國(guó)家稅務(wù)總局普查減免稅

    時(shí)值6月，北京烈日炎炎。推門進(jìn)入國(guó)家稅務(wù)總局計(jì)統(tǒng)司的辦公室，只見工作人員分外忙碌，張亞倩處長(zhǎng)的辦公桌上堆著一疊厚厚的文件，她抽出了幾張已完成的《減免稅普查實(shí)施方案》遞給記者，說(shuō)：“這是一次全國(guó)性的大規(guī)模的減免稅普查，以前從來(lái)沒有做過(guò)，我們普查任務(wù)很重，時(shí)間又很緊�！� 

　　醞釀已久的全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行減免稅普查工作將于6月下旬起在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。按計(jì)劃，普查工作至10月結(jié)束。 

　　據(jù)稅務(wù)總局計(jì)統(tǒng)司的工作人員透露，此次減免稅的普查所涉及的范圍廣泛，是近年來(lái)最大規(guī)模的一次減免稅普查。由于中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)比較頻繁，這些減免稅總量規(guī)模有多大，對(duì)稅收收入影響如何，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的支持力度有多大，迄今仍沒有過(guò)確切的統(tǒng)計(jì)。 

　　根據(jù)稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次減免稅普查的對(duì)象是2003年底前所有已辦理納稅登記的納稅人，其對(duì)象是由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收管理的各種減免稅，包括增值稅、所得稅、消費(fèi)稅等各類稅種，而農(nóng)業(yè)五稅、關(guān)稅以及海關(guān)代征稅收的減免和出口退(免)稅未列其中。 

　　張亞倩處長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》，這次減免稅普查的目的，就是“希望能夠通過(guò)普查，基本摸清全國(guó)減免稅的總量規(guī)模、主要減免項(xiàng)目以及減免稅在地區(qū)、企業(yè)類型和行業(yè)上的分布特征等基本情況，分析減免稅的政策效益，為下一步研究稅制政策提供第一手的資料”。 

　　減免稅“稅出多門” 

　　關(guān)于減免稅，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓教授認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)財(cái)政管理體制的基本特點(diǎn)，稅收的開征、減免等權(quán)利全部屬于中央政府，除中央政府有明確授權(quán)的減免之外，各級(jí)地方政府均無(wú)權(quán)在中央規(guī)定的范圍之外亂開口子。從性質(zhì)上可劃分為制度減免、臨時(shí)減免與其他性質(zhì)減免。 

　　制度減免，是按照法律、稅收行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定的減稅、免稅。例如《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等八個(gè)項(xiàng)目可以免征增值稅。 

　　臨時(shí)減免稅，是為臨時(shí)照顧納稅人的困難而給予的減稅免稅。主要是照顧納稅人的某些特殊的暫時(shí)的困難。例如，在“非典”時(shí)期對(duì)服務(wù)行業(yè)實(shí)施了一系列減免稅政策。 

　　其他減免主要是地方政府依照稅收法律、法規(guī)賦予的權(quán)限，對(duì)納稅人實(shí)行的減稅、免稅。如地方政府為招商引資所實(shí)施的一些諸如“先征后返”等地方性優(yōu)惠政策。 

　　站在中央財(cái)政的角度看，地方自行出臺(tái)的減免稅更加難以控制和統(tǒng)計(jì)。 

　　財(cái)政部科研所稅收政策研究室主任孫剛告訴記者，就地方稅而言，省級(jí)地方政府在中央授權(quán)的范圍內(nèi)是有一定的減免權(quán)的，而省以下則沒有擅自減免的權(quán)限。對(duì)于企業(yè)所得稅，過(guò)去是按照隸屬關(guān)系，如果是屬于省級(jí)以下企業(yè)，收入在地方，地方在政策模糊的情況下就直接減免了；但現(xiàn)在企業(yè)所得稅已經(jīng)是中央和地方共享稅了，地方便沒有權(quán)力減免。 

　　近年來(lái)，一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)其招商引資的目標(biāo)，在稅法規(guī)定的減免稅的政策之外，施以更多的稅收優(yōu)惠，或?qū)⒉糠謶?yīng)歸于地方財(cái)政的稅款以獎(jiǎng)勵(lì)基金等借口返還給企業(yè)，實(shí)行“先征后返”的減免政策。此外，一些地方政府為了加大返稅力度，將共享稅中本應(yīng)歸中央庫(kù)的稅收混入地方庫(kù)，從而隱匿共享收入。除了越權(quán)制定稅收優(yōu)惠政策，一些地區(qū)還出現(xiàn)了“空心開發(fā)區(qū)”以及企業(yè)“區(qū)內(nèi)注冊(cè)，區(qū)外經(jīng)營(yíng)”現(xiàn)象。 

