一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構自古有之，城鄉(xiāng)二元體制卻形成于上世紀50年代，并逐漸成為計劃經(jīng)濟體制的兩大重要支柱之一

　　中國的計劃經(jīng)濟體制實際上有兩個重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權不明的國有企業(yè)體制，二是城鄉(xiāng)分割，限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個支柱，支撐著整個計劃經(jīng)濟體制的存在和運轉(zhuǎn)。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構自古就有。但以前盡管有城鄉(xiāng)二元結(jié)構，卻沒有城鄉(xiāng)二元體制。如清朝“關內(nèi)”人“闖關東”，山東的農(nóng)民可以到東北的城鎮(zhèn)中做學徒、當?shù)陠T、開店、辦作坊、購房建房；山東的城里人也可以到東北鄉(xiāng)村租地、種地、購房購地、建房；人們在城鄉(xiāng)之間可以自由遷移。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。

　　從20世紀50年代后期起，由于計劃經(jīng)濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被割裂開來了。從這時開始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動受到十分嚴格的限制。在城鄉(xiāng)二元體制下，廣大農(nóng)民被束縛在土地上、禁錮在農(nóng)村中，城市居民和農(nóng)民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置。

　　中國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。但實行農(nóng)村家庭承包制只否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度？雪，而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實，城鄉(xiāng)依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然存在。而從1984年黨的十二屆三中全會以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國有企業(yè)體制的改革成為全社會關注的熱點。直到現(xiàn)在，國有企業(yè)體制一直不斷地進行改革。通過國有企業(yè)的股份制改造和國有資產(chǎn)的重組，這方面已經(jīng)取得了很大成績。

　　需要進一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設國有資本經(jīng)營預算制度。然而，計劃經(jīng)濟體制的另一個重要支柱，即城鄉(xiāng)二元體制，卻基本上未被觸及，至今只能說“略有松動”而已。這里所說的“略有松動”，主要表現(xiàn)于農(nóng)民可以進城務工，可以把家屬帶進城鎮(zhèn)，城市中的企業(yè)可以到農(nóng)村組織農(nóng)民生產(chǎn)（如采取訂單農(nóng)業(yè)形式）等等。但這些依然是在城鄉(xiāng)二元體制存在的條件下實現(xiàn)的，其成果十分有限。

　　二、城鄉(xiāng)二元體制弊端甚多，城鄉(xiāng)二元體制的改革是繼國有企業(yè)體制改革之后另一項帶有根本性質(zhì)的經(jīng)濟體制改革

　　黨的十六屆三中全會第一次明確提出要建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構的體制，城鄉(xiāng)二元體制改革從此被正式提上了議事日程。這是關系到貫徹科學發(fā)展觀，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，協(xié)調(diào)社會發(fā)展，促進社會進步，讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展與改革成果的重大舉措，具有深遠的歷史意義�？梢钥隙ǖ卣f，城鄉(xiāng)二元體制的改革是繼國有企業(yè)體制改革之后另一項帶有根本性質(zhì)的經(jīng)濟體制改革。

　　從“以人為本”的角度來看，社會主義革命和建設的目的都是為了讓人民過上幸福的生活，而人民生活的幸福體現(xiàn)于人民生活質(zhì)量的不斷提高，體現(xiàn)于人的全面發(fā)展，體現(xiàn)于社會的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明的發(fā)展和協(xié)調(diào)。只有改革城鄉(xiāng)二元體制，才能真正使農(nóng)民走向共同富裕。在現(xiàn)實生活中，人們經(jīng)常提出的一個問題是讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展與改革的成果。政府對農(nóng)業(yè)投入的增長，農(nóng)業(yè)稅的減免或取消，政府對種糧農(nóng)民進行直接補貼等等，這些都是必要的，但顯然又是不夠的。關鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中要認真解決的問題。

