(包括毛里求斯、摩洛哥、南非、馬爾代夫、泰國(guó)、保加利亞、克羅地亞、捷克、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、亞美尼亞、白俄羅斯、摩爾多瓦、蒙古、俄羅斯、烏克蘭、智利、洪都拉斯、秘魯、澳門，以下簡(jiǎn)稱發(fā)展中國(guó)家和地區(qū))平均為22.7%，最高為37.7%，最低為16%。
按包含稅收和政府非稅收入等在內(nèi)計(jì)算的宏觀稅負(fù)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為43.3%(其中，社會(huì)保險(xiǎn)繳款占10.4%)，最高為58.7%，最低為21.7%；發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)平均為35.6%(其中，社會(huì)保險(xiǎn)繳款占6.9%)，最高為52%，最低為21%。
相比之下，在這47個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，發(fā)達(dá)國(guó)家按稅收收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)平均比發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)高出5個(gè)百分點(diǎn)，這主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府履行職能范圍決定的；按稅收和政府非稅收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均比發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)高出7.7個(gè)百分點(diǎn)，這主要是因發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)繳款等規(guī)模要超過(guò)發(fā)展中國(guó)家。
在IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)》中，中國(guó)的數(shù)據(jù)為2007年。按照中國(guó)現(xiàn)行各類預(yù)算管理制度規(guī)定，并以2009年數(shù)據(jù)測(cè)算，中國(guó)稅收收入占GDP的比重為17.5%；加上政府性收費(fèi)和基金等非稅收入，宏觀稅負(fù)約為30%(其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占4.2%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占3.8%)。有的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分別測(cè)算或估算中國(guó)目前宏觀稅負(fù)水平比30%要略高一些。筆者以為，其中可能存在數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換口徑的差別，或者沒(méi)有完全剔除關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)之間的重復(fù)計(jì)算因素。
必須指出的是，用政府集中的各項(xiàng)稅收和非稅收入占同期實(shí)現(xiàn)的GDP比例來(lái)衡量宏觀稅負(fù)水平，雖然是目前一些國(guó)際組織和政府機(jī)構(gòu)常用的比較方法，但仍然有其局限性。
首先，國(guó)家間財(cái)政制度安排上的差異，會(huì)不同程度影響稅負(fù)比較的公正性。由于各個(gè)國(guó)家的財(cái)政政策和相應(yīng)的制度安排，分別體現(xiàn)了本國(guó)執(zhí)政當(dāng)局的治國(guó)策略和管理思想，即使是方向一致的政策主張，也可能會(huì)在操作層面做出不同的規(guī)定，并影響到宏觀稅負(fù)水平的變化。
此類情況并非罕見(jiàn)。例如，基于某種政策意圖，政府對(duì)企業(yè)或公民的財(cái)政支持，既可以實(shí)行稅收減免方式，也可以采取資金補(bǔ)助形式。實(shí)行前一種方式，政府集中的稅收減少；采取后一種形式，并不影響政府集中的稅收，占GDP的比重也會(huì)相應(yīng)高于前者。目前，世界上一些國(guó)家為減少稅收漏洞，一般都控制實(shí)施減免稅政策，采用由預(yù)算安排資金補(bǔ)助。也有一些國(guó)家或地區(qū)，為吸引資本流入，鼓勵(lì)某些行業(yè)或區(qū)域發(fā)展，對(duì)企業(yè)實(shí)施不同形式的稅收優(yōu)惠。如果是采取稅收減免方式，將直接減少收入；如果是實(shí)行稅收先征后返，即將稅收先繳入國(guó)庫(kù)，再通過(guò)預(yù)算支出安排，將繳納的部分或全部稅收返還給納稅人，名義上統(tǒng)計(jì)入庫(kù)的稅收沒(méi)有減少，但這部分收入并沒(méi)有實(shí)際形成公共財(cái)政資源。
其次，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的非一致性，也會(huì)或多或少影響稅負(fù)比較的合理性。盡管IMF對(duì)政府收入的構(gòu)成及分類做了界定和說(shuō)明，然而，囿于資料的匱乏，我們無(wú)法區(qū)分不同國(guó)家在稅收和政府非稅收入統(tǒng)計(jì)上的具體差別。
根據(jù)IMF的分類，政府各類收入中，包括稅收、社會(huì)保險(xiǎn)繳款、捐贈(zèng)收入、其它收入。稅收雖然是各國(guó)收入中共有的項(xiàng)目，但是，存在著上述不同制度安排出現(xiàn)的迥異結(jié)果的影響，進(jìn)行項(xiàng)目間的調(diào)整，也難以保證各國(guó)數(shù)據(jù)口徑完全一致。社會(huì)保險(xiǎn)繳款反映了不同國(guó)家養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的差別，以稅收籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金的國(guó)家，這項(xiàng)收入很少或不存在，而以非稅形式籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金的國(guó)家，這項(xiàng)收入規(guī)模較大。譬如，歐盟一些國(guó)家雖然稅收收入占GDP的比重不到30%，但社會(huì)保險(xiǎn)繳款一般都超過(guò)10%。這也表明，盡管稅收是構(gòu)成宏觀稅負(fù)的主體，非稅收入負(fù)擔(dān)也同樣需要關(guān)注。
