稅制改革——沉重的翅膀

　　倪紅日：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員

　　現(xiàn)在要積極研究怎樣推進稅制改革的具體方案，怎樣在具體的工作中創(chuàng)造條件來分步實施，特別是要進行量化的研究和調(diào)查。

　　高培勇：中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長    

　　稅制改革的推進順序，我認為要看哪方面的矛盾最尖銳、最迫切，看主要矛盾在哪里。作為完善社會主義市場經(jīng)濟的重要部分來勾畫，改革的進程起碼要延續(xù)本世紀前二十年。

　　孫鋼：財政部科研所稅收政策研究室主任

　　中國稅制全面改革的最佳時機，不是在入世之初，而是在加入WTO并運行了一段時間之后。我們應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則所給予的過渡期的時機，進一步完善稅制改革的各項方案，適時推出。

　　完善稅制和稅收體改

　　要完成企業(yè)改革，需要各方面政策措施的配套，其中，稅制的改革、調(diào)整是很重要的一個方面。要解決低收入階層的困難，除了國家相關(guān)政策的保證外，需要稅收進一步發(fā)揮它的收入調(diào)節(jié)作用，縮小人們之間的收入差距。

　　記者：當前啟動新一輪稅制改革的背景和動因是什么？

　　倪紅日：改革開放以來進行過兩次大的稅制改革。第一次是1983-1984年的“利改稅”，它對計劃經(jīng)濟體制的稅收制度進行了重大調(diào)整，是對政府和企業(yè)分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。第二次改革是從1994年開始，是為進一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，把各類企業(yè)的稅制基本統(tǒng)一起來，尤其是企業(yè)所得稅和個人所得稅。但是這次改革留了一些尾巴，不是很徹底。比如內(nèi)外資企業(yè)所得稅制沒有統(tǒng)一，內(nèi)外資企業(yè)在稅負水平、優(yōu)惠政策上存有差異；生產(chǎn)性增值稅存在重復(fù)征稅的問題，增值稅也沒有全部覆蓋取代營業(yè)稅，在金融、保險、交通、建筑、安裝等服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域還沒有推行增值稅。所以這次改革還存在著許多不完善的地方。

　　新一輪的改革是在前兩次改革基礎(chǔ)之上，進一步完善稅制和完成稅收體制方面的改革。打一個形象的比喻：第一次改革是打地基，第二次改革是建立框架，第三次則是在框架的基礎(chǔ)上逐步去蓋成一幢完整的大樓。

　　孫鋼：除了完善市場經(jīng)濟體制的需要外，我認為它還是當前進一步深化改革的需要。下一步的改革有兩方面需要繼續(xù)關(guān)注。

　　首先是企業(yè)改革。盡管國企三年脫困的目標基本實現(xiàn)，但國有企業(yè)的問題并沒有從根本上得到解決，特別是一些未進入重組、被剝離剩下的企業(yè)機構(gòu)和職工，以及一些重組不成功的企業(yè)，仍面臨著進一步改革的問題，國有企業(yè)的一些遺留問題也仍然困擾著政府各部門。要完成企業(yè)改革，需要各方面政策措施的配套，其中，稅制的改革、調(diào)整是重要的一個方面，這是無法回避的。

　　其次是社會保障制度的改革，要建立廣泛而規(guī)范的社會保障制度。我國的社會保障制度起步較晚，基本上是分兵作戰(zhàn)，因此未能形成統(tǒng)一的社會保障體系。隨著各項改革的不斷深入，社保問題日益受到關(guān)注。要解決低收入階層的困難，除了國家相關(guān)政策的保證外，也需要稅收進一步發(fā)揮它的收入調(diào)節(jié)作用，縮小人們之間的收入差距。此外，由富人不納稅所引發(fā)的事件，也暴露出我國稅制所存在的漏洞，需要進一步完善和修補。

