第四輪財(cái)稅改革預(yù)謀發(fā)動(dòng)

    “我很高興這個(gè)項(xiàng)目在經(jīng)過(guò)10個(gè)月的協(xié)商與推敲后，能夠在新年的鐘聲敲響之前簽署。”2004年12月30日，在聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和中國(guó)政府合作的“促進(jìn)減貧的財(cái)稅改革能力建設(shè)項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱：“新項(xiàng)目”）的文件簽字儀式上，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉當(dāng)著數(shù)十位中外與會(huì)嘉賓的面，直白地表達(dá)了他對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的企盼與焦慮：“我希望有關(guān)各方能夠密切配合，履行承諾，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施�！�

    從表面上看，這是一個(gè)技術(shù)援助項(xiàng)目，新項(xiàng)目由UNDP、英國(guó)國(guó)際發(fā)展部、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局共同出資，總投入1000萬(wàn)美元。由UNDP出面組織IMF、世界銀行等國(guó)際資深專家，為中國(guó)的財(cái)稅改革提供理論和技術(shù)的支持。項(xiàng)目從簽字之日起啟動(dòng)實(shí)施。

    但項(xiàng)目涉及到五大領(lǐng)域卻非同一般：財(cái)政扶貧政策研究、預(yù)算編制與管理改革、國(guó)庫(kù)與會(huì)計(jì)制度改革、稅收立法與政策研究、稅收監(jiān)管能力建設(shè)——這是雙方在歷時(shí)10個(gè)月，對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革的歷史、現(xiàn)狀及當(dāng)前熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，甄選出的目前國(guó)內(nèi)財(cái)稅改革中所有的重點(diǎn)難點(diǎn)——正如樓繼偉所說(shuō)的：“新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與今后幾年的財(cái)稅改革重點(diǎn)相吻合。”而負(fù)責(zé)該項(xiàng)目執(zhí)行管理商務(wù)部中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心主任王粵的解釋則更直接：“這個(gè)改革是本國(guó)的需求驅(qū)動(dòng)型的，定下來(lái)肯定要做的。有了外援，會(huì)做得更好、更快�！�

    十年前，正是在UNDP的援助下，中國(guó)進(jìn)行了全面的財(cái)政稅務(wù)改革�煷伺e奠定了近十年來(lái)分稅制的骨骼。十年后的今天，UNDP再做馮婦，是否意味著中國(guó)正在孕育著全新價(jià)值取向的新一輪財(cái)稅改革？歷經(jīng)四年的敲打，在UNDP等國(guó)際組織的幫助下，中國(guó)政府決定再用四年的時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)攻堅(jiān)第四輪財(cái)稅改革。

    中央地方重劃財(cái)權(quán)與事權(quán)

    變革風(fēng)暴總是隱藏在不經(jīng)意間的背后。

    在會(huì)上，官員們提得最多的兩個(gè)詞是：“公共財(cái)政建設(shè)”和“財(cái)政減貧”。而新項(xiàng)目的名稱叫“促進(jìn)減貧的財(cái)稅改革能力建設(shè)項(xiàng)目”。在項(xiàng)目中排在第一位的也是“財(cái)政扶貧政策研究”。對(duì)于這個(gè)不太引人注意的名詞，專家們的解釋揭開了隱在背后的變化：它所代表的內(nèi)容是中國(guó)政府將要解決目前中央與地方尤其是縣一級(jí)政府中的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的問(wèn)題。

    其實(shí)，中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到其中存在弊端并已付諸行動(dòng)。UNDP駐華代表項(xiàng)目官侯新岸介紹，早在2000年開始的上一期項(xiàng)目（據(jù)樓繼偉介紹，財(cái)政部從2000年就開始與UNDP、IMF、世界銀行合作，開展了“財(cái)稅政策與管理改革”項(xiàng)目，為中國(guó)的財(cái)政改革，特別是公共支出改革，稅制改革以及政府間財(cái)政關(guān)系等方面提供意見和建議）中就有中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)重新劃分的課題�！斑@也是我們?cè)谶@一期項(xiàng)目中研究和探討的重點(diǎn)。”

    而且這次選擇的突破口更加縱深化，“這一期項(xiàng)目的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是放在縣一級(jí)財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)的調(diào)查和摸底工作�！焙钚掳督榻B，“在新項(xiàng)目中，我們會(huì)做一個(gè)目前縣一級(jí)財(cái)政的收支情況調(diào)查。根據(jù)這個(gè)調(diào)查，我們就可以找出一些問(wèn)題來(lái)，再進(jìn)行分析，才能給予適合的改革。”

    地方財(cái)政或可舉債

    UNDP的項(xiàng)目，正與目前正在熱議的以放開市政債券發(fā)行管制為首的地方財(cái)政改革相契合。

    對(duì)于中國(guó)地方財(cái)政的種種問(wèn)題，賈康認(rèn)為，歸根到底是一個(gè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的財(cái)政制度安排問(wèn)題，制度安排得好，運(yùn)行的問(wèn)題將一通百通。應(yīng)當(dāng)從1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財(cái)政框架的方向，在適度簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的多級(jí)財(cái)政，同時(shí)改進(jìn)和完善中央自上而下的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。

