藍逢輝：推進稅務師行業(yè)立法的緊迫性和必要性

中辦、國辦印發(fā)的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》明確指出，要深入推進精確執(zhí)法、精細服務、精準監(jiān)管、精誠共治，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，持續(xù)深化拓展稅收共治格局，加強社會協(xié)同。隨著時代的發(fā)展，我國的稅收事業(yè)已不再局限于經(jīng)濟范疇，中國特色社會主義新時代要求稅收事業(yè)成為國家治理體系基本框架內(nèi)的重要因素。高質(zhì)量推進稅收現(xiàn)代化離不開征稅主體和納稅主體的配合與支持。

稅務師行業(yè)經(jīng)過30余載的發(fā)展，截至2021年底，全國范圍內(nèi)稅務師事務所的數(shù)量達8300余家。全行業(yè)從業(yè)人員11萬余人，其中，執(zhí)業(yè)稅務師5萬余人，服務納稅人、繳費人177.49萬戶。

行業(yè)發(fā)展穩(wěn)中向好，行業(yè)規(guī)模、稅務師人數(shù)、收入穩(wěn)步增長。自（注冊）稅務師資格考試舉辦以來，截至目前，全國已有約25萬人取得了（注冊）稅務師職業(yè)資格證書。行業(yè)的規(guī)模和影響力不斷擴大，展現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

稅務師行業(yè)作為連接征納雙方主體的橋梁和紐帶，不僅是暢通稅收治理的通道，更將成為夯實國家治理的渠道。當前，稅務師行業(yè)立法滯后與專業(yè)服務發(fā)展需求的矛盾不斷擴大，已成為制約稅務師行業(yè)發(fā)展的瓶頸。推進稅務師行業(yè)立法，讓行業(yè)在法律制度框架內(nèi)規(guī)范發(fā)展既緊迫且必要。

一、稅務師行業(yè)的立法進程

我國的稅務師行業(yè)起源于20世紀80年代中期開始的稅務代理行業(yè)，當時的法律依據(jù)是1992年9月全國人大常委會通過的《稅收征收管理法》，其中規(guī)定：“納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜?！边@也是稅務代理的最初法律依據(jù)。隨著1996年《注冊稅務師資格制度暫行規(guī)定》（人發(fā)〔1996〕116號發(fā)文）的出臺，稅務代理行業(yè)開始了向注冊稅務師行業(yè)的轉變。進入21世紀，稅務師事務所作為具有涉稅鑒證和涉稅服務雙重職能社會中介組織的定位逐步清晰。2006年實施的《注冊稅務師管理暫行辦法》（國家稅務總局令2005年第14號發(fā)布）明確了注冊稅務師涉稅服務和涉稅鑒證業(yè)務的范圍及規(guī)則，為行業(yè)發(fā)展提供了制度保障，標志著行業(yè)進入一個規(guī)范發(fā)展時期。2014年，稅務師行業(yè)職業(yè)資格許可由此前的準入類調(diào)整為水平評價類，注冊稅務師執(zhí)業(yè)資格許可取消。目前，稅務師行業(yè)的發(fā)展依賴于稅務總局出臺的以《涉稅專業(yè)服務監(jiān)管辦法（試行）》（國家稅務總局公告 2017 年第 13 號）為核心的一系列行業(yè)監(jiān)管制度，涵蓋服務內(nèi)容、監(jiān)管要求、信用評價、信息采集等方面內(nèi)容。

二、稅務師行業(yè)發(fā)揮的重要作用

（一）保障國家稅收利益，完善國家治理體系

國家將提升國家治理效能寫進“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，提出到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。作為國家治理體系的重要組成部分，稅收治理關系到政府決策、社會民生的方方面面，稅收的作用也更多地體現(xiàn)為對新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的支撐。保障國家稅收利益，發(fā)揮稅收職能作用，是完善國家治理體系的基礎保障。

