改變中央與地方退稅分擔(dān)比例 重公平也要重執(zhí)行

　　近日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》，對(duì)出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制又作出新的調(diào)整，新機(jī)制將從2005年1月1日起執(zhí)行。原有機(jī)制是從 2004年開始執(zhí)行；而在2004年之前，還有幾次出口退稅率的改變。出口退稅政策變動(dòng)比較頻繁，但從中可以發(fā)現(xiàn)政策變動(dòng)的規(guī)律和指向。

　　出口退稅是退還出口貨物在國內(nèi)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)繳納的增值稅和消費(fèi)稅。出口退稅的目的是鼓勵(lì)出口，但在國際貿(mào)易中并不被視為貿(mào)易保護(hù)措施，原因有兩個(gè)，一是增值稅和消費(fèi)稅等間接稅是對(duì)消費(fèi)行為征收，而出口貨物并未在國內(nèi)消費(fèi)，因此，應(yīng)免征或退還這些稅款；二是出口貨物的零稅率可以避免國內(nèi)國外雙重課稅。

　　從這些依據(jù)出發(fā)，出口退稅應(yīng)該是全額退還，征收多少退還多少；與這個(gè)原則相伴隨，則是誰征收誰退還。但這兩個(gè)原則在實(shí)際操作中并不能被很好地執(zhí)行。

　　高退稅率名義上使出口企業(yè)享受更多優(yōu)惠，但它們實(shí)際遭受的可能是損失。退稅率高，出口增長(zhǎng)就快，應(yīng)退稅款的數(shù)額增長(zhǎng)率也高，這幾年來大大高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。而國家根據(jù)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度提高用于出口退稅的款項(xiàng)，導(dǎo)致出口退稅指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于應(yīng)退數(shù)額，于是出現(xiàn)拖欠出口退稅。結(jié)果是，在高退稅率下，卻有大量出口企業(yè)虧損嚴(yán)重。到2003年，如此情勢(shì)已難以為繼。

　　當(dāng)時(shí)，出口退稅不能及時(shí)兌現(xiàn)，也被認(rèn)為與中央與地方權(quán)責(zé)不對(duì)稱有關(guān)。增值稅由中央和地方按照75∶25的比例分享，但出口退稅卻由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)。誰征收誰退還的原則沒有得到體現(xiàn)，導(dǎo)致征收的稅不能全額而且及時(shí)退還。

　　2004年進(jìn)行出口退稅改革，否定了全額退還原則。對(duì)出口退稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)不同產(chǎn)品實(shí)行區(qū)別對(duì)待，對(duì)國家鼓勵(lì)出口的產(chǎn)品實(shí)行較高退稅率，對(duì)國家限制出口的產(chǎn)品實(shí)行較低退稅率甚至取消出口退稅，一般性出口產(chǎn)品的退稅率也有所降低。平均下來，出口退稅率比之前的15%下調(diào)了3個(gè)百分點(diǎn)左右。

　　與此同時(shí)，卻強(qiáng)調(diào)并堅(jiān)持了誰征收誰退還的原則，實(shí)行由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。以2003年底出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)仍由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，超基數(shù)部分則由中央和地方按75∶25的比例共同分擔(dān)。

　　2004年的出口退稅政策取得了很大成果。因?yàn)檎{(diào)低了退稅率，退稅數(shù)額的增長(zhǎng)勢(shì)頭有所緩解；而且由中央與地方分擔(dān)，用于出口退稅的款項(xiàng)大大增加。 2004年，不但基本沒有新欠退稅款，而且基本還清此前積累的2000多億元欠退稅。雖然退稅率有所降低，出口企業(yè)名義上享受的優(yōu)惠減少，但因?yàn)槟軌蚣皶r(shí)收到退稅款，它們的經(jīng)營(yíng)情況更好，積極性更高，這兩年出口及順差的高速增長(zhǎng)就是證明。

　　但75∶25的分擔(dān)比例增加了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而且出現(xiàn)新的不公平。增值稅是在生產(chǎn)加工地征收，但退稅卻發(fā)生在出口地，對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)鏈比較長(zhǎng)、生產(chǎn)加工和出口不同地的產(chǎn)品，出現(xiàn)了征稅和退稅主體不一的情況。沿海地區(qū)出口額大，需要承擔(dān)的退稅也比較多，但增值稅的征收并沒有相應(yīng)增加，負(fù)擔(dān)比較重。有些地區(qū)因此而限制出口企業(yè)到外地區(qū)采購產(chǎn)品，甚至限制成立出口企業(yè)，出現(xiàn)了市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義。

　　誰征收、誰退還的原則還是沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。從技術(shù)和效率的角度考慮，這個(gè)原則確實(shí)難以實(shí)行。那就不如適當(dāng)改變中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)的機(jī)制。這次退稅機(jī)制改革正是如此，其主要內(nèi)容是調(diào)整中央與地方出口退稅分擔(dān)比例，規(guī)定超基數(shù)部分由中央與地方按照92.5∶7.5的比例共同負(fù)擔(dān)。地方財(cái)政負(fù)擔(dān)可望減輕，而地區(qū)之間不公平的程度也將降低。

　　出口退稅政策的兩個(gè)原則都沒有得到完全執(zhí)行，但效果卻比以前更好。表面看起來，這會(huì)損害政策本來的目標(biāo)和公平的原則，但實(shí)際上，在條件限制的情況下，能夠有效執(zhí)行的政策才在最大可能的程度上體現(xiàn)著公平和政策目標(biāo)。