對防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的幾點(diǎn)思考

　　稅收執(zhí)法風(fēng)險，是指具有執(zhí)法資格的國家公務(wù)人員在行使法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中，存在未依照或未完全依照法律、法規(guī)和行政規(guī)章的要求，在稅收執(zhí)法或履行職責(zé)中侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定物質(zhì)或精神上的損失所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及因執(zhí)法主體的作為和不作為可能使稅收管理職能失效，對執(zhí)法主體和執(zhí)法人員本身造成傷害的各種危險因素的集合。稅收工作者在稅收執(zhí)法過程中，無論是在執(zhí)行稅收政策、行使執(zhí)法權(quán)利，還是在公開辦稅、優(yōu)化服務(wù)等方面，都必須依法辦事，盡職盡責(zé)。否則，稍有不慎，就會帶來執(zhí)法風(fēng)險。

　　一、當(dāng)前稅收工作面臨的執(zhí)法風(fēng)險

　�。ㄒ唬┒愂展芾盹L(fēng)險

　　稅收管理風(fēng)險是指在稅收管理過程中由于執(zhí)法主體在執(zhí)行或解釋法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件所賦予的職責(zé)職能中應(yīng)作為而為作為、未完全作為或作為了未賦予的職責(zé)范圍內(nèi)的管理事務(wù)而形成的影響和后果。主要表現(xiàn)為：第一，基礎(chǔ)管理工作不到位，稅收人員對相關(guān)政策法規(guī)理解不到位，征管工作流程執(zhí)行不嚴(yán)，稅收登記內(nèi)容不準(zhǔn)確，易引發(fā)未來潛在的稅收執(zhí)法風(fēng)險。第二，納稅人性質(zhì)認(rèn)定錯誤以及發(fā)票領(lǐng)用、審核程序不健全、不規(guī)范，除了對國際稅收造成流失外，將承擔(dān)發(fā)票的資格認(rèn)定、審批、發(fā)售、日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)管理風(fēng)險和法律風(fēng)險的責(zé)任。第三，政務(wù)公開不及時，稅收政策宣傳不到位，稅率執(zhí)行錯誤，提前或延緩征收稅款，日常納稅輔導(dǎo)不細(xì)致，未依法保障或侵犯了納稅人的合法權(quán)益的行為。此類問題容易對整個稅收秩序造成不良影響，還可能激化稅企之間的矛盾。就稅收人員個人來講，可能被監(jiān)察、人事部門給予行政處分，重則將會承擔(dān)被司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的執(zhí)法風(fēng)險。

　�。ǘ�）行政訴訟風(fēng)險

　　行政訴訟風(fēng)險是指稅收執(zhí)法主體因?qū)嵤┒愂請?zhí)法行為，在稅收執(zhí)法過程中產(chǎn)生稅收行政爭議而引起的稅收行政復(fù)議撤銷、稅收行政訴訟敗訴、稅收行政賠償?shù)群蠊�和影響，使稅收�?zhí)法主體處于不利地位，在訴訟中面臨敗訴風(fēng)險。其表現(xiàn)是違背合法行政原則要求、稅收執(zhí)法程序違法、執(zhí)法依據(jù)錯誤等。據(jù)有關(guān)資料顯示，稅收機(jī)關(guān)敗訴的原因是程序不合法或不規(guī)范、實體應(yīng)用錯誤兩方面。某市局國稅局政策法規(guī)科組織的年度專項執(zhí)法檢查中均把稅收檢查處罰案卷作為檢查重點(diǎn)，2008年、2009年檢查組抽取了23個單位稅收檢查處罰案件68份，情況如表所示　　

從2008年發(fā)現(xiàn)的各類問題可以看出，文書、實體、程序錯誤分別占問題總量的45.76%、44.07%、10.17%.2009年各類錯誤分別占總量的58.4%、19.5%、22.1%.可以看出，這兩年文書類問題比較高。而實體行為違法的表現(xiàn)是：搜集的證據(jù)資料，納稅人未簽名或蓋章，應(yīng)當(dāng)告知納稅人的事項而未告知；所搜集的證據(jù)來源手段不合法；稅收行政處理和處罰不合理等問題。這些極易導(dǎo)致稅收行政訴訟案件的敗訴和稅收行政風(fēng)險。

