降低稅收成本從何入手
現(xiàn)象
中國稅務監(jiān)控難到位“我國現(xiàn)在稅收成本比較高的原因，是因為在監(jiān)督打擊型的稅收管理模式下，需要大量的人力、票據(jù)和程序，成本自然會高�！边@是國家稅務總局征管司司長王文彥前一段時間針對“美國收10元稅，只有0.5元是成本，而中國收10元稅，有4-5元都是稅收成本”這個流傳已久的說法所做的回應。
目前，我國有100萬稅務干部，而美國只有10萬人，這個比例是驚人的。按理說，有100萬稅務干部，稅收征管當然是百無一漏的了，但大量偷漏稅和避稅事件，卻告訴了我們一個相反的事實。
西安市國稅系統(tǒng)一位官員在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，現(xiàn)在稅收征管基礎資料不規(guī)范、不完善，因此他們目前還做不到及時為稅務管理、稅源監(jiān)控和稅務稽查提供可靠的信息資料；由于稅收征管信息化程度不高，監(jiān)控網(wǎng)絡不健全，他們不能為專業(yè)化稅收征管提供信息保障；由于專業(yè)化稅收管理中征管分工不明確，銜接不嚴密，導致稅收管理、監(jiān)控難以到位。
“導致稅收成本過高的原因可以歸納為征管基礎薄弱、稅源監(jiān)控水平較低、納稅申報質(zhì)量低，但說到底是人的問題。”這位官員告訴記者，他所在的單位多年來因為沒有業(yè)務過硬的稅務征管人員，眼睜睜看著稅收成本往上竄。
有資料顯示：目前，我國國稅系統(tǒng)稅務人員研究生學歷以上僅占0.08%，大學文化程度占4%，大中專的占57%，高中以下的占38%。這足以印證上述官員的苦衷。
在西安采訪時，另一位稅收稽查人員頗為擔憂地告訴記者，他是從當?shù)囟悇罩袑W校畢業(yè)進入當?shù)囟悇障到y(tǒng)的，每次看到關于稅收成本過大、稅務人員臃腫之類的報道心里就直打鼓，“我一沒有高學歷，二沒有過硬的關系，如果國家哪天對我們這個系統(tǒng)的人員進行精簡，我肯定首當其沖�！薄�100萬稅收干部”是否是稅收高成本的誘因？中國的稅務系統(tǒng)是否真的患了“肥胖癥”？
對話
稅收高成本之惑
主持人：崔世海
嘉賓：
賈康 財政部財政科學研究所所長
宋哲 國家稅務總局涉外司稅政處處長
楊衛(wèi)華 中國稅務學會理事、中山大學稅收與理財研究中心主任
盛立中 山東省稅務學會會員、《鳳凰周刊》特邀撰稿人
高成本無法準確統(tǒng)計
主持人：國家稅務總局征管司司長王文彥前面提到當前我國稅收成本比較高，我國稅收成本是否真的過高？有沒有具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)？
盛立中：這個問題很難說清楚，要考核稅收成本，必須要設定一系列的前提條件。首先，要假定稅收收入是真實的。雖然我們看到國庫里的稅款實實在在放在那里，不可能有假，依我看還是有問題：一方面是稅務內(nèi)部控管人員搞的“假入庫”。很多地區(qū)都在人為地調(diào)控稅收的“入口”，每到年底，財稅部門人員都在用大量的時間為此目的而工作。這樣，稅收收入數(shù)就失真了；另一方面，稅收成本彈性很大，稅務部門的預算外收入就是一筆說不清楚的賬。比如，各地的財政返還、某些稅種的提成、企業(yè)所謂的“贊助”，以及依附于稅務機關的稅務師事務所的收入等等，這些錢進來得非�！办`活”，花出去也不可能弄清楚。如果僅用國家對稅務部門的預算支出作稅收成本，顯然不具說服力。而且那些“活錢”的數(shù)目大到令人瞠目。
還有一個問題需要引起我們的注意。稅務實際在職人員通行的說法是100萬人，但據(jù)我所知，有的省為了所謂的減員，至少有近萬人離開稅務工作崗位但卻領著稅務薪金。這也是造成我國稅收成本相對較高的原因。
楊衛(wèi)華：評價一國（或一地）稅收成本的高低，首先必須確定一個衡量標準。從理論上說，這個衡量標準就是稅收成本率（即稅收成本額占稅收收入額的比重）或稅收凈收益率（即稅收凈收益占稅收總收入額的比重）。稅收成本率提高或稅收凈收益率降低，表明稅收成本上升。反之則下降。在現(xiàn)階段，從數(shù)量上分析，中國的稅收成本率多少為合適？超過多少則為高呢？由于稅收成本有些難以量化，在我國又缺少統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這也就是目前無法準確說明的原因。運用經(jīng)驗數(shù)據(jù)通過橫向比較也可以看出成本高低。如通過比較有關國家稅收成本率的高低，來說明某國（某地）稅收成本的高低。
