一切跡象表明，環(huán)境稅征收似乎箭在弦上。然而，政策細(xì)節(jié)卻仍未形成共識(shí)。
本報(bào)記者獲悉，由財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和環(huán)保部三部委擬定的環(huán)境稅方案已成型。從該方案的文本看，環(huán)境稅被定位為“獨(dú)立的環(huán)境稅”，即新增稅種。而鎖定的范圍是，包括SO2、廢水和固體廢物在內(nèi)的三種污染物和二氧化碳。
同時(shí)，方案也給出了一個(gè)建議稅率：SO2和固體廢棄物的稅率為2元/公斤，廢水(污水)的稅率為1元／噸，CO2的稅率為10元/噸。在稅款的歸屬明確提出歸屬地方收入。
據(jù)本報(bào)記者獲悉，該方案的諸多操作內(nèi)容上，還存在爭議。尤其還未獲得其他部委的認(rèn)同。
實(shí)際上，由于環(huán)境稅體系復(fù)雜，牽涉的國家部委眾多，僅僅是污染物排放稅和碳稅這兩個(gè)稅種，涉及到的部委就至少有6個(gè)，即除了財(cái)政部、國稅局和環(huán)保部，還有國家發(fā)改委、水利部和住建部。
如在征求意見過程中，相關(guān)部委就提出意見：“方案只明確了財(cái)政部門、環(huán)保部門和稅務(wù)部門的職責(zé)，其他相關(guān)部門的職責(zé)并未體現(xiàn)。”
“各個(gè)部門的職責(zé)并不明確，利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制也不清楚，這些問題都是環(huán)境稅制定過程中無法回避的問題。”一位不愿公開姓名的環(huán)保專家對(duì)本報(bào)記者表示。
此外，環(huán)境稅制度設(shè)計(jì)的最終意義考評(píng)也在爭議中。即是否是某些部門基于自身利益而產(chǎn)生的征稅沖動(dòng)？征稅是否能量化出對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用？在整體稅負(fù)不調(diào)整(不減少)的狀況下，征稅是否僅僅體現(xiàn)對(duì)企業(yè)的增量加稅，而無法體現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)企業(yè)所應(yīng)有的激勵(lì)作用。
四個(gè)稅種初定：每年開征1000億元
在整體設(shè)計(jì)上，該環(huán)境稅方案采取了變費(fèi)為稅的思路，主要是將之前由環(huán)保部門收取的排污費(fèi)變?yōu)橛啥悇?wù)部門征收的排污稅。
該方案對(duì)環(huán)境稅給了一個(gè)明確的定義，“擬開征的環(huán)境稅是對(duì)污染物和CO2排放行為征收的一個(gè)獨(dú)立稅種”。
而方案里的污染物范疇，與2003年頒布施行的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的污染物范圍略有不同，僅包括SO2為代表的廢氣、廢水和固體廢物，而不包括噪聲在內(nèi)。
就四個(gè)稅種，方案也給出了一個(gè)建議稅率，其中SO2和固體廢棄物的稅率為2元/公斤，廢水(污水)的稅率為1元／噸，CO2的稅率為10元/噸。
起草者在方案中指出，稅率確定的依據(jù)主要是污染物的治理成本，比如SO2的實(shí)際平均治理成本為1.95元/公斤，廢水的治理成本為1元/公斤左右。
據(jù)悉，在計(jì)稅依據(jù)上，研究者們也提出了標(biāo)準(zhǔn)。即污染排放稅以生產(chǎn)所產(chǎn)生的污染物的實(shí)際排放量為依據(jù)，對(duì)實(shí)際排放量難以確定的，根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測算其排放量；而碳稅則以對(duì)產(chǎn)生CO2的煤、石油、天然氣等化石燃料按照含碳量測算排放量為依據(jù)。
由于是變費(fèi)為稅，那么對(duì)于已納入環(huán)境稅征稅范圍的污染物，方案明確表示，不再征收相應(yīng)的排污費(fèi)，以避免重復(fù)收費(fèi)。
在稅款使用上，與之前諸多專家提議的中央與地方共享不同，方案建議環(huán)境稅作為地方稅，主要用于地方環(huán)境能力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。
“費(fèi)改稅后，環(huán)境稅的總收入要高于排污收費(fèi)的總量。”環(huán)保部有關(guān)專家表示，上述稅率方案是研究者提出的高、中、低三個(gè)方案中的低方案。據(jù)此測算，一年排污稅收入大約600億元(目前我國排污收費(fèi)年征收總額不足200億元)，碳稅收入大約為400億元。
也就是說，即便是最保守的估計(jì)，開征環(huán)境稅每年可達(dá)1000億元。
稅率引發(fā)爭議：煤炭價(jià)格彈性將高達(dá)0.92
據(jù)本報(bào)記者獲悉，三部委初擬的方案，在稅率以及整體思路方面還存在爭議。
“稅率的確定主要取決于污染物和CO2對(duì)其他主體帶來的損害程度，而不僅僅是其治理成本。”國家發(fā)改委有關(guān)專家表示，因此“稅率需要進(jìn)一步測算，相應(yīng)計(jì)稅依據(jù)也需要調(diào)整。”
此外，就方案提出的稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響的結(jié)論(“影響不大”)也引發(fā)了質(zhì)疑。