　�。ㄈ�）司法瀆職風(fēng)險

　　司法瀆職風(fēng)險稅收執(zhí)法行為過程中因主觀過失、未履行或未完全履行職責(zé)，造成侵犯國家稅款及財產(chǎn)重大損失而可能觸犯法律的危險和后果，從而被追究行政執(zhí)法責(zé)任，甚至面臨被檢察機(jī)關(guān)以涉嫌職務(wù)犯罪提出指控。稅收行政執(zhí)法人員瀆職性犯罪歸納起來包括：貪污、受賄、挪用公款、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、隱瞞情況、弄虛作假，勾結(jié)唆使偷逃稅行為，違反法律和行政法規(guī)定，造成國家稅收嚴(yán)重流失并使國家利益遭受重大損失。上述行為一旦涉及追究刑事責(zé)任，風(fēng)險極大。

　　二、稅收執(zhí)法風(fēng)險產(chǎn)生的原因

　�。ㄒ唬﹫�(zhí)法依據(jù)缺乏權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性

　　我國現(xiàn)行稅法中只有三部正式法律。其余是法規(guī)和規(guī)章，法律級次和效力低。盡管全國人大常委會對稅收征管法進(jìn)行了重新修訂，并使之成為稅收程序法典，但在稅收管理、稅收稽查過程中，稅收人員過多依據(jù)國家稅收總局制定的部門規(guī)章，法律效率低，缺乏權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。執(zhí)法人員在行使職權(quán)時，也很難做到依法行政、給稅收執(zhí)法留下隱患，從而導(dǎo)致稅收執(zhí)法風(fēng)險的產(chǎn)生。而且，我國現(xiàn)行稅法多為20世紀(jì)90年代初制定，內(nèi)容老化，明顯滯后。稅法制度中部分稅種設(shè)計的復(fù)雜性和模糊性，使稅收干部無所適從，難以正確執(zhí)行到位，導(dǎo)致稅收執(zhí)法風(fēng)險。

　�。ǘ�）稅收執(zhí)法環(huán)境不佳

　　稅收執(zhí)法上始終處在形勢發(fā)展及各種矛盾和利益的焦點(diǎn)上，行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門配合不力等一系列問題制約著稅收執(zhí)法效率，加大了執(zhí)法風(fēng)險。一是形勢發(fā)展加大了稅收執(zhí)法風(fēng)險。生產(chǎn)經(jīng)營方式日益復(fù)雜化，偷逃稅形式多樣化、隱蔽化，增加了稅收部門稅源監(jiān)控、稅收檢查的難度，加大了執(zhí)法風(fēng)險。二是地方政府干預(yù)加大了執(zhí)法風(fēng)險。一些地方政府為招商引資，違規(guī)出臺優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法；人為設(shè)置障礙，阻撓稅收部門執(zhí)法；替納稅人說情，為涉稅事項打招呼，致使稅收政策難以執(zhí)行到位。而執(zhí)法風(fēng)險卻由稅收部門獨(dú)自承擔(dān)。三是部門配合不力加大了執(zhí)法風(fēng)險�！抖愂照鞴芊ā冯m規(guī)定工商、銀行、房產(chǎn)、公安、法院等相關(guān)部門有配合稅收執(zhí)法的義務(wù)，卻未明確相關(guān)法律責(zé)任，或責(zé)任難以劃分。這些部門存在拒絕配合、人為設(shè)置阻力的行為，使稅收部門執(zhí)法效果難盡人意。稅收環(huán)境欠佳加大了執(zhí)法風(fēng)險。有些地區(qū)納稅意識差，稅收環(huán)境惡劣，納稅不遵從或暴力抗稅現(xiàn)象時有發(fā)生，讓執(zhí)法人員心生顧慮，執(zhí)法力度難以到位。