從稅收征管實踐看，在國家每年征收的企業(yè)所得稅稅收收入中，都有通過稅務師行業(yè)鑒證或?qū)徍撕笳{(diào)增的數(shù)額。據(jù)稅務總局數(shù)據(jù)顯示，2020年全國稅務部門組織的稅收收入（已扣除出口退稅）完成136780億元，其中，企業(yè)所得稅為36424.21億元。根據(jù)稅務師行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當年，稅務師行業(yè)受托為納稅人進行企業(yè)所得稅匯算清繳服務，幫助企業(yè)依法遵從，調(diào)增當期應納稅所得額26360.56億元，增加應納所得稅稅額6590.14億元，占已入庫企業(yè)所得稅金額的比例超過18％。這有力地證明了稅務師行業(yè)在維護國家稅收利益方面發(fā)揮的積極作用。稅務師行業(yè)為稅收治理作出了不可小覷的貢獻，在大幅提高納稅人稅法遵從度的同時，實現(xiàn)了稅收在國家治理體系中的基礎性、支柱性和保障性作用。今年，財政部相關負責人在國新辦召開的新聞發(fā)布會上曾表示，“十四五”時期，要健全直接稅體系，適當提高直接稅比重?？梢灶A見，稅務師行業(yè)未來保證國家企業(yè)所得稅稅收收入的作用將會進一步擴大。

（二）維護納稅人合法權益，確保稅費優(yōu)惠應享盡享

習近平總書記在“七一”重要講話中指出，江山就是人民，人民就是江山。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，才能走好我國高質(zhì)量發(fā)展之路。《關于進一步深化稅收征管改革的意見》提出要以服務納稅人繳費人為中心，要大幅提高稅法遵從度和社會滿意度。這一系列要求的提出都是以人民為中心的發(fā)展思想在稅收領域的詮釋。納稅人合法權益的維護不僅是稅務機關全面落實推進依法治稅工作的要求，也是納稅人對稅務師行業(yè)專業(yè)服務的現(xiàn)實需求。

同樣以企業(yè)所得稅為例，2020年，稅務師行業(yè)受托為納稅人進行企業(yè)所得稅匯算清繳服務，幫助納稅人落實稅收優(yōu)惠政策，調(diào)減當期應納稅所得額21679.56億元，減少應納所得稅稅額5419.89億元，接近占已入庫企業(yè)所得稅稅額的15％。這充分說明了稅務師行業(yè)在維護納稅人合法權益、在我國減稅降費大背景下幫助納稅人應享盡享稅收政策紅利方面發(fā)揮的有效作用。此外，我國現(xiàn)行18個稅種，全國層級的稅收法律法規(guī)和規(guī)范性文件1.9萬余個。2020年新冠肺炎疫情出現(xiàn)后，為幫助企業(yè)和個體工商戶復工復產(chǎn)，國家又出臺了更多的稅費優(yōu)惠政策。而現(xiàn)實中，絕大多數(shù)納稅人難以及時獲取并掌握動態(tài)更新、紛繁復雜的稅法。稅務師行業(yè)則能夠通過開展政策宣講、為納稅人提供咨詢輔導等活動，幫助納稅人提高稅法遵從面和遵從度，履行好依法納稅義務，用好、用活、用透各項稅收紅利政策。

（三）助推稅制改革，實現(xiàn)全面依法治稅

依法治稅既是依法治國的應有之義，也是依法治國在稅收領域的具體體現(xiàn)。依法治稅要求將全部稅收行為納入法治化框架，落實稅收法定原則，完善現(xiàn)代稅收制度。黨的十九屆五中全會提出建立現(xiàn)代財稅金融體制，特別強調(diào)完善現(xiàn)代稅收制度、深化稅收征管制度改革。這就要求我國的稅制改革要順應發(fā)展趨勢，既要兼顧當下，也要著眼長遠；既要促發(fā)展，也要強監(jiān)管?？梢灶A見，隨著新舊稅制的更替，稅收政策的復雜程度將會超越以往任何一個時期，這給征納雙方帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

近年來，稅務師行業(yè)積極參與歷次稅制改革，“營改增”“個人所得稅改革”“稅種立法”“減稅降費”等稅制改革接踵而來。稅務師行業(yè)在稅收政策內(nèi)容制定的過程中提出意見建議，在稅收政策內(nèi)容的宣傳過程中舉辦公益講座，在稅收政策落地實施過程中輔導納稅主體。