    而省以下財(cái)政體制回避不開的一個(gè)問(wèn)題是一級(jí)政府怎樣解決“一級(jí)舉債權(quán)”的問(wèn)題。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但地方通過(guò)各種變通的形式，實(shí)際上已經(jīng)在發(fā)債。這幾年，積極財(cái)政政策執(zhí)行以后，每年一千億元以上規(guī)模的國(guó)債，有相當(dāng)大的部分（開始時(shí)是一半左右）由中央轉(zhuǎn)借給地方政府來(lái)使用，地方承擔(dān)還本付息的職責(zé)，實(shí)際也就是地方債。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身來(lái)說(shuō)，地方政府作為一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)財(cái)政，在接受中央級(jí)協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級(jí)舉債權(quán)。

    “目前在中國(guó)發(fā)行市政債券已經(jīng)具備了必要條件，但不是充分條件。因?yàn)槲覀兿嚓P(guān)的法律和信用體系還不足支撐。在整套體系還沒(méi)有建立起來(lái)的情況下，你要是輕易給他開一個(gè)口子，很可能會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所長(zhǎng)王雍君在接受本報(bào)的采訪時(shí)認(rèn)為，“但最終還是要給地方政府一個(gè)舉債權(quán)。所以建立和完善相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)和法律體系，就尤為重要�！�

    而建立一套信用評(píng)級(jí)體系需要有精確的數(shù)目字管理基礎(chǔ)。侯新岸介紹，“目前，實(shí)現(xiàn)這種數(shù)目字管理基礎(chǔ)的科目預(yù)算已經(jīng)在中央政府部一級(jí)完成了基本的編制工作�！�

    這一點(diǎn)，從2004年12月21日全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶的講話得到了印證。他表示2005年財(cái)政部要全面深化預(yù)算管理制度改革。將會(huì)加快建立科學(xué)規(guī)范的政府收支分類體系；擴(kuò)大基本支出預(yù)算改革范圍，穩(wěn)步推進(jìn)行政單位實(shí)物費(fèi)用定額改革，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理；同時(shí)，要清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收支脫鉤、編制綜合財(cái)政預(yù)算的改革試點(diǎn)部門，加強(qiáng)結(jié)余資金管理。

    在這期項(xiàng)目中更大的突破是——還會(huì)有績(jī)效預(yù)算體系建設(shè)的工作�！绊�(xiàng)目組通過(guò)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改，對(duì)各地政府和部委的預(yù)算，要和結(jié)果掛鉤。如一般的大型投資項(xiàng)目，你不能光說(shuō)我投資了多少項(xiàng)目，投了多少億，那最后還要說(shuō)你的效果如何�！焙钚掳督榻B。

    有了上述基礎(chǔ)后，還有一個(gè)法律保障——“稅收立法和政策研究”，也是此次技術(shù)援助五大項(xiàng)目之一。

    集權(quán)化國(guó)庫(kù)制度改革

    在這一輪為期四年的財(cái)稅改革技術(shù)援助中，不全部是“放”，還有“收”的動(dòng)作。

    因?yàn)橹袊?guó)財(cái)政性資金的繳庫(kù)和支付方式是通過(guò)征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重銀行賬戶進(jìn)行的。而這種分散的資金收付方式導(dǎo)致“在使用中缺乏有效的監(jiān)管的方式是到了不改不行的時(shí)候�！蓖跤壕�認(rèn)為。

    為此，在新項(xiàng)目中，將對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革向全國(guó)推廣提供技術(shù)支持。2000年，我國(guó)在UNDP等機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持與援助下，啟動(dòng)了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革——在全面清理預(yù)算單位銀行賬戶的基礎(chǔ)上，建立起統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。目前，國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)已經(jīng)從2001年的水利部、科技部、國(guó)務(wù)院法制辦等6部委擴(kuò)大到140個(gè)中央部門、30個(gè)省�搮^(qū)、市��?shù)氖〖?jí)預(yù)算單位、150多個(gè)地�撌校敽筒糠挚h級(jí)。收入收繳改革擴(kuò)大到50個(gè)中央部門。

    而在12月21日的會(huì)上，金人慶也表示，2005年要在中央部門全面實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，深化實(shí)施改革的預(yù)算單位級(jí)次，中央補(bǔ)助地方專款也將實(shí)行直接支付試點(diǎn)。對(duì)中央部門和單位要全面實(shí)行非稅收入收繳管理制度改革。

    “這里面將有很多問(wèn)題。首先是你的系統(tǒng)、技術(shù)、人員怎么去配套？會(huì)計(jì)制度如何與國(guó)際接軌？”侯新岸介紹，“所以二期的工作會(huì)很多。”