對大關(guān)縣鄉(xiāng)村債務的現(xiàn)狀調(diào)查及化解的對策建議

    農(nóng)村稅費改革是解決“三農(nóng)”問題的一項戰(zhàn)略性舉措。農(nóng)村稅費改革經(jīng)過試點達到了減負目標，面前已全面進入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制為主的農(nóng)村綜合改革階段，改革前對農(nóng)村是多取少予或多取不予，現(xiàn)在，特別是十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，如一場喜雨，滋潤著鄉(xiāng)村大地，它讓人們看到“三農(nóng)”發(fā)展的又一次歷史性機遇，憧憬新農(nóng)村建設的嶄新局面。從多取少予、多取不予到農(nóng)村綜合改革的不取多予、形式多樣的補貼、財政獎補等。好雨知時節(jié)，農(nóng)村綜合改革促進了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，但沉重的鄉(xiāng)村級債務是制約當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個突出問題。鄉(xiāng)村債務雖然不是農(nóng)村改革本身帶來的，但鄉(xiāng)村債務制約著農(nóng)村改革的縱向深入，尤其是村級財務管理不規(guī)范，給村級債務化解帶來很大難度。

    農(nóng)村稅費改革前，大關(guān)縣鄉(xiāng)村債務累計達4286.73萬元，其中；鄉(xiāng)級4063.66萬元，村級223.07萬元。債務中屬農(nóng)村社會公益性債務（含農(nóng)田水利基礎設施建設）2902.02萬元。

    1、農(nóng)村社會公益性債務（含農(nóng)田水利基礎實施建設）2902.02萬元,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務額2814.48萬元,村組債務87.54萬元。

    2、生產(chǎn)性債務410.56萬元, 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務額346.22萬元,村組債務64.34萬元。

    3、其他債務974.15萬元, 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務額902.96萬元,村組債務71.19萬元。全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有，其中：一是全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢報銷差旅費，共欠110.1萬元。二是鄉(xiāng)村欠歷年招待費132.12萬元。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務用車的購車費和養(yǎng)車費欠款81.9萬元等。債務原因主要是地方財政困難，無力支付。

    4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他公益性債務400余萬元。

    鄉(xiāng)村債務形成主要原因有以下幾個方面。一是村級興辦企業(yè)虧損形成的債務。部分鄉(xiāng)村組為了壯大集體經(jīng)濟，靠借貸和集資興辦企業(yè)，因經(jīng)營管理不善，產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場信息不靈，銷售渠道不暢等眾多因素導致企業(yè)虧損，以致于資不抵債形成的債務。二是完成各項稅費和集資任務形成的債務。稅費改革前，農(nóng)戶的負擔項目非常多，除農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，村組為了完成上級下達的任務，向銀行和民間借貸完成各項稅費任務，農(nóng)戶欠集體，集體欠銀行。三是公用經(jīng)費支出形成的債務。主要鄉(xiāng)村為支付一些部門達標升級、訂閱報刊雜志、會議費、辦公經(jīng)費等非生產(chǎn)性開支造成的負債。

    當前，搞好鄉(xiāng)村級債務化解工作是農(nóng)村綜合改革的一項重要任務。為此，筆者認為，對核實后的村級債權(quán)債務，要積極穩(wěn)妥地逐步化解，具體化解方式要實事求是、靈活多樣，要在政策、法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，大膽探索多種有效途徑和方法。

    鄉(xiāng)村債務的化解一是要托清債務底子，夯實債務化解工作基礎。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況和村級負債情況進行進一步調(diào)查摸底，查清資金運作情況，明確償還責任，有的放矢地做好債務化解工作。二是要明確清債目標，落實債務化解工作的責任。根據(jù)債務規(guī)模，明確債務化解任務，確定債務化解比例，擬定具體的考核辦法，重點是考核化解債務任務完成情況。三是要積極探索化解債務的有效途徑。有針對性地采取清收債權(quán)還債、盤活資產(chǎn)還債、削清高息減債、劃轉(zhuǎn)債務降債、結(jié)對抵沖銷債、協(xié)議延期還債等措施，積極落實化解鄉(xiāng)村債務的有效形式，促進債務化解工作的開展。四是要配套聯(lián)動，從制度上保證債務化解工作。嚴格規(guī)范政府行為，制止發(fā)生新債，建立債務防范和控制機制，落實民主決策制度，切實加強財務管理，狠抓財源建設，提高資金的使用效益，嚴禁不合實際的升級達標活動，嚴禁強迫鄉(xiāng)村借債、貸款上項目，嚴厲查處向村級組織轉(zhuǎn)嫁支出的行為。

    1、完善制度，鎖定債務。首先從完善制度入手，鎖定村級債務，制止新的不良債務發(fā)生。一是通過加強群眾監(jiān)督來健全財務管理，發(fā)揮村民理財小組的作用；二是嚴肅化債紀律，加大對村級財務的控管和公開力度，通過制度約束達到鎖定老債，不發(fā)生新債。

    2、盤活資產(chǎn)，償還債務。對村集體擁有的企業(yè)、基地和閑置房產(chǎn)等固定資產(chǎn)等資源，經(jīng)村民代表會議討論，進行資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定，可采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發(fā)利用，盤活存量資產(chǎn)，籌集資金用于償還債務。