　　另外有一點就是，改革周期也表明是進行新一輪改革的時候了。歷史情況表明，我國的大規(guī)模稅制改革存在一個時間周期，我國的幾次重大稅制改革實踐，表明我國的突破性稅制改革的周期大致為10年左右，如我國在1953年進行稅制修正后，又分別在1963年、1973年、1983-1984年和1994年進行過重大的稅制改革或調(diào)整，周期都是10年左右。這也許是一種巧合。按照這一規(guī)律，新一輪的稅制改革應(yīng)該在2004年前后展開。當然，社會實踐并不會嚴格按照理論判斷來進行，時間周期即使存在，錯前錯后也是很正常的。我個人只是想說明，中國的進步和變化之快是世界上少有的，10年的時間已使中國今非昔比，各方面的情況都變了，稅制也必須對此進行相應(yīng)的調(diào)整或改革。

　　不是簡單的“減負”

　　總體目標可以概括為統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)和一些稅種的改革，如實行消費型增值稅、增加企業(yè)所得稅稅前扣除及調(diào)整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，來減輕國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)的稅收負擔，進一步實現(xiàn)公平稅負，提高經(jīng)濟的整體發(fā)展能力和企業(yè)的市場競爭力。

　　記者：新一輪稅改的總體目標是什么？能否以“減負”二字來概括？

　　高培勇：總體目標可以概括為統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。它是在總體稅收負擔基本不變的原則下，減輕企業(yè)負擔。通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)和一些稅種的改革，如實行消費型增值稅、增加企業(yè)所得稅稅前扣除及調(diào)整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，來減輕國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)的稅收負擔，進一步實現(xiàn)公平稅負，提高經(jīng)濟的整體發(fā)展能力和企業(yè)的市場競爭力。通過個人所得稅的改革，如調(diào)高起征點，減少級次等，減輕大部分納稅人的稅負；同時在稅費改革和農(nóng)業(yè)稅改革的基礎(chǔ)上，減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民可支配收入。

　　倪紅日：“減負”的說法比較片面。我們不否認稅改會促成減負，但不能簡單理解為“減負”。就增值稅轉(zhuǎn)型而言，因為扣除項目增多，肯定會對企業(yè)有“減負”的作用。按照擬議的改革方案，如果維持現(xiàn)行稅率不變，所有企業(yè)的稅收負擔在改革后都會有不同程度的降低。

　　當然現(xiàn)在也還有一種方案是將增值稅稅率由17%提高到23%，即減小稅基、提高稅率。根據(jù)外部條件的變化和形勢的發(fā)展，不排除稅率會發(fā)生變化；就企業(yè)所得稅也還很難說統(tǒng)一后的稅率會是多少，現(xiàn)在還沒有最后確定。按照“減稅率、低稅制、寬稅基、嚴征管”的目標，放寬稅基從宏觀層面上講很難簡單地說就是“減負”，它要維持起碼的政府收入。

　　八項改革分步實施

　　新一輪稅制改革步驟可分為四個階段：增值稅轉(zhuǎn)型改革和農(nóng)村稅費改革；統(tǒng)一企業(yè)所得稅，個人所得稅改革，徹底廢止舊農(nóng)業(yè)稅；開征社會保障稅和燃油稅；開征遺產(chǎn)稅。

　　記者：新一輪稅制改革會采取怎樣的實施步驟？

　　倪紅日：和前兩次改革一攬子推出的特點不同，這次改革的特點是分步實施，在條件成熟時，逐步推出各項改革措施。根據(jù)《決定》，它包括八個方面的內(nèi)容，全部完成可能需要一個歷史過程。

　　一是統(tǒng)一各種類型的稅收制度，有利于公平稅賦，主要指尚未的統(tǒng)一所得稅制，當然也包括一些小的稅種如車船使用稅的統(tǒng)一。因為中國現(xiàn)行企業(yè)所得稅制度存在的最主要問題，就是內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅法不統(tǒng)一，導(dǎo)致稅收負擔不公平；二是完善增值稅制度，實行消費型增值稅，允許固定資產(chǎn)的進項稅額在稅前抵扣；三是個人所得稅制度，逐漸推行綜合和分類相結(jié)合的計征方式，起到對高收入者進行調(diào)節(jié)的作用；四是完善消費稅；五是在條件具備時，對不動產(chǎn)開征物業(yè)稅，它是一個重要的收入再分配和配合個人所得稅的稅種；六是城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一；七是改革和完善出口退稅機制；八是稅收管理體制的改革。