捐贈(zèng)收入所占比重不大，尤其來(lái)自外國(guó)政府或國(guó)際組織的贈(zèng)與收入，與本國(guó)創(chuàng)造的GDP并無(wú)關(guān)聯(lián)。其它收入，包括各種財(cái)產(chǎn)性收入、出售商品和服務(wù)收入，以及罰金和罰沒(méi)收入等，各個(gè)國(guó)家多寡不一，有的國(guó)家財(cái)產(chǎn)性收入超過(guò)了稅收收入，也有一些國(guó)家這項(xiàng)收入缺失。另外，根據(jù)使用者付費(fèi)原則，政府提供的某些服務(wù)(如辦理證照等)，由受益者負(fù)擔(dān)成本費(fèi)用，并不增加非受益者負(fù)擔(dān)。
財(cái)政制度安排存在的差異和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的非一致性，難免會(huì)給比較分析研究帶來(lái)一些困難，使宏觀稅負(fù)問(wèn)題的討論出現(xiàn)不同認(rèn)識(shí)，甚至陷入羅生門。由此產(chǎn)生的糾結(jié)實(shí)屬正常，無(wú)需渲染�；蛟S只有在國(guó)際間普遍建立政府會(huì)計(jì)制度后，對(duì)政府的各項(xiàng)收支和資產(chǎn)負(fù)債等情況進(jìn)行全面記錄和核算，才能得出更加合理的詮釋。遺憾的是，受制于多方因素，目前能夠建立政府會(huì)計(jì)制度的國(guó)家微乎其微。
雖然用政府集中的稅收和非稅收入占GDP的比重測(cè)算宏觀稅負(fù)水平有一定局限性，但仍具有參考意義，可以使我們對(duì)宏觀稅負(fù)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)更加全面和深入。宏觀稅負(fù)既有總體水平問(wèn)題，也有結(jié)構(gòu)性差異，不能忽略具體項(xiàng)目和負(fù)擔(dān)對(duì)象。宏觀稅負(fù)水平高，并不意味著政府可以統(tǒng)籌支配的財(cái)力資源一定就多，非稅收入的許多項(xiàng)目具有特定用途，政府無(wú)法轉(zhuǎn)移使用(比如，社會(huì)保險(xiǎn)繳款只能用于社會(huì)保障支出，中國(guó)土地出讓收入等也屬于這類情況)。宏觀稅負(fù)水平低，也并不表示政府使用的財(cái)力資源一定就少，政府可能還有其它融資方式(比如，政府發(fā)行公債等)。比較分析宏觀稅負(fù)水平，不能脫離不同國(guó)家所處的發(fā)展階段和政府職能范圍，各國(guó)的具體國(guó)情不同，宏觀稅負(fù)水平?jīng)]有放之四海皆適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)宏觀稅負(fù)的趨勢(shì)判斷
宏觀稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，顯示了一國(guó)政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所占用的財(cái)力資源在該國(guó)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的GDP中所占的份額，它不僅體現(xiàn)了政府履行職能與所需財(cái)力資源的關(guān)系，也反映了政府集中的各項(xiàng)收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。
——公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段
縱觀世界現(xiàn)代化歷程，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步，社會(huì)成員期望享有的公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模、質(zhì)量與水平也愈來(lái)愈高。今后10年是中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，如何由一部分人先富起來(lái)，逐步平穩(wěn)過(guò)渡到全體人民共同富裕，既關(guān)系到兌現(xiàn)已向世人宣告的莊嚴(yán)承諾，又涉及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。
目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中日益凸顯的收入分配問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。初次分配體現(xiàn)了效率優(yōu)先，兼顧公平顯然不夠。收入再分配面臨著平衡分配差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義的艱巨任務(wù)。必須著力調(diào)整和完善收入分配政策，加快健全公共財(cái)政體系，積極推進(jìn)公共服務(wù)均等化，合理調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，尤其是增加社會(huì)保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等與改善民生密切相關(guān)的支出。這不僅是服務(wù)型政府應(yīng)盡的職責(zé)和公共財(cái)政的應(yīng)有之義，也是縮小收入分配差距，化解社會(huì)矛盾的有效舉措。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的共同努力，在構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的理念下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，與改善民生有關(guān)的支出迅速增長(zhǎng)。2009年與2000年相比，財(cái)政社會(huì)保障支出年均增長(zhǎng)19.6%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)20.8%，預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長(zhǎng)25.4%。盡管如此，仍難以滿足社會(huì)民眾，特別是中低收入群體對(duì)民生改善的迫切需要。