    3、 削減高息化債。為了解決過去因借貸完成稅費任務、保運轉(zhuǎn)和興辦企業(yè)等借欠的高息借款，要在清理核實的基礎上由當?shù)卣�府出面協(xié)調(diào)，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息高出的部分，可以用于抵沖本金。村組要根據(jù)各自償還能力，制定可行的化解債務辦法。

    4、清收債權(quán)化債。對單位和個人拖欠集體的款項，要根據(jù)不同對象和性質(zhì)，分別采取經(jīng)濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收。一是對農(nóng)戶的稅費尾欠和集資等欠款，要根據(jù)實際情況和承受能力，經(jīng)村民代表民主評議，扣除不合理的部分，促其主動償還。對暫無還款能力的或一次性交清有困難的，可由村與農(nóng)戶簽訂還款計劃，分期償還。對確實無能力償還的農(nóng)戶，絕不能采取司法強制手段逼債和組織小分隊上門強征、強要、強搶實物等，這部分債務可經(jīng)村民代表大會討論予以減免。二是對國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，要限期清收。對有還款能力而拒不還款的可申請法院依法清收。對單位和個人長期占用集體資金和資產(chǎn)謀取私利的，要依法嚴肅查處。

    5、發(fā)展集體經(jīng)濟化債。發(fā)展集體經(jīng)濟，增加集體收入是化解村級債務的根本措施。采取切實可行的政策措施，因地制宜，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，增加農(nóng)民收入，提高化解鄉(xiāng)村債務的能力。

    6、落實減免政策化債。對不符合政策的債務，要予以核銷(尤其是改革前向農(nóng)戶強行集資攤派的不合理負擔)，不得再向農(nóng)民追繳，對符合減免規(guī)定的稅費尾欠，要給予減免，對確無還款能力的特困戶，經(jīng)村民大會或村民代表會議討論，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，按政策規(guī)定實行減緩。

    7、公共性債務的化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多年累積的公共負債越來越明顯地暴露出來。影響了黨的三農(nóng)政策在基層的執(zhí)行，中央出臺全部免除農(nóng)業(yè)稅費的決定后，農(nóng)村基層權(quán)力部門的預期收益隨之消失，巨額鄉(xiāng)村公共債務也浮出水面。這對基層安定團結(jié)影響巨大，在“和諧社會”的指導思想下，應該是“誰的孩子誰抱走”，即哪個方面造成的債務由哪個方面承擔責任。這是市場經(jīng)濟的起碼原則。鄉(xiāng)村公共負債的主要來源大致可歸為：一是上級下達的沒有配套經(jīng)費、或者沒有足夠經(jīng)費的“硬任務”，例如訂閱各級黨報黨刊，建設黨支部、村委會、青年團、民兵、婦女等活動場所，以及學校、綠化、道路、防火、防洪等各種達標驗收，還有上級下令搞的各種“現(xiàn)場會”等等，這些主要由鄉(xiāng)村基層支付的公共開支大部分缺乏足夠的法律依據(jù)。二是政府宏觀政策的歷次改變在基層造成的損失也只能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村的公共債務，如“普六普九”建設形成的債務。三是鄉(xiāng)村組織自身“不正之風”形成的債務，例如“大吃大喝”等等，這部分費用就是鄉(xiāng)村的招待費。

   綜上所述，鄉(xiāng)村債務只要責任在上級的。建議采取上下結(jié)合的辦法予以解決。在清理的公共債務工作中，債權(quán)人是政府或事業(yè)單位的（包括其中所有財政供養(yǎng)人口），債務額度限于本金，不承認利息部分。債權(quán)人是工商企業(yè)或非干部身份的個人，其利息可按照銀行同期利率計算，同時嚴令打擊任何形式的高利貸。對于第一種債務，應該由各級黨政組織根據(jù) “和諧社會”的要求，認真清理，根據(jù)曾經(jīng)下達到鄉(xiāng)村的文件內(nèi)容，核定所應該承擔的債務，并明確保證今后如沒有足額經(jīng)費就不再下達任務。債務形成主要根源在于政策變化的，本來就不應該由地方和群眾承擔責任，應該由決策部門負責解決，建議直接由上級財政部門逐年予以核銷。形象工程造成的債務盡管是基層的責任，但現(xiàn)在大多數(shù)造成債務的干部事實上已得到提拔，債務實際上已經(jīng)不可能由鄉(xiāng)村的黨政組織自行解決，建議由上級部門派工作人員與農(nóng)村的農(nóng)民代表組成上下結(jié)合的清理債務小組，把債務分解到造成該項具體負債的每個責任人，如該責任人不能馬上償還債務，則應先停職，待制定出還債計劃并被清理債務小組認可后，再重新恢復正常工作，否則，可參照“引咎辭職”的辦法進行處理。 “普六普九”等達標形成的債務。八十年代未至九十年中期，為了改善農(nóng)村教學條件，對農(nóng)村九年制義務教育實行硬性達標，而上級配套資金有限，大部分依靠鄉(xiāng)村兩級自籌，而籌資渠道主要是向農(nóng)戶集資和向銀行借貸，因“普六普九”達標形成的債務在鄉(xiāng)村債務中所占比例最大，因此，建議這部分債務應由上級財政部門逐年予以核銷。