　�。ㄈ�）稅收執(zhí)法行為不夠規(guī)范

　　稅收執(zhí)法超越職權(quán)或侵犯行為加大了執(zhí)法風(fēng)險�，F(xiàn)代法治理念的一個重要特征就是規(guī)范稅收征收行為保障納稅人的合法權(quán)益。但目前因級別越權(quán)、業(yè)務(wù)越權(quán)、管轄越權(quán)、職能越權(quán)、無委托執(zhí)法，造成執(zhí)法風(fēng)險加�。灰�?qū)�納稅人的參與權(quán)、知情權(quán)缺乏尊重，回避權(quán)未得到良好落實，侵犯了納稅人的信賴?yán)�益保護(hù)權(quán)。如稅收機(jī)關(guān)以檢查工作為名的“秋后算賬”，讓納稅人感到稅收機(jī)關(guān)出爾反爾，這既損害了納稅人的信賴?yán)�益，又影響了稅收機(jī)關(guān)的誠信執(zhí)法形象。

　�。ㄋ模┒愂請�(zhí)法人員素質(zhì)不高

　　我國稅收人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)相對滯后于征管改革的發(fā)展。一是素質(zhì)水平導(dǎo)致執(zhí)法不當(dāng)。部分稅收人員知識面不夠?qū)�、綜合素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)不精、能力不強(qiáng)，在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)這樣那樣的錯誤。二是對稅收干部的監(jiān)督考核、績效管理制度不夠健全，使他們的責(zé)任意識滯后，導(dǎo)致執(zhí)法隨意。有些對稅收人員憑習(xí)慣、經(jīng)驗隨意執(zhí)法，憑意氣盲目執(zhí)法，論關(guān)系講人情胡亂執(zhí)法。在應(yīng)用信息化征管軟件后，操作漫不經(jīng)心，導(dǎo)致系統(tǒng)數(shù)據(jù)失真、運(yùn)行紊亂，生成虛假欠稅和滯納金，引起納稅人誤會，甚至納稅不遵從。三是稅收人員缺乏自我學(xué)習(xí)和提高意識，心存僥幸心理，導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險。四是稅收執(zhí)法人員缺乏思路和征管方式，導(dǎo)致紛爭，加大執(zhí)法風(fēng)險。

　　三、幾點(diǎn)思考

　�。ㄒ唬﹫猿忠婪ㄖ味悾�建立良好的稅收環(huán)境

　　稅收機(jī)關(guān)在盡力為納稅人服務(wù)的同時，要始終堅持基于國家權(quán)力而依法治稅的精神，即依法治稅始終是第一位的，在此基礎(chǔ)上倡導(dǎo)服務(wù)稅收與“合作遵從”。稅收為納稅人服務(wù)并不只是強(qiáng)調(diào)“納稅人繳稅以換取提供公共產(chǎn)品”這樣一種簡單的市場交換關(guān)系，而是要通過稅收功能的發(fā)揮，為國家政權(quán)功能的運(yùn)作和現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展提供條件，這是稅收的基本職能�；�于此基點(diǎn)上堅持依法治稅，就是要在國家權(quán)利與憲法法律的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)征管與稅收法制，做到應(yīng)收盡收，堅決不收過頭稅，防治稅收違法越權(quán)造成業(yè)內(nèi)執(zhí)法風(fēng)險。在新一輪稅制改革中要建立合理稅制。稅負(fù)要公平，稅制盡量簡單。堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革指導(dǎo)思想，才能體現(xiàn)服務(wù)稅收的基本要求。只有搞好納稅服務(wù)，才能構(gòu)建和諧稅收征納關(guān)系，而和諧稅收征納關(guān)系的建立可以提升“納稅遵從度”。從納稅遵從度“再到”合作遵從“理念的轉(zhuǎn)換，意味著”遵從“始終是這一理念的本質(zhì)與核心，只是”合作遵從“在以”納稅遵從“為本質(zhì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了納稅人與征稅人之間在征納關(guān)系上的”合作“，”合作遵從“力爭避免和減少稅企之間的對立，是”遵從“的最佳形式，也是”雙贏“的形式，體現(xiàn)著以德治稅與依法治稅的統(tǒng)一。