主持人：稅收成本包括征稅成本、納稅成本和社會成本三個部分，是一個非常復雜的體系。對于普通人來說，看到的只是稅收征管人員多等顯性的因素。當前我國有100萬稅收干部，這是否是稅收高成本的誘因？除此之外，稅收成本居高不下的深層原因是什么？
楊衛(wèi)華：中國稅收成本高的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有客觀的原因，也有主觀的原因：其一，稅收法制不健全。新中國成立以前我國長期處于封建社會，人治思想嚴重，法治觀念淡薄，在稅收上表現(xiàn)為無法可依或有法不依，加上稅制不健全，法規(guī)漏洞多，偷逃稅或越權減免稅現(xiàn)象嚴重；其二、生產(chǎn)力水平不高。我國沒有完全改變農(nóng)業(yè)國的狀況，稅源分散，征收難度大；其三、稅收征管模式不規(guī)范，稅務機構設置和人員配備不科學，征管方法不合理，征管手段落后；其四、納稅人納稅意識不強；其五，協(xié)稅護稅網(wǎng)絡不健全，稅收環(huán)境比較差。
我國稅收成本過高，是上述各種因素共同作用的結果，但最主要的原因是稅收法制不健全，征、納人員綜合素質(zhì)不高，征管效率低。我國現(xiàn)階段的征收經(jīng)費，主要是人員經(jīng)費和基建經(jīng)費。人員膨脹快是一個重要的原因。據(jù)統(tǒng)計，河北省1994年稅務機構分設時，全省國稅從業(yè)人員27229人，1995年就猛增到35454人（含臨時工、助征員），增加了30.21%，到1999年行政人員已超編3000多人。1996～1998年河北省人員經(jīng)費分別增長27.1%、22.8%、34.9%，而同期稅收收入增長為15.8%、18.8%、11.6%，征收成本隨著人員的增加明顯上升。
另據(jù)對某沿海省份一個縣級市國家稅務局和一個地方稅務局的抽樣調(diào)查顯示，成本遠高于上述水平。1998年～2000年該市國家稅務局稅收經(jīng)費占稅收收入的比例分別為10.24%、10.30%、13.14%，即使扣除基建費用后也分別為6.28%、7.10%、8.87%；該市地方稅務局征收經(jīng)費占稅收收入的比例，分別為11.72%、20.21%、19.29%。我國現(xiàn)實的稅收成本率與其他國家相比，確實比較高。
健全稅法是關鍵
主持人：稅收高成本已成為一個“頑疾”，今后我們將采取什么措施控制和降低稅收成本？降低稅收成本的途徑都有哪些？
賈康：控制稅收成本有兩層含義：一是降低稅收成本，二是優(yōu)化稅收成本結構。降低稅收成本直接體現(xiàn)為稅收效率的提高，而優(yōu)化稅收成本結構則是在征稅成本總額基本不變的情況下，通過改變成本結構，為的是進一步提高稅收效率，間接體現(xiàn)為稅收效率的提高。
無論從理論還是實踐看，降低我國稅收成本有很多途徑。首先，稅務人員必須樹立稅收經(jīng)營理念和成本核算意識。我國的稅收成本之所以比較高，高收入與高成本并存，是因為我國在較長時間內(nèi)對稅務機關只考核收入不考核成本。地方政府為調(diào)動稅務部門完成收入的積極性，普遍實行稅收任務完成情況與自身經(jīng)濟利益掛鉤，且實行經(jīng)費獎勵的政策。這就必然導致稅務機關在征管出發(fā)點上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而對稅收成本的高低卻很少考慮。收稅必須講求成本、效益，只有降低稅收成本，才能提高征管效率；其次，要建立稅收成本核算體系，規(guī)范稅收成本考核制度。只有強化成本管理，才能促進稅務機關講求效率；再次，要發(fā)展經(jīng)濟，豐沛稅源，使稅源相對集中，才能減少成本，增加收入。
