個人所得稅法：小改背后大國情

　　《草案》改動主要涉及兩個方面的內(nèi)容。其一，調(diào)整工資薪金的個人所得稅費用扣除額，即將起征點調(diào)整到1200元。其二，擴大納稅人申報的范圍。如果沒有扣繳單位，就要自行申報，否則就會被認為是違法行為。

　　7月26日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》并決定，該《修正案（草案）》經(jīng)進一步修改后，將由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。

　　據(jù)了解，提請審議的這份草案，“提高個稅起征點”和“擴大納稅人申報范圍”是其中最重要的兩項改變，而十六屆三中全會中確認的個人所得稅從分類征收向綜合與分類相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，并未被體現(xiàn)在修正案中。小幅調(diào)整，是該草案的主要特征。

　　有關(guān)人士透露，這份草案很可能將在8月底的全國人大常委會上啟動“一讀”進程。由于修改幅度很小，各方面的意見又比較一致，草案可能只需要兩讀或者一讀便可通過而正式施行。

　　然而，隨著“800元月薪”的個稅“分水嶺”即將成為過去，人們會逐漸發(fā)現(xiàn)，這不過是一個開始-更大的調(diào)整和爭議，早已在若隱若現(xiàn)中生成、醞釀。

　　無單位納稅人將自行申報

　　無論從修改的內(nèi)容和幅度來看，此輪《個人所得稅法》的修改，恐怕都只能用“微調(diào)”來評價。

　　改動主要涉及兩個方面的內(nèi)容。其一，調(diào)整工資薪金的個人所得稅費用扣除額，即將“起征點”調(diào)整到1200元。

　　“應(yīng)該說，調(diào)到1200元還是比較低的，我們原來希望要調(diào)到1500元�！敝袊�稅務(wù)學(xué)會副會長、中國人民大學(xué)教授安體富對本報記者說。

　　自1980年《個人所得稅法》頒布實行以來，“起征點”一直停留在800元。雖然25年間，該法案先后經(jīng)歷了1993年和1999年的一大一小兩次修改，其間，中國經(jīng)濟也發(fā)生了巨大的變化，但這800元的“分水嶺”卻始終“巋然不動”。

　　安體富認為，征稅的背后都包含有立法精神在里面，“個人所得稅的征收，不能影響人們的最低消費”。在他看來，二十多年過去了，無論是GDP、人們的消費生活水平還是物價，都有了顯著的增長，起征點的相應(yīng)調(diào)整是必然的。

　　草案中，這1200元的“起征點”被確定為是一個基點數(shù)，地方上還可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展等方面的實際情況上下浮動20％。據(jù)悉，起征點最低將為960元，最高將達到1440元。

　　據(jù)透露，關(guān)于這個“浮動”，在草案討論過程中是曾經(jīng)有較大爭議的。反方的異議主要是：這種做法可能會不利于人才在全國的自由流動，不利于中西部等貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。其論據(jù)在于，按此方案，困難地區(qū)扣除額低，人才到了困難地區(qū)，將面臨更多納稅的可能。所以，起征點應(yīng)該像國外一樣，全國都是統(tǒng)一的。

　　然而，中國的二元結(jié)構(gòu)，地區(qū)發(fā)展存在的嚴重不平衡，最終說服了上述反對意見。

　　修正案草案的另一變動在于擴大納稅人申報的范圍。對此，有關(guān)人士的解釋是，中國現(xiàn)在征個人所得稅，征管比較困難，為了保證收入，一直強調(diào)實行由工作單位來代扣代繳的方式。而對那些沒有工作單位的人，或者對于一些私營企業(yè)，這方面就很難保證，容易發(fā)生稅收流失。而現(xiàn)在是，如果你沒有扣繳單位，就要自行申報，否則就會被認為是違法行為，一旦發(fā)現(xiàn)，就會被處以重罰。

　　安體富教授分析認為，擴大申報范圍與提高起征點相配合，“一定程度上，也能在個稅起征點提高后，保障財政收入的平穩(wěn)增長�！�

　　而中國社會科學(xué)院財貿(mào)所研究員何振一則認為，此次修改最大的意義在于，照顧了低收入群體的利益，從而也相對縮小了不同人群間的收入差距，有利于社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

　　漸進性改革

　　采訪中，專家們普遍認為，“小改”，決定于中國特有國情下的漸進性的策略選擇。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副院長劉桓教授分析以為，今后還會逐漸推出個稅改革，推出順序則本著“先解決對百姓影響最大的問題，再解決百姓呼聲最高的問題，然后解決最容易操作的問題，其次是解決改革震蕩最小的問題”的原則。