以“營改增”為例，自2016年5月，“營改增”試點工作在全國范圍內(nèi)全面推開。僅用1個月時間，稅務師行業(yè)就為近12萬家納稅人提供了“營改增”應對解決方案，組成141個課題組，根據(jù)納稅人實際需求向稅務機關提出建設性意見。此后，在2016年下半年，稅務師行業(yè)又為納稅人組織面授培訓13330場、網(wǎng)絡培訓1837場，分別培訓納稅人935185人次和219428人次，服務納稅人戶數(shù)再創(chuàng)新高，達到237225家，切實發(fā)揮了稅務師行業(yè)在稅制改革中無可比擬的重要作用。

2018年底，實現(xiàn)從分類稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制轉變的“個人所得稅改革”開始啟動。稅務師行業(yè)在認真學習政策的同時，積極配合稅務機關，發(fā)揮涉稅專業(yè)服務優(yōu)勢，采用各種形式開展政策宣傳輔導，幫助更多納稅人更好地適應稅制改革，擴大政策覆蓋面。天津地區(qū)的稅務師行業(yè)僅利用1個月的時間，先后深入央企、國企和政府機關面向萬余人開展宣講；浙江省稅務師行業(yè)在1個月內(nèi)為省內(nèi)7萬余納稅人舉辦多場政策輔導、稅法宣傳活動；重慶市稅務師行業(yè)則在2018年底前完成200余次培訓和研討活動，面向近萬人開展了不同形式的政策宣講，解決納稅人的熱點、疑點、難點問題。

減稅降費政策是政府支持納稅人，特別是科技創(chuàng)新型制造業(yè)企業(yè)的最有效手段之一。2019年至2020年期間，稅務師行業(yè)開展了形式多樣的政策宣傳輔導活動，舉辦了近15000次導稅咨詢、3500余場納稅人學堂、近50000次線上線下培訓，以及3000多場“進企業(yè)、進校園、進社區(qū)、進園區(qū)”宣傳輔導公益活動，幫助納稅人清晰了解各項優(yōu)惠政策，精準把握政策要點，做好政策銜接工作。

（四）提供個性化服務，形成稅收共治格局

《關于進一步深化稅收征管改革的意見》要求持續(xù)深化拓展稅收共治格局，并提出要加強社會協(xié)同，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會中介組織作用，支持第三方按市場化原則為納稅人提供個性化服務。

當前，稅務師行業(yè)能夠提供的涉稅專業(yè)服務涵蓋納稅申報、一般咨詢、稅務顧問、稅收策劃、涉稅鑒證、納稅情況審查、其他稅務事項代理、其他涉稅服務八大類上百項具體涉稅業(yè)務，涉稅專業(yè)服務領域也已延伸至海關、最高檢、銀保監(jiān)會、住建部、證監(jiān)會、科技部等政府部門，并在提供專業(yè)服務過程中接受相關業(yè)務主管部門的監(jiān)管。此外，隨著數(shù)字經(jīng)濟在我國的更高水平發(fā)展，稅務師行業(yè)已做好充分的轉型準備，結合稅務機關提出的“智慧稅務”“以數(shù)治稅”和納稅人的數(shù)字化轉型，稅務師行業(yè)正在努力輔助納稅人和稅務機關運用信息化手段實現(xiàn)稅收風險管控的治稅目標。

三、稅務師行業(yè)須有立法支撐

第一，稅務師行業(yè)在專業(yè)要求方面與注冊會計師有著明顯的不同。稅務師行業(yè)起源于納稅人在依法最優(yōu)納稅、解決稅務爭議、根據(jù)稅務機關要求提交相關納稅證明資料等方面的涉稅需求，提供涉稅業(yè)務的宗旨是在保障國家稅收利益的同時，維護納稅人合法權益，是稅務專業(yè)服務的工作者，需要兼顧考慮征納雙方的利益。注冊會計師行業(yè)起源于企業(yè)所有權和經(jīng)營權的分離，所有者要求第三方出具經(jīng)營者經(jīng)營狀況的證明資料，即財務審計報告。注冊會計師行業(yè)提供財務報表審計服務的目的是向以投資者或債權人為主的財務報表預期使用者提供按照適用的財務報告編制基礎編制的與企業(yè)財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等有關的會計信息，是為經(jīng)濟決策者提供高信賴程度的財務信息保障。縱觀經(jīng)濟鑒證類特征行業(yè)的立法情況，注冊會計師行業(yè)有《注冊會計師法》作為法律制度約束，律師行業(yè)有《律師法》作為發(fā)展保障，此外，同樣被取消了職業(yè)資格許可和認定的資產(chǎn)評估師行業(yè)也在2016年通過《資產(chǎn)評估法》確立了行業(yè)的法律地位。