　　事實(shí)上，從1989年至今，中央已經(jīng)陸續(xù)下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》、《對(duì)越權(quán)減免稅進(jìn)行認(rèn)真處理的通知》和《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》等文件，要求各地區(qū)“遵照國(guó)務(wù)院確定的‘稅法必須統(tǒng)一，稅權(quán)不能分散’的原則，按照稅收政策、法規(guī)，對(duì)清理出的越權(quán)減稅免稅問題，嚴(yán)肅認(rèn)真地進(jìn)行處理，切實(shí)做到令行禁止”。稅務(wù)系統(tǒng)在歷年的各種稅收檢查中，也對(duì)地方違反規(guī)定擅自批緩稅擅自減免稅、改變稅率稅基、擅自先征后返等問題進(jìn)行過(guò)查處和糾正。2001年，在稅務(wù)系統(tǒng)的稅收?qǐng)?zhí)法大檢查中，查出與稅法不相符合的文件901個(gè)，違反稅收制度的涉稅金額21.4251億元，違反規(guī)定擅自批準(zhǔn)的緩稅金額5.6247億元。 

　　國(guó)家審計(jì)署近年來(lái)在對(duì)稅收進(jìn)行審計(jì)時(shí)也查出過(guò)此類問題。2001年，審計(jì)署查出稅務(wù)部門違規(guī)緩征稅款63.26億元，違反規(guī)定減免稅27.61元，應(yīng)征未征、少征稅款33.99億元，混淆稅收征管范圍和入庫(kù)級(jí)次17.75億元。 

　　劉桓認(rèn)為，目前企業(yè)所得稅收入的40％歸地方，60％歸中央。如果地方政府減免企業(yè)所得稅，就是拿中央的錢去“為企業(yè)買單”。而近年來(lái)中央財(cái)政雖然連年增收，但財(cái)政赤字的情況仍然比較嚴(yán)重，中央財(cái)政很困難。中央為了維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，需要采取措施，其中一個(gè)措施就是清理地方的稅收優(yōu)惠政策。 

　　國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司有關(guān)人士介紹說(shuō)，只有中央政府才有制定稅法的權(quán)力，違規(guī)的減免稅肯定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、會(huì)對(duì)稅收環(huán)境有所破壞。 

　　今年年初，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于清理檢查開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》，開始對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的2527個(gè)開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策的適用及執(zhí)行情況進(jìn)行過(guò)一次清理檢查。截至3月，已經(jīng)清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。查出一些不符合新辦企業(yè)條件而享受新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長(zhǎng)優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅等問題，累計(jì)少繳稅款4.3億元。此外，還查出出區(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)1000多戶。 

　　出路在“合理分權(quán)” 

　　——盡管在描述減免稅的混亂局面時(shí)，地方行為往往被作為抨擊的對(duì)象，然而，一些稅務(wù)研究專家和官員卻認(rèn)為事出有因，解決問題的出路在于“合理分權(quán)”。 

　　劉桓說(shuō)：“減稅政策是各國(guó)稅收優(yōu)惠的一個(gè)重要組成部分，這種‘稅式支出’應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、制度化�！� 

　　中國(guó)在1993年實(shí)施工商稅制改革的時(shí)候，曾經(jīng)確立了“合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想，但事實(shí)上，這一思想并沒真正得到落實(shí)。在目前實(shí)施的分稅制新體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現(xiàn)在稅收立法權(quán)仍高度集中于中央。目前幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)(如是否征收及征收額度)下劃由地方?jīng)Q定。地方稅的其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央，地方不再擁有這一權(quán)限。這樣一種過(guò)度集中型的稅權(quán)管理模式很難符合中國(guó)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬(wàn)別的稅源狀況，不利于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展。 

　　國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)在其所著的《中國(guó)稅權(quán)研究》一書中指出，地方享有一定程度的稅收權(quán)限，運(yùn)用稅收手段調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，從而使地方通過(guò)合法的途徑取得與現(xiàn)實(shí)的事權(quán)相應(yīng)的財(cái)力，這對(duì)于規(guī)范地方政府的行為，強(qiáng)化稅收法律的權(quán)威性和效力，實(shí)現(xiàn)依法治稅，以及防止腐敗都有積極的意義，且不會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)一的稅法被肢解，所謂“開了正門，歪門邪道就會(huì)減少或禁絕”，在稅收?qǐng)?zhí)法上“動(dòng)腦筋”的情況就會(huì)減少。 

　　社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政研究室副主任楊之剛也認(rèn)為：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該賦予地方相應(yīng)的稅權(quán)，并把稅收制度進(jìn)行規(guī)范�！� 

　　歷次稅制改革前夕，稅務(wù)部門都會(huì)做稅收優(yōu)惠方面的數(shù)據(jù)收集和調(diào)研。然而像此次全國(guó)性大規(guī)模的減免稅普查，卻是建國(guó)以來(lái)的首次。通過(guò)普查所獲得的第一手資料，不會(huì)對(duì)其政提出修改，但會(huì)對(duì)今后完善減免稅政策以及相關(guān)稅制政策產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。