　　孫鋼：這八項改革不會同時展開，而是在5-10年期間分步實施。也不會完全按照上述順序推行，而是哪一項改革的條件成熟了就推出哪一項改革，有的如出口退稅制度的改革已經(jīng)改了，有的即將推出，有的則還要過若干年，關(guān)鍵要看客觀條件是否成熟。

　　高培勇：現(xiàn)在的形勢是，我們已經(jīng)知道該做什么了，就是在等時間，因為有一個配套的問題。至于改革的推進順序，我認為要看哪方面的矛盾最尖銳、最迫切，看主要矛盾在哪里。作為完善社會主義市場經(jīng)濟的重要部分來勾畫，改革的進程起碼要推進到本世紀的前二十年。

　　根據(jù)當前具備的條件和稅改的輕重緩急程度，我認為新一輪稅制改革步驟可分為四個階段：第一階段是增值稅轉(zhuǎn)型改革和農(nóng)村稅費改革。第二階段的改革有三個內(nèi)容：一是統(tǒng)一企業(yè)所得稅，實現(xiàn)各種所有制的統(tǒng)一和實施法人所得稅；二是個人所得稅改革，在全國范圍內(nèi)會采取先分類、后綜合，先扣繳、后申報，先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村的步驟；三是徹底廢止舊農(nóng)業(yè)稅，將農(nóng)村稅制安排納入全國統(tǒng)一稅收體系。第三個階段是開征社會保障稅和燃油稅，這個階段也是采取先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村的步驟。第四個階段是開征遺產(chǎn)稅。步驟是先建立財產(chǎn)登記制度和個人信用制度，后開征稅收�？傮w上，新一輪的稅改會采取成熟一個、推出一個的結(jié)構(gòu)性改革的思路，將上述改革方案放在一個統(tǒng)一的盤子里，統(tǒng)一籌劃，逐步推進。

　　三方面的約束

　　新一輪稅制改革主要受到三個方面的約束，即稅收收入變動的約束、利益結(jié)構(gòu)的約束、政府職能界定的約束。它不可能單槍匹馬地推進，需要一系列的配套措施。

　　記者：目前新一輪稅制改革的進展程度如何？

　　高培勇：事實上，新一輪稅制改革已經(jīng)啟動，它的標志就是出口退稅的改革�，F(xiàn)在增值稅轉(zhuǎn)型的改革已經(jīng)在醞釀啟動，估計在明年年初將先在東北老工業(yè)基地試點，一旦東北老工業(yè)區(qū)的試點基本順利，就意味著很快會在全國推廣，因為增值稅是一個鏈條，抵扣必須在全國進行。

　　倪紅日：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)車船使用稅的方案已經(jīng)開始征求意見。增值稅轉(zhuǎn)型的政策也已經(jīng)開始逐步實行，但限定在一定的范圍內(nèi)，對東北老工業(yè)基地率先實行消費型增值稅，允許在裝備制造、汽車制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)，對新增的固定資產(chǎn)設(shè)備實行進項稅額抵扣，因此而減少的財政收入，以中央財政的轉(zhuǎn)移支付來彌補。然后根據(jù)條件，再對其他的老工業(yè)基地逐步擴大范圍。至于統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅目前還沒有時間表，統(tǒng)一所得稅勢必要使外資企業(yè)稅率提高，還要綜合考慮國際形勢等多重因素。

　　記者：稅制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它會面臨著哪些外部條件的約束？

　　高培勇：我國新一輪稅制改革主要受到三個方面的約束，即稅收收入變動的約束、利益結(jié)構(gòu)的約束、政府職能界定的約束。它不可能單槍匹馬地推進，需要一系列的配套措施。