　　十六屆三中全會確定的個人所得稅改革的大方向是，實現(xiàn)從分類征收向分類與綜合相結(jié)合的征收模式轉(zhuǎn)變。雖然這一次的草案中并沒有提及，但有關(guān)專家分析，這種征收模式的轉(zhuǎn)變，是一個漸進的過程。

　　從征收模式上說，目前國際上存在著三種主要形式，分類征收、綜合征收、分類與綜合相結(jié)合的征收。而中國之所以選擇最后一種而非模仿西方發(fā)達國家普遍實行的綜合征收，同樣源自中國特有的國情。

　　“這首先就要考驗?zāi)愕恼鞴芩�平，水平跟不上，采取綜合方式就可能無法真正執(zhí)行甚至使法律變成一紙空文�！卑搀w富說。在他看來，修改的幅度小些，逐漸改革，可能更容易成功。

　　事實上，包括征管水平在內(nèi)的多種因素，都決定了中國個稅改革不可避免的漸進性特征。

　　在美國等發(fā)達國家，家庭的贍養(yǎng)人口支出、教育支出、保險支出、住房支出等，都被列入了個人所得稅的稅前扣除之列�！巴瑯邮窃率杖�5000，有些人是單身，有些則要養(yǎng)家糊口，上有老下有小，這差距大了。把這些都考慮進去是為了能夠盡最大可能實現(xiàn)稅收的公平原則，”安體富說，“可是現(xiàn)在我們的管理水平還做不到這些��！”

　　近年來，中國的個人所得稅收入呈現(xiàn)快速增長勢頭。據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計，2004年，中國個人所得稅收入 1737.05億元，同比增長22.6％。從收入規(guī)模上看，個人所得稅已成為中國第四大稅種，個人所得稅占中國稅收的比重也由1994年的1.6％，迅速提升至2004年的6.75％。然而，在發(fā)達國家，個人所得稅收入占稅收總收入的比重一般為30％�|50％，發(fā)展中國家也達到8％-12％。

　　理論上講，個人所得稅具有籌集財政收入和對收入分配狀況進行調(diào)節(jié)兩大功能，而過低的比重使得個稅的后一個功能在中國難以發(fā)揮。相反，由于征管水平的限制，又缺少一個很好的納稅人收入管理系統(tǒng)，工薪階層由于收入單一、實行代扣代繳方便，成了實際上的最主要的納稅人。

　　這同樣是中國的現(xiàn)有國情。

　　個稅制改革的方向

　　在這種情況下，個稅改革該向何處去？安體富認為，中國個稅目前面臨的最大問題，就是事實上的稅基不透明，除了工薪階層的工資是透明的，其他收入往往難以控制。而稅基透明的客觀條件在中國已經(jīng)日漸成熟。

　　比如已經(jīng)實行的儲蓄實名制，但因為銀行間不聯(lián)網(wǎng)，不能真正發(fā)揮作用。另一方面，要加強對現(xiàn)金的管理，進一步推動銀行卡的使用。同時，就是將銀行、各種金融機構(gòu)間實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。

　　“一旦這幾個方面真正做到了，每個人的收入就可以很容易知曉了，這樣個人所得稅恐怕就會翻番往上漲，而它的收入再分配的調(diào)節(jié)功能也將會真正得到發(fā)揮。”在他看來，一旦個稅在此基礎(chǔ)上成長為真正的大稅，對個稅的諸多完善方案就具有了更大的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　而財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希則認為，在現(xiàn)在的中國，無論是從經(jīng)濟發(fā)展歷史階段、征管水平，還是從納稅意識來看，我國還未具備用西方國家普遍實施的綜合累進稅制大幅度調(diào)節(jié)個人收入分配的經(jīng)濟、技術(shù)和社會條件。運用個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配差距，需要非常強的征管能力，在征管能力沒有達到以前，個稅的調(diào)節(jié)很可能適得其反，工薪階層成為個稅的實際主要納稅人就是一個很好有例證。

　　他提出，要解決收入分配差距問題，更多地應(yīng)靠運用公共支出這個手段，從設(shè)法提高低收入者的收入水平入手，保障低收入者的基本生活需要，以解決收入分配差距擴大所帶來的絕對貧困化。

　　“調(diào)節(jié)收入分配不是一個稅種的問題，應(yīng)該建立一個稅制的收入分配調(diào)節(jié)體系。”何振一教授說。他指出，應(yīng)該將個人所得稅、遺產(chǎn)稅、消費稅等稅種總體設(shè)計，分步實施，互相配合協(xié)調(diào)，來共同調(diào)節(jié)稅收收入差距過大的問題。