　　從社會協(xié)調(diào)的角度來看，必須做到城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌，區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌，經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)籌，國內(nèi)發(fā)展和對外開放的統(tǒng)籌，人與自然和諧發(fā)展的統(tǒng)籌。所有這些，都同城鄉(xiāng)二元體制的改革有關。如果不對城鄉(xiāng)二元體制進行實質(zhì)性的改革，這五個統(tǒng)籌幾乎都談不上，經(jīng)濟和社會都難以走上可持續(xù)發(fā)展道路，社會協(xié)調(diào)也就難以實現(xiàn)。需要指出的是，提高農(nóng)民收入，縮小城市和農(nóng)村的收入差距，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的首要問題，也是經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展中應當著力解決的要點。城鄉(xiāng)二元體制不改革，不僅農(nóng)民收入無法實現(xiàn)較大幅度的增長，城鄉(xiāng)收入差距無法有較大程度的縮小，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這樣的基層單位由于本身財力所限，也無法在鄉(xiāng)風文明建設、村容整潔、環(huán)境保護等方面有較大的進展。

　　從推進城鎮(zhèn)化的角度來看，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的進程而不斷推進的。但在中國，城鎮(zhèn)化的進度相當緩慢，原因之一在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在。隨著城鄉(xiāng)二元體制的改革，戶籍一元化勢在必行。農(nóng)村戶籍的背后是土地制度，包括農(nóng)村土地承包制度和農(nóng)村宅基地制度。也就是說，城市居民和農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元體制下的差別之一，在于農(nóng)民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上蓋住房。他們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。

　　三、土地使用權問題是城鄉(xiāng)二元體制改革的核心之一，穩(wěn)妥而積極地處理好農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權與農(nóng)民宅基地使用權的流轉(zhuǎn)或抵押，是推進城鄉(xiāng)二元體制改革的重要內(nèi)容

　　戶籍與土地，是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中不能逾越的兩大核心問題。這里重點探討土地——農(nóng)田與農(nóng)民宅基地的權屬性質(zhì)及如何改變的問題。分土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、農(nóng)民宅基地置換、農(nóng)民承包地和宅基地使用權抵押，以及相應的加強農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作等部分闡述。

　　（一）按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場

　　農(nóng)村土地承包制，即農(nóng)村家庭承包制，是中國經(jīng)濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農(nóng)民20多年來能夠解決溫飽問題，農(nóng)村土地承包制功不可沒。但20多年來的農(nóng)村實踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。這些局限性是：第一，一家一戶對土地的承包，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營不容易實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率難有較大幅度提高。同時，對土地的規(guī)劃使用也難以落實，這也影響了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。

　　第二，青壯年農(nóng)民外出務工后，農(nóng)村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒廢不用。

　　第三，農(nóng)村土地承包制的繼續(xù)存在不利于有效的推進城鄉(xiāng)二元體制改革。

　　然而，能不能取消農(nóng)村土地承包制呢？芽在現(xiàn)實情況下，那是不可行的。

　　一種建議是實行耕地私有化，誰承包的土地就改為誰對這塊土地擁有所有權。但這容易使農(nóng)村社會發(fā)生巨大動蕩。再從經(jīng)濟上分析，耕地私有化以后更不容易實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，耕地使用效率更不容易提高，因為相當多的農(nóng)民會特別珍視私有的耕地，寧肯守著這塊私有耕地而不愿意離開它。

　　另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實行永佃制。這同樣會導致不少人對此不理解，甚至會激化農(nóng)民同政府的矛盾，影響社會穩(wěn)定。永佃制將被解釋為世襲租佃，成為推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新障礙。假定只實行耕地國有化，不實行永佃制，那么問題會更多。因為多年來的實踐已經(jīng)充分說明，國有農(nóng)場的效率未必高于家庭承包制。

　　因此，目前可行的做法是：堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場。也就是說，目前可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，由農(nóng)民根據(jù)自愿原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權入股等方式，實行承包土地使用權的流轉(zhuǎn)。這有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和以農(nóng)產(chǎn)品為經(jīng)營對象的龍頭企業(yè)的發(fā)展。

　�。ǘ�）農(nóng)民的宅基地應可置換，使農(nóng)民及其家屬安心遷入城鎮(zhèn)工作生活

　　與推進城鄉(xiāng)二元體制改革密切有關的另一個土地問題是農(nóng)民宅基地的處置。農(nóng)民把自家的宅基地看得很重。宅基地以及宅基地上蓋的房，成為農(nóng)民生活保障的一部分，對穩(wěn)定農(nóng)村社會有利。

　　在推進城鄉(xiāng)二元體制改革時，要妥善處置進城務工農(nóng)民的宅基地。

　　目前大體上有以下三種設想：1、宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如何處理宅基地上的已蓋房屋；再有，若外出務工的農(nóng)民及家屬因故返回農(nóng)村了，他們又能在哪里安家棲息？