　�。ǘ�）規(guī)范執(zhí)法操作，完善執(zhí)法保障

　　一是完善稅收法律體系，形成相對平衡和相互制約的法律機(jī)制。制定新的稅收法律時，應(yīng)盡量征求法律專家、稅收研究專家和一線稅收執(zhí)法人員的意見，集思廣益，提高立法質(zhì)量。二是健全工作機(jī)制，實施有效的法律監(jiān)督和制約，保證在稅收立法和執(zhí)法方面的公正、公開規(guī)范和準(zhǔn)確。三是提高稅法層次，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善執(zhí)法保障。在我國現(xiàn)行的稅收制度中，只有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征收管理法》屬于國家法律，若將現(xiàn)行各暫行條理修訂升級，上升為法律，可以提高法律效力，完善司法保障體系，加強(qiáng)與司法、公安、共商等部門之間的協(xié)調(diào)與配合，建立信息共享機(jī)制，促進(jìn)稅收執(zhí)法公平與公開。四是維護(hù)稅收政策的統(tǒng)一性，規(guī)范稅收文件。對部門規(guī)章、地方法規(guī)等稅收規(guī)范是否合法、有效的審查，由專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，以維護(hù)稅法的權(quán)威性；對擅自出臺的以及不適應(yīng)發(fā)展需要的法律法規(guī)、失效文件應(yīng)及時清理；禁止對稅法做擴(kuò)大解釋或類推解釋，避免稅收執(zhí)法的隨意性。在制定規(guī)范文件的時候，保證文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起風(fēng)險。

　�。ㄈ�）規(guī)范執(zhí)法行為，降低行政類風(fēng)險。所謂行政類風(fēng)險是指依據(jù)《稅收征管法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等各項行政法律、法規(guī)，稅收管理員因?qū)嵤┒愂招姓��?zhí)法行為而引起的稅收行政復(fù)議撤消、稅收行政訴訟敗訴、稅收行政賠償?shù)炔涣己蠊�及影響的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為：一是稅收具體行政行為程序違法。如未按規(guī)定出示稅收檢查證，未按規(guī)定履行告知義務(wù)等等。二是引用法律法規(guī)不準(zhǔn)確。如《稅收處理決定書》、《稅收處罰決定書》作出的決定引用的條款不明晰，定性不準(zhǔn)確。三是稅收機(jī)關(guān)設(shè)置的稱謂和職能上的多變性和不規(guī)范性，影響了的執(zhí)法剛性。尤其是對執(zhí)法主體資格的確認(rèn)也包括對執(zhí)法權(quán)限的確認(rèn)。四是對稅法及相關(guān)法律、法規(guī)理解上有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高等。如制作稅收執(zhí)法文書不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤；在進(jìn)行納稅檢查或送達(dá)稅收文書時，未兩人以上同行并出示稅收檢查證明；不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票等。都是不規(guī)范的執(zhí)法行為�！抖愂照鞴芊ā返诰艞l規(guī)定：稅收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，努力提高稅收人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)；稅收機(jī)關(guān)、稅收人員必須清正廉潔、禮貌待人、文明服務(wù)，尊重和保護(hù)納稅人的權(quán)利，依法接受監(jiān)督；稅收人員不得索賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或少征應(yīng)征稅款；不得濫用職權(quán)多征稅款或者故意刁難納稅人。這些規(guī)定是對稅收機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)最基本的要求，作為稅收工作人員必須認(rèn)真做到依法行政，對負(fù)責(zé)征收、管理、檢查、行政復(fù)議的人員的職責(zé)加以明確，相互分離、相互制約。通過建立健全優(yōu)化服務(wù)體系。使稅收機(jī)關(guān)所有的稅收執(zhí)法。

　�。ㄋ模� 提高稅收執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)將防范執(zhí)法風(fēng)險與落實執(zhí)法責(zé)任結(jié)合起來，通過強(qiáng)化稅收執(zhí)法風(fēng)險意識，促使稅收執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)執(zhí)法工作中的責(zé)任意識和風(fēng)險意識，自覺規(guī)范和約束自己的執(zhí)法行為，杜絕隨意執(zhí)法行為的發(fā)生。一是加強(qiáng)稅收執(zhí)法人員的法治教育。摒棄權(quán)治的思想，提高執(zhí)法道德水平，從根本上杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行為的發(fā)生，防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。二是加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。提高稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，有重點(diǎn)地進(jìn)行法律知識尤其是《稅收征管法》等程序法的培訓(xùn)，盡快提高稅收執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識水平和執(zhí)法水平，控制和防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。