第二，稅務師行業(yè)是保障和維護國家與社會公眾利益的涉稅專業(yè)服務力量。稅務師行業(yè)能否合法、誠信地履行自身職責，直接關系到社會公眾和公共利益的維護與實現(xiàn)。與其他行業(yè)一樣，稅務師行業(yè)也存在魚龍混雜的情況，在絕大部分稅務師依照稅法提供服務的同時，少部分稅務師和其他涉稅專業(yè)服務人員，通過采取教唆企業(yè)偷逃稅款、腐蝕拉攏稅務干部等手段破壞稅收秩序的情況仍時有發(fā)生。同時，由于目前稅務師行業(yè)規(guī)范性文件的法律級次過低，行業(yè)中也存在部分涉稅專業(yè)服務機構及其從業(yè)人員執(zhí)業(yè)不規(guī)范、開展虛假宣傳謀取不正當利益、曲解稅收政策誤導納稅人等一系列問題。目前的規(guī)范性文件難以對違法涉稅專業(yè)服務實現(xiàn)有效監(jiān)管。為減少無序或脫序的市場競爭，消除涉稅專業(yè)服務中的灰色地帶，化解服務風險，應加快稅務師行業(yè)立法工作的步伐，規(guī)范市場秩序。

四、稅務師行業(yè)立法的建議

（一）借鑒國際通行做法，恢復市場準入機制

國際上對涉稅專業(yè)服務的管理大致分為兩種類型：一種是以日本、韓國為代表的模式，即國家以立法形式賦予稅務專業(yè)服務執(zhí)業(yè)資格，并要求相關人員按規(guī)定辦理法律登記注冊手續(xù)；另一種是以英國為代表的模式，以行業(yè)內(nèi)組織的自律管控為主要手段；而美國與澳大利亞則介于這兩種模式之間。鑒于我國與日本、韓國同屬亞洲地區(qū)，稅制與市場環(huán)境同樣復雜而龐大，通過立法，明確稅務師行業(yè)市場準入機制，賦予其專屬資格，恢復注冊稅務師制度下的監(jiān)管模式應是行業(yè)立法的方向和選擇。

（二）階段推進行業(yè)立法，配合法治中國建設

今年初，中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的目標劃定了“時間表”和“路線圖”。規(guī)劃要求，建設法治中國，必須加強和改進立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。

作為立法工作的重要組成部分，稅務師行業(yè)的立法工作也應盡快提上日程?？紤]到直接制定國家層面法律可能具有一定困難，可考慮在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下分步實施，制定近、中、遠期目標，遵循三步走原則。第一，將推進部門規(guī)章的制定工作作為近期目標，建議先在稅務總局制發(fā)的現(xiàn)有規(guī)范性文件基礎上推動制定行業(yè)部門規(guī)章。第二，將制定國務院層面的法規(guī)作為中期目標，建議制定《涉稅專業(yè)服務管理條例》，明確稅務師行業(yè)作為涉稅專業(yè)服務的主力軍地位，設專章明確稅務師和稅務師事務所的法律地位和執(zhí)業(yè)條件，對涉稅鑒證的獨立性作出規(guī)定。第三，將制定國家層面的法律設定為稅務師行業(yè)立法的遠期目標。依據(jù)國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標，到2025年前后，制定《中華人民共和國稅務師法》，明確涉稅專業(yè)服務運行機制，完善涉稅專業(yè)服務監(jiān)管手段，健全涉稅專業(yè)服務體系。

本文刊載于《注冊稅務師》雜志2022年第12期

作者：藍逢輝（全國政協(xié)經(jīng)濟委員會委員、中國注冊稅務師協(xié)會副會長、四川省新的社會階層人士聯(lián)誼會會長、尤尼泰稅務師事務所總裁）

聲明：以上內(nèi)容由中國注冊稅務師協(xié)會公眾號發(fā)布，正保會計網(wǎng)校整理，如有異議，請以官網(wǎng)為準。