　　其實，增值稅轉(zhuǎn)型改革的呼聲由來已久，之所以一直沒有實行，主要是財政收入的約束，即防止稅收收入大幅下降是重要原因。因此這就需要其它稅種如個人所得稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等稅種收入的增加予補充。而政府的增稅政策必須綜合考慮對私人部門的政治、經(jīng)濟、社會方面的影響，慎重評價。

　　另外，還受到現(xiàn)存利益結(jié)構(gòu)的約束，包括中央政府和地方政府之間的利益分割，以及稅制改革涉及到的部門之間的利益分割。

　　倪紅日：統(tǒng)一企業(yè)所得稅何時出臺，國內(nèi)宏觀形勢和國際形勢有密切關(guān)系的。個人所得稅的實行需要一定的外部條件，比如要建立稅務(wù)部門對個人各項所得的信息收集系統(tǒng)，還要和銀行系統(tǒng)相打通。外部條件如果不具備，稅制改革就無法推行。另外一個重要內(nèi)容是已推行的出口退稅的改革。這一改革實行后，目前方案的效果究竟如何？會產(chǎn)生什么影響?這一制度是未來的目標模式還是緩兵之計？將來它要和國際接軌還是繼續(xù)維持現(xiàn)狀？這些問題都需要繼續(xù)跟蹤研究。

　　我們要積極研究推進稅制改革的具體方案，這需要進行大量量化的研究和調(diào)查。比如統(tǒng)一所得稅需要什么樣的條件？稅率多高合適？對財政收入有什么樣的影響？對外資有什么影響？這些都必須要進行深入細致的研究。    

　　全面鋪開的可能性不大

　　稅制改革要選擇一個較佳的出臺時機，如何看待稅制改革的出臺時機？是不是收入增長快就是改革出臺的好時機？選擇一個好的出臺時機無疑會提高改革的成效，但時機的選擇和把握是一個難度頗大的事情。

　　記者：啟動這一輪改革的時機是否已經(jīng)成熟？能否說當前啟動稅改“正逢良機”？

　　高培勇：說新一輪稅改正逢良機，我認為有三個理由。

　　首先，作為重要戰(zhàn)略機遇期的重大改革事項，啟動新一輪稅制改革正當其時。十六大提出了全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標，這些目標，個個同稅收運行相連，項項與稅制格局接壤。無論是整體目標，還是單一目標的到位，都離不開稅制改革的推動。

　　其次，稅改是完善市場經(jīng)濟體制的重點工程。本屆政府施政以來一個突出的特點可以用“協(xié)調(diào)發(fā)展”來概括，而協(xié)調(diào)發(fā)展的五個方面，幾乎都有賴于新一輪稅改的推動，通過稅改實現(xiàn)的稅制協(xié)調(diào)布局為前提：沒有城鄉(xiāng)稅制的一體化，不可能有城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有區(qū)域稅收差別待遇的消除，不可能有區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有旨在調(diào)節(jié)收入分配差距、理順各方面利益關(guān)系的稅制安排的到位，不可能有經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有在控制污染、保護自然環(huán)境方面發(fā)揮重要效能的稅制舉措的出臺，不可能有人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有稅收產(chǎn)業(yè)政策的合理配置，也不可能有國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)調(diào)。

　　第三是積極財政政策的重大調(diào)整。以往的稅制改革千呼萬喚不出來的一個重要原因是擔心對稅收收入的影響。以增值稅為例，已經(jīng)成型、目標在于轉(zhuǎn)換改型的增值稅調(diào)整方案，按大改、中改、小改三種選擇預(yù)算，可能要分別付出800、500、300億元的減收代價，在財政并不寬裕的情況，自然使得決策裹足不前。

　　繼續(xù)實施積極的財政政策將引入“以改革促增長”的新思路，“拉動內(nèi)需”與“推動改革”并重。既然如此，在基于推動改革目標而繪制的繼續(xù)實施積極財政政策的棋盤上，肯定有新一輪稅制改革的席位。每年1500億元左右的增發(fā)國債收入，可以調(diào)整投向，將推動亟待進行的新一輪稅制改革作為投向之一，使前者的運作為后者的順利出臺鋪平道路。如果財政收支運作因稅制改革而更加困難，也可考慮進一步加大國債發(fā)行規(guī)模，為稅改搭建橋梁。