盛立中：在我看來降低稅收成本最急迫的任務，就是相關部門在自己的權利職責范圍內(nèi)把那些不合時宜的規(guī)定制度自我理順規(guī)范起來，增加政策透明度，加快政府角色的位置轉(zhuǎn)換，還納稅人應該具有的地位，從而達到增加收入和抑制偷逃稅的雙重目的。我們不能再把供養(yǎng)政府公務員的納稅人當作被監(jiān)管人員了，否則，納稅人與監(jiān)獄里的犯人又有何異同？
用精簡機構、人員來降低稅收成本，現(xiàn)在看來都是些“形象化”的東西，弄不好，又成了增加稅務成本的源頭。比如說，現(xiàn)在很多地區(qū)合并基層稅收征收單位，結果是級別上去了，工資待遇漲了不少，新建的豪華辦公大樓也增添了不少，如此折騰，降低稅收成本只能是一種奢望。在部門利益的“剛性”作用下，任何行政事務上的改革都有可能戲劇般地演繹成“高成本”的源頭。發(fā)生在上個世紀90年代中期國、地稅機構調(diào)整分家后的10余年間，稅務人員增加了50多萬人，增設了一半以上的機構，結果是搞了比過去多很多的辦公住宅工程建設。在那些年，幾乎所有權力中人的子弟，甚至是七大姨八大姑，不少都順利完成了從普通老百姓向國家公務員角色的轉(zhuǎn)換。
楊衛(wèi)華：在我個人看來，從中國的實際出發(fā)，主要通過以下途徑降低稅收成本。
其一、健全稅收法制是降低稅收成本的前提。降低稅收成本，必須有健全的稅收法制。健全稅收法制，才能明確征稅規(guī)定，減少稅法漏洞，增強稅法的剛性，降低執(zhí)法成本；健全稅收法制，才有稅法的穩(wěn)定性，才能提高稅法的透明度，增強社會的監(jiān)督力度，減少執(zhí)法的隨意性，避免越權減免和收“人情稅”；健全稅收法制，才能落實“簡稅制、寬稅基、低稅率”的原則，使稅收負擔公平、合理，才能減低納稅人的逃稅心理，減少偷逃稅現(xiàn)象，降低征收成本。
其二、優(yōu)化稅收環(huán)境是降低稅收成本的基礎。改革開放以來，我國的稅收環(huán)境有了很大的改善，但仍存在許多不盡人意的地方。納稅人的納稅意識還有待增強，地方政府越權減免、稅務人員以情代法的現(xiàn)象時有發(fā)生，社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡還很不健全，稅收服務體系還需進一步完善。因此，加強稅法的宣傳、教育，增強公民的納稅意識，搞好納稅服務，變“監(jiān)督打擊”型轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)法服務型”，優(yōu)化稅收環(huán)境，對于降低稅收成本、提高征收效率具有重要意義。
其三、提高征管人員素質(zhì)是降低稅收成本的關鍵。征管人員的素質(zhì)如何，直接影響到征管的成本和效率。稅收分配涉及國民經(jīng)濟的各個部門、社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)、人們生活的各個方面，因此，稅收征管人員應有較高的綜合素質(zhì)，既要掌握財稅理論、財稅專業(yè)知識與操作技能，又要有扎實的經(jīng)濟學、管理學、法學和財務會計基礎；既要學習理論，又要了解政策；既要掌握外語，又要熟悉計算機操作技能。只有造就高素質(zhì)的人才，才能適應稅收征管現(xiàn)代化的需要，才能有效降低成本，提高效率。
其四、科技興稅。鄧小平同志早就指出，科學技術是第一生產(chǎn)力。沒有科學的發(fā)展、技術的進步，就不可能大幅度降低成本提高效率。因此，科技興稅是降低稅收成本的保證。如目前稅務機關推行的“一窗式”管理、信息化建設，既減輕了征稅人員的勞動強度，又節(jié)省了納稅人的時間，提高了征管效率，降低了征納成本。
謹防變形的“借石他山”
主持人：近年來，國外比較成熟的稅務代理制度已在江浙、華南等區(qū)域廣泛推行，并產(chǎn)生了良好效應。針對中國實際，發(fā)展稅務代理制度的潛力如何？
宋哲：在我國，完善稅務代理制度應該大有可為。對稅務機關來說，有了稅務代理這支專業(yè)化的社會力量，使稅務機關可以從復雜瑣細的工作中解脫出來，集中力量進行稽查管理。這樣既有利于稅收收入的及時入庫，又有利于精減公務員編制，減少稅務人員費用的開支，從而相應地降低征稅成本。值得注意的是，一定不要把稅務代理機構變成第二稅務局。
主持人：從4月底央視《焦點訪談》所報道的湖北廣水市群輝稅務師事務所將國家稅金以代理費變相挖走事件看，很有點“南橘北枳”的味道，問題出在哪兒？