　　2、把宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人，或出售給企事業(yè)單位。但是現(xiàn)行法律對出售宅基地是有障礙的。此外，是否能夠保證通過某種途徑購買了宅基地的個人或企事業(yè)單位對購入的宅基地的合理使用。至于已經(jīng)賣掉宅基地的外出務工農(nóng)民如果又帶家屬回到村里而沒有房屋住，那又該怎么辦？

　　3、宅基地置換。這里所說的宅基地置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下，迸城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣，農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活。綜合各種因素，這種方式未嘗不是處理農(nóng)民宅基地的較好選擇。

　�。ㄈ�）應當考慮容許農(nóng)民承包地和宅基地使用權的抵押，且應及早予以落實，使之走向規(guī)范化

　　在城鄉(xiāng)二元體制改革過程中，應當考慮允許農(nóng)民承包地和宅基地的使用權的抵押。這是關系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，便于農(nóng)民及其家屬進城工作和生活，以及使城鎮(zhèn)化得以有序進行和加速進行的一件大事。

　　農(nóng)民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押，實際上包括兩個方面：一是外出務工和準備遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，把承包地和宅基地（包括上面的房屋）抵押出去；二是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，為了生活或生產(chǎn)上的需要，把承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪抵押出去。

　　首先要指出，承包地和宅基地（包括上面的房屋？雪的抵押，不等于流轉(zhuǎn)，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。對于外出務工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們應當有權在對自已的承包地和宅基地的抵押和流轉(zhuǎn)之間作出選擇。主要的問題是：農(nóng)民如果選擇抵押的話，那么抵押給什么人好。如果抵押給本村的或外村的其他農(nóng)民，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸。而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會出現(xiàn)類似的情況。較好的做法是：組建土地銀行，之類的農(nóng)村金融機構，或允許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押業(yè)務。

　　對繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民的承包地和宅基地的抵押，同樣涉及抵押給農(nóng)村中的私人或企業(yè)還是抵押給農(nóng)村金融機構的選擇問題。較好的作法仍是由農(nóng)村金融機構從事土地抵押業(yè)務，以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現(xiàn)變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。

　　農(nóng)民承包地和宅基地（包括上面的房屋）的抵押問題應及早予以落實。當前，無論是外出務工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，都可能出于生產(chǎn)或生活的需要，急需一些資金，卻往往借貸無門。因此，他們倘以自家的承包地（包括上面的房屋）作為抵押物，而獲得貸款應急，這是正常的。對準備迸城的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有保證了。

　　再以繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去而得一筆資金，就可以用于添置農(nóng)業(yè)機械或農(nóng)用汽車，也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養(yǎng)豬場、養(yǎng)牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續(xù)償還貸款。這樣，今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。

　　既然如此，就應當容許農(nóng)民的土地使用權的抵押行為，并加以引導，使之走向規(guī)范化。

　　（四）為使農(nóng)民土地抵押順利開展，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作應當加強

　　為了使農(nóng)民的土地抵押業(yè)務能夠順利開展，我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作應當加強。把承包地或宅基地（包括上面的房屋）抵押出去的農(nóng)民，如果遭遇到重大自然災害，損失慘重，收入銳減，他們?nèi)绾蝺斶�債款？豈不是連承包的土地、宅基地（包括上面的房屋）都要喪失？如果進行土地抵押的農(nóng)民家中的主要勞動力因各種原因而死亡、殘疾，他們同樣會落到喪失抵押物的地步。因此，農(nóng)村保險，農(nóng)業(yè)保險實際上是對農(nóng)民的土地抵押行為的有力支持，也是農(nóng)民增產(chǎn)增收的保證之一。

　　可以相信，一旦土地抵押行為規(guī)范化了，以及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作加強了，農(nóng)村經(jīng)濟就增添了活力，不僅外出務工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益，而且城市居民同樣受益，因為農(nóng)民的收入提高了，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系加強了，城鎮(zhèn)化的速度會加快。