　　孫鋼：我國的稅制改革存在著必要性，但并不意味著這一改革馬上就要全面鋪開。為什么人們所期待的大規(guī)模的稅制改革并沒有出臺，我個人認為有幾個原因：

　　改革的決策步入了法制化、規(guī)范化的軌道  反思以往的稅制改革，包括1994年的新稅制改革，急于求成的痕跡始終難以避免，未經(jīng)過充分醞釀或論證就倉促推出，以至改革方案出臺后又不得不采取各種修補措施，損害了制度改革的嚴肅性。因此，對下一步的稅制改革進行廣泛而深入的論證和準備，盡可能求得人們認識上的一致性是非常必要的，是負責(zé)任的表現(xiàn)。

　　同時，還必須考慮相關(guān)法律的修改及立法程序的問題。稅法只是中國法律體系中的一個組成部分，每一個變動都需要相關(guān)法律進行必要的調(diào)整，而且考慮到法律的規(guī)范層次，這種調(diào)整或修訂是有先有后的，有時是稅法調(diào)整在先，其他法律調(diào)整在后，而有時則是其他法律調(diào)整在先，稅法調(diào)整在后。

　　還要考慮立法程序  隨著市場經(jīng)濟體制的建立和法治化的加強，人民代表大會的審議、批準、監(jiān)督等職能大大增強，《公路法》的修改經(jīng)歷說明人大不再是“橡皮圖章”了，改革方案由少數(shù)人關(guān)起門來搞是不行的。同時，《立法法》的頒布，要求重大的法律草案必須“三讀”后才能通過。這些都要求在制定稅制改革方案以及確定改革出臺的時機時，必須要把法律程序及所需要的時間考慮進來，以此來確定改革進程的時間表。

　　稅制改革要選擇一個較佳的出臺時機，如何看待稅制改革的出臺時機？是不是收入增長快就是改革出臺的好時機？選擇一個好的出臺時機無疑會提高改革的成效，但時機的選擇和把握是一個難度頗大的事情。

　　改革時機的選擇取決于多方面的因素，最主要是看法律制度中的缺陷對經(jīng)濟和社會的影響程度   稅收收入的大幅增長并不等同于財政狀況的根本好轉(zhuǎn)，相反，這幾年財政赤字逐年擴大，財政的壓力有增無減。在這種情況下，財政狀況是決定稅制改革出臺時機以及改革內(nèi)容的一個主要因素。另一方面，盡管我們已經(jīng)有了一定的設(shè)想，但是很難考慮周全，需要時間使入世后出現(xiàn)的新矛盾更充分地暴露。因此更多的人認為，中國稅制全面改革的最佳時機，不是在入世之初，而是在加入WTO并運行了一段時間之后。我們應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則所給予的過渡期的時機，進一步完善稅制改革的各項方案，適時推出。

　　另外，部分改革方案尚沒有達成共識，并且增值稅的轉(zhuǎn)型目前尚不是最佳時機   從中國稅制運行的現(xiàn)狀來看，過大的流轉(zhuǎn)稅所產(chǎn)生的消極作用日漸突出，因此從稅制整體改革的目標來看，應(yīng)該是逐步降低流轉(zhuǎn)稅的比重，加大所得稅、財產(chǎn)稅等其它稅類的比重。增值稅的改革與完善應(yīng)該放在中國整體稅制未來走向的基本框架中來考慮，任何脫離基本框架的方案都是經(jīng)不起時間考驗的。

　　因此增值稅“轉(zhuǎn)型”并非當務(wù)之急，更何況轉(zhuǎn)型的條件尚不成熟。除財政的承受能力外，影響增值稅轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素還在于目前的征管水平和征管能力，因為一旦購進固定資產(chǎn)所含稅款可以抵扣，假票真扣、一票多扣的違章違法現(xiàn)象將防不勝防，征管稽核的工作量何止翻番，而目前的征管力量在應(yīng)對當前的增值稅犯罪方面尚顯力不從心。