“這樣的稅率將大大影響煤炭的價(jià)格彈性。”上述專家表示，資料顯示，我國每噸煤燃燒會(huì)釋放2.6噸二氧化碳和8.5公斤二氧化硫。這意味著，國家將對(duì)每噸煤額外征收43元的環(huán)境稅(8.5×2+2.6×10=43元)。以2010年4月底為例，全國市場交易煤炭平均報(bào)價(jià)675.19噸，征稅之后煤炭價(jià)格將平均上升6.36%，方案估算同時(shí)S02的下降程度為5.87%。
“為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，煤炭的價(jià)格彈性將高達(dá)0.92，而這一水平將大大高于國際上能源價(jià)格彈性0.24的平均水平。”該專家稱。
還有，該方案提出的環(huán)境稅思路即“獨(dú)立型環(huán)境稅”也存在不同意見。
“獨(dú)立型環(huán)境稅方案好，還是整合現(xiàn)有稅收結(jié)構(gòu)，將環(huán)境稅融入資源稅和消費(fèi)稅當(dāng)中的融入型方案好呢？需要進(jìn)一步研究。”國家發(fā)改委專家表示，獨(dú)立型的好操作，但從稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)角度，融入型方案可能更具持久性。
事實(shí)上，由于“環(huán)境”涉及多部門職能，環(huán)境稅的設(shè)置自然不能脫離部門間的協(xié)調(diào)問題。目前，該方案只是明確了財(cái)政部門、環(huán)保部門和稅務(wù)部門的職責(zé)，其他部門的角色，未能體現(xiàn)出來。
如方案顯示，環(huán)保部門以監(jiān)測為主，履行監(jiān)測、核定等職責(zé)，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，而財(cái)政部門把收取的環(huán)境稅納入財(cái)政收入體系。
“發(fā)改委氣候主管部門是與CO2排放密切相關(guān)的部門，它在碳稅中應(yīng)該扮演什么角色？同樣，發(fā)改委價(jià)格主管部門之前負(fù)責(zé)核定和監(jiān)管污水處理費(fèi)，確定環(huán)境稅稅率時(shí)是否仍然需要價(jià)格部門的參與？”一位財(cái)稅專家表示。
該專家分析，在廢水環(huán)境稅上，作為供水行業(yè)管理部門的水利部和污水處理的監(jiān)管部門的住建部，是否需要參與？具體怎么參與，都沒有體現(xiàn)出來。這就蘊(yùn)含著部門協(xié)調(diào)的難題。例如，根據(jù)現(xiàn)有方案，對(duì)居民生活污水免收環(huán)境稅，那么是不是還要收污水處理費(fèi)呢？
“如果說繼續(xù)收取污水處理費(fèi)，就會(huì)出現(xiàn)居民生活污水主要由水務(wù)部門收取，而工商業(yè)污水由稅務(wù)部門收取。不同來源的污水有兩套管理機(jī)制，污水處理廠處理不同來源的污水，費(fèi)用機(jī)制不一樣無疑會(huì)增加協(xié)調(diào)成本與管理成本。”業(yè)內(nèi)人士指出。
環(huán)境稅正效應(yīng)：需與減稅配備
作為一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，環(huán)境稅主要通過提高排放成本，促使企業(yè)減少排污行為。但專家們亦有憂慮，這一目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)操作起來的結(jié)果，可能存在差距。
“能不能更為有效地解決污染治理問題，還存在疑問。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授王小龍表示。
“如果只是增加財(cái)政收入，那么我們國家的財(cái)政收入已經(jīng)很高了，為什么還要征稅？”國家發(fā)改委能源研究所副所長李俊峰對(duì)記者表示，“現(xiàn)在的問題不是要增稅，而是如何用好已有的稅款”。
從費(fèi)到稅，盡管都在約束企業(yè)行為，但“收上來的錢”的使用環(huán)節(jié)卻發(fā)生了重大調(diào)節(jié)。即排污費(fèi)由環(huán)保部門來收的，專款專用，用于治理污染環(huán)境，而排污稅則是由稅務(wù)部門來收的，是納入地方財(cái)政大盤子，統(tǒng)籌使用，未必會(huì)直接用于環(huán)保。
同時(shí)，環(huán)境稅也面臨著與其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)接的問題。王小龍認(rèn)為，“對(duì)SO2和COD來說，排污稅和有償使用費(fèi)不能同時(shí)存在，只能選擇收一種，否則就是重復(fù)收費(fèi)。有關(guān)部門一方面在推環(huán)境稅，另一方面也想推排污權(quán)有償使用，但他們沒意識(shí)到兩者的沖突。”
“環(huán)境稅是增稅，同時(shí)國家也應(yīng)調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，在所得稅等環(huán)節(jié)減稅，這樣才能維持稅負(fù)平衡。”上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡對(duì)本報(bào)記者表示。