　　四、通過改革城鄉(xiāng)二元體制，可望促成社會最低生活保障制度的全面實施和城鄉(xiāng)人民的權利平等

　　社會最低生活保障制度是把城鄉(xiāng)居民都包括在內(nèi)的最低生活保障制度。無論城市還是鄉(xiāng)村，只要收入低于一定標準的居民，都可以享受此項社會保障。這是由財政撥出經(jīng)費，由專門的部門負責發(fā)放的。它是城鄉(xiāng)居民最后一道生活保障線。其他各種社會保障（如就業(yè)保障－養(yǎng)老保障、教育保障、醫(yī)療保障、住房保障等）都是社會最低生活障障的延伸。

　　不能把社會最低生活保障制度視為社會救助體系的一部分。社會救助對象應當是災民、流浪者、乞丐、殘疾人、孤兒等，資金來源可以多樣化。而社會最低生活保障卻需要覆蓋全社會的低收入家庭，而且其費用只來自財政，井由專門的部門負責發(fā)放。

　　由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，以及由于農(nóng)民的承包土地和宅基地實際上包含了社會最低生活保障的內(nèi)容，所以目前要基本上建立的社會最低生活保障制度必須在城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)考慮，而不能等到城鄉(xiāng)二元體制結(jié)束之后再考慮。

　　農(nóng)民如果遷居城鎮(zhèn)，并放棄了承包地、宅基地之后（不管以何等方式放棄的），低收入家庭都應享受城市最低生活保障。如果農(nóng)民進城務工但并未放棄承包地、宅基地的，則不享受城市最低生活保障。而且只要城市務工收入高于農(nóng)村最低生活保障支付標準的，也不在農(nóng)村最低生活保障費發(fā)放范圍之內(nèi)。

　　假定我國在工業(yè)化中期基本上建立了社會最低生活保障制度，那么，隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)二元體制改革將在這個過程中取得進展，也就等于我國逐步向城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)一支付標準靠攏。再說，隨著國家經(jīng)濟實力的增強和財政承受能力的增強，社會最低生活保障支付標準是有條件逐步提高的，社會最低生活保障支付標準也將隨著職工平均工資和農(nóng)民平均收入的增長而增長。今后，可能在這方面最先達成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民間的權利平等。

　　五、一個可以期待的前景：改革城鄉(xiāng)二元體制將使中國農(nóng)民實實在在地成為一個數(shù)量十分龐大的“待富”群體，從而帶來內(nèi)需的大突破，其作用與影響誰都無法估量

　　無論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民以承包地、宅基地（包括上面的房屋）作為貸款的抵押物，都是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，且都需要有法律上的明確界定�？梢韵仍诟鱾�改革試驗區(qū)范圍內(nèi)試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行法律有不一致之處，或者找不到先行法律的依據(jù)，也不妨礙繼續(xù)試點，以便以后再修改法律或制定新的法律。中國的經(jīng)濟體制改革不正是這樣一步步走過來的嗎？芽可以相信，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進，隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開，隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押問題的解決，農(nóng)民開展自主經(jīng)營的積極性將得到空前的大解放，我國農(nóng)業(yè)一定會有很大發(fā)展，農(nóng)民收入會迅速增長，整個農(nóng)村建設，特別是城鎮(zhèn)化的速度也一定會大大加快。相應地，城鄉(xiāng)收入差距將會在農(nóng)民收入增長過程中逐步縮小，由此對中國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。

　　這里可以用城鎮(zhèn)化的加速作為例子。前面已經(jīng)提到，城鎮(zhèn)化之所以進展緩慢，同城鄉(xiāng)二元體制的存在有關，因為這大大限制了農(nóng)村人口外遷和土地的集約使用。即使農(nóng)民進城找了工作，家屬的安置、子女的就學升學、醫(yī)療問題的解決都相當困難，歸根結(jié)蒂，在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民很難融入城市社會。所有這些情況，都將在城鄉(xiāng)二元體制改革中發(fā)生變化。因此，城鎮(zhèn)化的進展將會是加速度的。

　　中國經(jīng)濟增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何持續(xù)而健康地擴大內(nèi)需？芽關鍵是迅速提高農(nóng)民的收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費結(jié)構。城鄉(xiāng)二元體制的改革，將導致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，以及由于社會最低生活保障制度基本建立而導致社會低收入家庭后顧之憂的逐漸消除，必定會引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開發(fā)的市場在哪里？芽就在中國的農(nóng)村。中國的8億農(nóng)民，包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個數(shù)量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，會帶來令人矚目的巨大成就。