盛立中：出現(xiàn)這種情況很具有中國特色。目前，在北京、深圳、上海等一些大城市，在一定程度上，這些稅務師事務所還是比較規(guī)范的中介機構。但在其他省市就不敢恭唯了，一開始就依附于稅務機關，成了稅務機關變相的實體。納稅人在納稅之外還要忍受這些所謂的“中介機構”的盤剝。這些稅務師事務所原本是為納稅人服務的，但它們卻實實在在變成了稅務部門的小金庫。稅務部門在收稅之外又多了一項功能—向納稅人收費。這是很普遍的一種做法。
但我們不能因為出現(xiàn)了這樣的問題就否定稅務代理制度，問題的關鍵是現(xiàn)在我們的很多稅務師事務所并不是真正的中介組織，只有真正徹底地剪斷稅務師事務所與稅收部門之間的臍帶，使之完全獨立才能發(fā)揮它應有的效用。
現(xiàn)在有很多稅務師事務所都脫胎于稅務部門，其辦公地點和稅務局同一棟大樓，明眼人一看就知道怎么回事。這種變味的東西帶給納稅人的只能是危害，而不是便利。只有稅務師事務所真正做到獨立于稅務系統(tǒng)之外，才能還稅務代理制以本來面目。
資料1
稅收成本：是指在一定經(jīng)濟條件和體制下，政府在實施稅收分配過程中所發(fā)生的各種有形和無形的耗費及損失。按行為主體可分為征稅成本、納稅成本、社會成本。按它的影響范圍考慮，又有廣義和狹義之分。狹義的稅收成本一般是指征稅成本；廣義的稅收成本除征稅成本、納稅成本、社會成本之外，還包括稅收經(jīng)濟成本。
征稅成本是指稅務部門實施稅收政策、組織稅收收入所投入的各項費用，如人員工資、公用經(jīng)費、財產(chǎn)購置、基建經(jīng)費和稅務事業(yè)費等；納稅成本是指納稅人為履行納稅義務所付出的費用和代價；稅收社會成本是指政府各部門、團體等為協(xié)助制定、維護、執(zhí)行稅收政策，組織完成稅收收入而耗費的各項費用；稅收經(jīng)濟成本是指在實施稅收政策和征管措施過程中對經(jīng)濟資源所產(chǎn)生的效用損失。
資料2
我國與發(fā)達國家稅收成本比較據(jù)美國國內(nèi)收入局1992年年報統(tǒng)計，當年稅收征收成本65億美元，占稅收收入總額11207億美元的0.58%。新加坡的征收成本率為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。而在我國，據(jù)國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)測算，1994年稅制改革前，我國稅收征收成本率為3.12%，1994年稅制改革和稅務機構分設后，征收成本有所上升，到1996年約為4.73%。據(jù)估算，到上世紀末中國的稅收成本率約為5%～8%。其中東部及沿海地區(qū)較低，為4%～5%，如山東為4.3%，廣東為4.7%；西部欠發(fā)達地區(qū)較高，為10%左右，如內(nèi)蒙為9.6%，貴州為11%；中部地區(qū)大致為7%～8%，如河北省1998年為7.96%。
資料3
西方發(fā)達國家稅收制度優(yōu)點
1．稅法比較健全，規(guī)定比較明確，穩(wěn)定性比較強，透明度比較高，稅務機關自由裁量權比較小。因此，執(zhí)行稅法比較規(guī)范，征收成本比較低。如美國和英國。
2．征管人員的素質(zhì)高，征管手段先進。發(fā)達國家由于生產(chǎn)力水平比較高，征管人員的技術較強，素質(zhì)較高，征管手段先進。所以，工作效率比較高，征管人員的數(shù)量比較少。在我國100萬的稅務干部，征收10683億元的稅收（1999年），人均組織收入107萬元；在英國64000人征收人員，征收27190億英鎊的稅費收入（1995～1996年），人均為4248萬英鎊；在美國11萬多征收人員，組織政府收入18273億美元（1999年），人均為1600多萬美元。由于征管人員素質(zhì)高，人員數(shù)量比較少，征管成本低。
3．納稅人納稅意識比較強。發(fā)達國家由于法律比較健全，法治環(huán)境比較好，納稅人的納稅意識比較強，偷逃稅現(xiàn)象相對較少。
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