社會(huì)保障體系亟待加快健全和完善，要逐步將社會(huì)保障制度覆蓋各類群體，并積極創(chuàng)造條件統(tǒng)一基本社會(huì)保障制度，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的增加，相應(yīng)提高保障水平。按照有關(guān)部門的數(shù)據(jù)，目前中國(guó)財(cái)政安排的社會(huì)保障支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，約占GDP的5%以上，還適應(yīng)不了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展要求。
前不久頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確到2020年要基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，包括實(shí)現(xiàn)更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。目前中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重約為3.5%，實(shí)現(xiàn)綱要提出的到2012年達(dá)到4%的目標(biāo)，尚需繼續(xù)努力。要進(jìn)入人力資源強(qiáng)國(guó)的行列，2012年以后，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重仍應(yīng)保持合理規(guī)模。
正在實(shí)施的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提出要加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，初步建立國(guó)家基本藥物制度，健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化。雖然近幾年各級(jí)財(cái)政明顯加大了醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入力度，2007年至2009年財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)39%，但要全面完成醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的各項(xiàng)任務(wù)，這方面的支出還有待繼續(xù)增加。
保障性住房建設(shè)屬于政府公共政策的重要內(nèi)容，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和低收入群體解決住房問(wèn)題的迫切性愈來(lái)愈強(qiáng)，中國(guó)保障性住房的建設(shè)任務(wù)十分繁重。今年各級(jí)財(cái)政安排的保障性住房支出約830億元，到2012年末要實(shí)現(xiàn)基本解決1540萬(wàn)戶住房困難家庭的住房問(wèn)題，必須保證支出穩(wěn)定增長(zhǎng)。如果要逐步達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房的水平，還應(yīng)付出更大的努力。
上述幾個(gè)方面的公共需求，目前都不同程度地存在供給數(shù)量不足、質(zhì)量有待改善、水平需要提高等問(wèn)題。對(duì)于低收入群體而言，顯然無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)化商業(yè)運(yùn)作方式，根本改變?cè)谏鐣?huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房等方面的弱勢(shì)狀況，只能依靠政府的援助增進(jìn)自身的福祉。這就需要合理調(diào)整收入分配格局，在增加中低收入者收入的同時(shí)，一方面努力擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，著力改善民生，另一方面通過(guò)稅收參與初次分配和再分配，為政府履行公共服務(wù)職能提供財(cái)力資源保障。目前，政府集中的稅收收入還無(wú)法滿足迅速增長(zhǎng)的公共支出需求，有必要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步合理提高稅收收入占GDP的比重。
——宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提升
世界銀行及美國(guó)學(xué)者曾進(jìn)行的一項(xiàng)研究表明，一國(guó)的宏觀稅負(fù)水平與該國(guó)人均GDP大體呈正相關(guān)關(guān)系，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，宏觀稅負(fù)水平會(huì)相應(yīng)上升，達(dá)到一定水平后將趨于基本穩(wěn)定。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。2009年與2000年相比，GDP年均增長(zhǎng)10.3%，人均GDP年均增長(zhǎng)9.6%；與此同時(shí)，宏觀稅負(fù)水平也相應(yīng)提升，按稅收收入測(cè)算的宏觀稅負(fù)由12.7%上升到17.5%(平均每年上升0.53個(gè)百分點(diǎn))，按稅收和政府非稅收入測(cè)算的宏觀稅負(fù)由17.8%上升到約30%(平均每年約上升1.35個(gè)百分點(diǎn))，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入上升了4.1個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入上升了1.6個(gè)百分點(diǎn)。
在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，通過(guò)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量也會(huì)不斷提高，稅收增長(zhǎng)的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。同時(shí)，隨著稅制改革逐步深化，稅制安排趨向合理，稅收籌集收入和調(diào)節(jié)分配的功能將進(jìn)一步增強(qiáng)。在綜合考慮結(jié)構(gòu)性減稅等因素后，下一個(gè)十年，中國(guó)稅收增長(zhǎng)的彈性系數(shù)總體上仍可能繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢(shì)，稅收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續(xù)上升的空間和條件。
近一段時(shí)間，關(guān)于調(diào)整國(guó)民收入分配格局的討論中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府集中的稅收收入規(guī)模不宜再擴(kuò)大，應(yīng)讓利于民，增加居民收入比重。這種意見(jiàn)并不完全客觀。稅收在籌集收入的同時(shí)具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，財(cái)政在預(yù)算資金的安排中可以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用。逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，既要靠初次分配，也需要再分配。通過(guò)合理擴(kuò)大政府稅收收入規(guī)模，適度提高稅收收入占GDP的比重，由財(cái)政預(yù)算安排增加對(duì)居民的各種補(bǔ)助性支出，同樣可以提高居民收入的比重，只是實(shí)現(xiàn)的途徑不同。
面對(duì)目前失衡的收入分配格局和凸顯的社會(huì)矛盾，在初次分配強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的社會(huì)價(jià)值理念仍居主導(dǎo)的情況下，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的要求出發(fā)，不僅需要逐步提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，也要高度重視再分配調(diào)節(jié)的積極效應(yīng)，保持一定力度的再分配，有助于縮小最終分配差距。否則，收入分配狀況很難得到合理改善，提高居民收入比重的意愿也會(huì)部分落空。
從這個(gè)意義上講，稅負(fù)水平的合理提升與促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定并行不悖。這也是許多國(guó)家和地區(qū)通過(guò)調(diào)整分配政策校正市場(chǎng)分配扭曲的重要原因之一。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在稅負(fù)合理增加的情況下，如果社會(huì)民眾能夠感受到政府明顯擴(kuò)大了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，大多數(shù)人的福利狀況得到了改善，納稅人對(duì)自己的生活狀況普遍感到滿意，通常會(huì)理解和支持政府的稅收政策。
上述分析旨在闡明，宏觀稅負(fù)是廣受多項(xiàng)條件影響的矛盾體，需要辯證地認(rèn)識(shí)和把握，不能簡(jiǎn)單地評(píng)論稅負(fù)水平孰高孰低。今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)宏觀稅負(fù)不僅有上升的需要，也有提升的空間。如果政府收入不能滿足履行公共服務(wù)職能所必需的支出，或者稅收收入增長(zhǎng)無(wú)法保證公共財(cái)政政策的連續(xù)性，政府只能要么通過(guò)發(fā)債等方式籌措資金，要么削減預(yù)算開支。
實(shí)踐證明，過(guò)度發(fā)債極易導(dǎo)致通貨膨脹，受影響最大的是低收入民眾，經(jīng)濟(jì)體也會(huì)受到侵害。目前，有些國(guó)家雖然宏觀稅負(fù)水平并不顯高，但政府債務(wù)依存度卻很高，有的甚至超過(guò)100%。IMF最近組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，國(guó)債每增長(zhǎng)10個(gè)百分點(diǎn)，平均每年會(huì)影響0.2個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一味削減預(yù)算開支也非長(zhǎng)久之策，尤其是福利性支出具有剛性，直接關(guān)系社會(huì)成員切身利益，連續(xù)削減不利于穩(wěn)固執(zhí)政基礎(chǔ)。
需要指出的是，宏觀稅負(fù)水平的上升應(yīng)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展循序漸進(jìn)，必須把握好節(jié)奏和力度。如果稅負(fù)水平上升過(guò)快、過(guò)高，不僅容易產(chǎn)生超額稅收負(fù)擔(dān)，挫傷納稅人的積極性，也會(huì)降低市場(chǎng)配置資源的效率，給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)負(fù)面影響。而且，適度提高宏觀稅負(fù)水平要與深化稅制改革和規(guī)范政府收入分配秩序等結(jié)合起來(lái)。通過(guò)優(yōu)化稅制安排，減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，合理增加高收入者的稅收貢獻(xiàn)，以此體現(xiàn)收入能力強(qiáng)的群體關(guān)心和幫助收入能力弱的群體。
針對(duì)近幾年政府非稅收入占GDP的比重上升較快的局面，要統(tǒng)籌考慮稅收負(fù)擔(dān)與非稅收入負(fù)擔(dān)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)實(shí)行費(fèi)改稅等措施，進(jìn)一步理順政府收入分配渠道，規(guī)范非稅收入秩序，在宏觀稅負(fù)水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步合理上升的同時(shí)，使整體稅負(fù)結(jié)構(gòu)更加趨向合理。